公共利益的界定需有適當(dāng)程序保障

立法會近期討論《土地法》修訂案時(shí)，就草案中有關(guān)容許政府以公共利益為由，免土地公開招標(biāo)的內(nèi)容爭議激烈，這也引發(fā)了人們對此問題的關(guān)注。修訂案雖獲立法會一般性通過，料立法會細(xì)則性討論時(shí)會就此問題議員們將繼續(xù)角力。確實(shí)，土地資源對澳門來說特別稀缺，因而顯得格外珍貴，人們對《土地法》修訂案賦予政府以公共利益的理由免土地公開招標(biāo)表示出高度的關(guān)注並非杞人憂天，這其中涉及到公共利益如何界定這一重大的複雜問題，不能不牽動澳門社會人們的敏感神經(jīng)。

公共利益客觀存在

公共利益是公共管理中的核心目標(biāo)，也是人們工作和生活中會經(jīng)常觸及的一個(gè)重要話題。由於公共利益的概念包含了“公共”和“利益”兩個(gè)始終有爭議的元素，因而使得人們對公共利益的理解困難重重。西方學(xué)者普遍認(rèn)為，公共利益是一個(gè)含糊的術(shù)語，難以對它進(jìn)行明確的界定。甚至有學(xué)者更直接地表明公共利益概念的不確定性，認(rèn)為“在什麼是公共利益的問題上，永遠(yuǎn)不能達(dá)成一個(gè)廣泛的共識。公共利益有如一個(gè)空盒，每個(gè)人都可以往其中注入自身的理解?！钡拇_，從不同的角度和價(jià)值觀出發(fā)，人們可以對公共利益進(jìn)行不同的解讀。迄今為止，世界上絕大多數(shù)國家或地區(qū)的法律很少對公共利益的內(nèi)涵和外延作出系統(tǒng)明確的規(guī)定，就是學(xué)術(shù)界對於公共利益的界定也充滿著各種爭論和歧見。對公共利益認(rèn)識的這種巨大分歧，使得有些人在思索什麼是公共利益之後甚至懷疑公共利益是否真正存在？如國外有學(xué)者認(rèn)為，所謂公共利益只能被看作是在特殊利益中進(jìn)行討價(jià)還價(jià)所産生出來的非個(gè)人的結(jié)果，根本不存在與構(gòu)成社會的各種特殊利益涇渭分明的客觀的公共利益。

誠然，公共利益的界定在理論界和實(shí)務(wù)界一直都是十分令人困擾的問題，但如果因此而否定公共利益的客觀存在則顯然與事實(shí)不符，是一種過於激進(jìn)的觀點(diǎn)。確實(shí)，要對公共利益進(jìn)行清晰的界定是困難的，但是，世界上不能清晰界定的事情很多，我們不能因?yàn)檫@種認(rèn)識論的原因就因噎廢食，完全無視現(xiàn)實(shí)生活中公共利益的客觀存在。事實(shí)上，人的社會化決定了人的利益的二分法——個(gè)人利益與公共利益，社會的發(fā)展也正是在二者關(guān)係的不斷調(diào)整中前進(jìn)的，因此，公共利益是同人類社會形成與生俱來的産物。任何國家或地區(qū)，只要是有人共同生活的地方，就會存在公共利益問題，特別是在現(xiàn)代社會，一些人所佔(zhàn)有的個(gè)人利益如此之大以至於可以支配另一些人的利益，而公權(quán)力又不會袖手旁觀市民社會這種弱肉強(qiáng)食，於是，在公權(quán)力的介入下，利益的公共領(lǐng)域——公共利益也就自然産生了，因?yàn)楣珯?quán)力介入的依據(jù)就是公共利益的需要，也只能是公共利益的需要。

在澳門，公共利益的客觀存在也為《澳門基本法》所確認(rèn)?！栋拈T基本法》第71條在規(guī)定立法會的職權(quán)時(shí)，其中有一項(xiàng)正是就公共利益問題進(jìn)行辯論。此外，《澳門基本法》第50條在規(guī)定行政長官的職權(quán)時(shí)，其中有一項(xiàng)就是根據(jù)國家和澳門特區(qū)的安全或重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負(fù)責(zé)政府公務(wù)的人員是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據(jù)。另外，《澳門基本法》第51條、第52條和第118條規(guī)定中的“整體利益”實(shí)際上指的就是涉及整個(gè)澳門的公共利益。除《澳門基本法》外，澳門自身制定的法律中亦有關(guān)於公共利益的規(guī)定，如採用為特別行政區(qū)法律的第12/92/M號法律便有關(guān)於因公共利益而徵用的規(guī)定內(nèi)容等。這次，特區(qū)政府起草的《土地法》修訂案中出現(xiàn)“公共利益”的表述，也是公共利益客觀存在的體現(xiàn)。對此，我們應(yīng)理性對待，不能因?yàn)楣怖娴碾y以界定而否定《土地法》修訂案中引入“公共利益”的正當(dāng)性，至於將其作為政府免土地公開招標(biāo)的理由是否可取則當(dāng)然是仁者見仁、智者見智。筆者認(rèn)為，對《土地法》修訂案將“公共利益”作為政府免土地公開招標(biāo)的理由，公眾應(yīng)該關(guān)注的倒是如何來界定公共利益這一問題，以保障公共利益真正得到合法合理的實(shí)現(xiàn)，而不應(yīng)太過執(zhí)著於是否要將“公共利益”作為免土地公開招標(biāo)的依據(jù)上。

公共利益的界定應(yīng)遵循

正當(dāng)程序原則

公共利益本身所固有的複雜性，使得僅僅依靠給公共利益下定義、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)或者找特徵的方式，都難以合理地保障公共利益的界定及實(shí)現(xiàn)。鑒此，需要綜合運(yùn)用概念、原則、程序等方法來判斷公共利益。在判斷公共利益的原則中，正當(dāng)程序原則便是其中的重要一項(xiàng)。

法律原則是規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)，厘定判斷公共利益的原則雖然對於公共利益的界定和實(shí)現(xiàn)可能具有一定的抽象性，但這些原則可以有助於人們把握公共利益實(shí)現(xiàn)的大方向，甚至能夠在最基本的層面上避免公共利益的實(shí)現(xiàn)“走樣”，因而它在事實(shí)上對於公共利益的實(shí)現(xiàn)起一個(gè)規(guī)則或者標(biāo)準(zhǔn)的作用。關(guān)於公共利益判斷的原則，不同國家或地區(qū)的法律有不同的規(guī)定，學(xué)者間的意見也是多樣化。不過，綜合起來看，公共利益的判斷應(yīng)遵循正當(dāng)程序原則則是一個(gè)基本的共識。所謂正當(dāng)程序原則，就行政法意義上而言，其基本內(nèi)涵是指行政機(jī)關(guān)作出影響行政相對人權(quán)益的行政行為，必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先先知會相對人，向相對人說明行為的根據(jù)、理由，聽取相對人陳述、申辯，事後為相對人提供相應(yīng)的救濟(jì)途徑等。具體到土地利用中公共利益的判斷，正當(dāng)程序原則要求確保每一利益界別都有充分的話語權(quán)來表達(dá)自己的意見，在公共利益判斷與實(shí)現(xiàn)的整個(gè)過程中，所有的利益相關(guān)人應(yīng)有實(shí)質(zhì)性的平等機(jī)會發(fā)表自己的看法，表達(dá)自己的利益訴求，政府對所有利益相關(guān)方的訴求要給予平等關(guān)注等。對此，有學(xué)者將正當(dāng)程序描述為：通過構(gòu)建一種複合的對話機(jī)制——包括不當(dāng)幹?jǐn)_排除機(jī)制（主要通過否定自我裁決實(shí)現(xiàn)）、異質(zhì)訴求表達(dá)機(jī)制（各當(dāng)事人可以充分表達(dá)自己的意見）、運(yùn)作過程披露機(jī)制（通過當(dāng)事人的充分參與實(shí)現(xiàn)）、專業(yè)性判斷機(jī)制（通過程序主持者的職業(yè)技能實(shí)現(xiàn)）、心理遊說機(jī)制（主要通過程序的儀式性來達(dá)到）——以達(dá)成最終的共識性結(jié)果。

正當(dāng)程序原則之所以成為判斷和實(shí)現(xiàn)公共利益的原則，關(guān)鍵在於這兩者之間具有內(nèi)在的契合性。由於公共利益的判斷和實(shí)現(xiàn)深受法律、體制、文化等方面的影響，使得我們要直接並明確地說出什麼是公共利益並非易事，有時(shí)甚至是困難重重。因此，對於公共利益這樣高度複雜的問題，解決之道不是單純依靠下定義或者找特徵，儘管這些也是必要的，而是必須要依靠程序，依靠正當(dāng)程序，將正當(dāng)程序作為我們判斷和實(shí)現(xiàn)公共利益的重要原則，而且是首要原則。任何一個(gè)國家或者地區(qū)要想在實(shí)現(xiàn)公共利益這一目標(biāo)上得到民眾的同意和支持，正當(dāng)程序就是一個(gè)最基本的也是最重要的要求。因?yàn)檎?dāng)程序原則有助於提升利害關(guān)係人在公共利益實(shí)現(xiàn)進(jìn)程中的安全感，有助於人們服從公共利益的需要，有助於保障實(shí)現(xiàn)公共利益過程中的正義性。因此，如果在公共利益的實(shí)現(xiàn)中要以正義為取向，要保障法治社會珍視的基本法律價(jià)值，遵守正當(dāng)程序原則就是必然的抉擇。

特區(qū)政府這次提交的《土地法》修訂案中，將有利於澳門特別行政區(qū)社會發(fā)展的公共利益的土地批給作為可豁免公開招標(biāo)的理由之一。修訂案對公共利益作了特別列舉規(guī)定，即尤其以下四項(xiàng)屬於公共利益範(fàn)疇：發(fā)展不牟利的教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和社會服務(wù)；興建公用事業(yè)設(shè)施；配合政府政策的建設(shè)；參與由行政當(dāng)局發(fā)起的城市建設(shè)計(jì)劃。誠然，修訂案作出這樣的界定有助於人們理解什麼樣的利益是公共利益。但即使如此，政府就土地批給中公共利益的界定仍要遵循正當(dāng)程序原則，修訂案應(yīng)該就公共利益的判斷和實(shí)現(xiàn)規(guī)定適當(dāng)?shù)某绦?，尤其是涉及重大的土地批給時(shí)更加應(yīng)該有適當(dāng)?shù)某绦騺肀Ｕ?。何況，修訂案中還出現(xiàn)了諸如“配合政府政策的建設(shè)”以及“參與由行政當(dāng)局發(fā)起的城市建設(shè)計(jì)劃”這些容易引發(fā)爭議的內(nèi)容。特區(qū)政府在日後立法會細(xì)則性討論《土地法》修訂案前，有必要在修訂案中設(shè)置相關(guān)規(guī)定以體現(xiàn)公共利益判斷的正當(dāng)程序原則。

正當(dāng)程序的

最佳載體——聽證

公共利益的判斷既然要遵循正當(dāng)程序原則，表明公共利益的實(shí)現(xiàn)離不開一定的程序。公共利益的實(shí)現(xiàn)與程序的這種內(nèi)在契合性，使得人們開始思考從程序的角度來判斷公共利益，於是，聽證便走進(jìn)了人們的視野，並認(rèn)為是公共利益實(shí)現(xiàn)中正當(dāng)程序的最佳載體。對此，甚至有人認(rèn)為公共利益的實(shí)現(xiàn)必須以程序?yàn)橹行?，或者更確切地講是以聽證程序?yàn)橹行摹?/p>

聽證，顧名思義，就是聽取利害關(guān)係人意見的程序，其核心意思就是給當(dāng)事人一個(gè)辯解的機(jī)會。就行政法意義上來說，聽證至少具有以下作用：一是保證權(quán)力運(yùn)作的透明性；二是吸納當(dāng)事人的意見，使得行政機(jī)關(guān)能夠與當(dāng)事人有效地溝通；三是保障當(dāng)事人對處理過程的瞭解。正因?yàn)槿绱耍犠C具有強(qiáng)大的生命力，成為解決現(xiàn)代社會許多社會性難題最有效的手段之一。

在判斷和實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中，聽證同樣能夠發(fā)揮不可替代的積極作用，這集中體現(xiàn)為以下五個(gè)方面：

一是能遏制行政權(quán)力的恣意。公共利益的實(shí)現(xiàn)離不開權(quán)力的作用，要使公共利益實(shí)現(xiàn)中的權(quán)力變得可以接受和容忍，變得為社會所需，就必須進(jìn)行程序控制，這種程序的最佳載體就是聽證。儘管具體確認(rèn)公共利益的權(quán)力通常在行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)並不能完全按照自己的意志決定，相反，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定某一利益是否屬於公共利益的範(fàn)圍，必須聽取他人的意見，特別是利益相關(guān)人的意見。行政機(jī)關(guān)要通過廣泛徵求公眾和利益相關(guān)人的意見，最終判斷是否符合公共利益。這既符合法治原則的要求，也是保證行政權(quán)力不被濫用的有效手段。更重要的是，聽證程序不僅能夠控制公共利益實(shí)現(xiàn)中權(quán)力的姿意，而且還能使當(dāng)事人對於這種由程序所帶來的公正與正義産生依賴感，而這往往也會産生法律得到良好運(yùn)行的法治效果。

二是能調(diào)動市民社會的力量。公共利益的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)社會性的難題，實(shí)有必要調(diào)動社會的力量。市民社會是各種利益交錯的場所，但也蘊(yùn)藏著豐富的力量與智慧。在公共利益的實(shí)現(xiàn)中，聽證程序的介入，將使得我們可以有效地調(diào)動市民社會在實(shí)現(xiàn)公共利益中的力量。有人認(rèn)為，現(xiàn)代社會是一個(gè)複雜的系統(tǒng)，公眾對私利的過度追求不利於公共利益的實(shí)現(xiàn)，而且公眾的意見和態(tài)度有時(shí)很容易被其他的因素影響甚至誤導(dǎo)。這種觀點(diǎn)並不正確，公眾基於自身利益的關(guān)注而參與公共利益界定與實(shí)現(xiàn)的聽證活動，這本身無可厚非，雖然這會令公共利益的界定與實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)出複雜化的局面，但公共利益的實(shí)現(xiàn)卻離不開不同利益間的相互博弈與妥協(xié)，也只有這樣才能最終達(dá)成公共利益的廣泛共識。

三是能克服知識偏在的問題。在公共利益的實(shí)現(xiàn)過程中，雖然行政機(jī)關(guān)的作用不可或缺，但其掌握知識和資訊必然是有限的。因此，要克服行政機(jī)關(guān)知識偏在的問題，以使公共利益的實(shí)現(xiàn)符合公平正義的要求，就必須要構(gòu)建一種行政機(jī)關(guān)、社會及當(dāng)事人之間的對話機(jī)制，以探求實(shí)現(xiàn)公共利益的各種可能性，並尋求最大公約數(shù)。而聽證制度的引入，就非常有利於我們在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中探索各種可能性的問題，從而避免在一定程度上由於知識偏在所帶來的不利影響。因?yàn)樵诼犠C程序中，各方都必須言之有據(jù)，而且參與的各方基於各自利益的考量都會最大限度地發(fā)揮各自的知識、資訊優(yōu)勢，從而有效地推動公共利益的實(shí)現(xiàn)。這樣一來，公共利益的界定與實(shí)現(xiàn)應(yīng)該就是一個(gè)“多贏”的結(jié)果。

四是有助於平息當(dāng)事人的情緒。公共利益的界定與個(gè)人利益直接相關(guān)，如果處理不當(dāng)極易引發(fā)並激化當(dāng)事人的對立情緒，這從內(nèi)地折遷工程中爆發(fā)的一些典型案例中可見一斑。在公共利益的實(shí)現(xiàn)中，要平息當(dāng)事人的對立情緒，聽證程序就是一個(gè)不錯的選擇。一方面，聽證程序通過賦予行政機(jī)關(guān)特定的義務(wù)以消解當(dāng)事人的對抗情緒。在聽證程序中，作為實(shí)現(xiàn)公共利益主體的行政機(jī)關(guān)要承擔(dān)向相關(guān)當(dāng)事人甚至公眾說明公共利益的義務(wù)，就自己的行為進(jìn)行解釋。如果行政機(jī)關(guān)的行為涉及對相關(guān)當(dāng)事人財(cái)産等權(quán)益的處理，行政機(jī)關(guān)還必須表明相關(guān)的法律依據(jù)。聽證程序所營造的這種慎重氛圍，使得當(dāng)事人對在公共利益實(shí)現(xiàn)中所産生的對立情緒能得到適當(dāng)程度的消弭。另一方面，聽證程序?yàn)楣怖娴膶?shí)現(xiàn)提供了一個(gè)合理的論壇。由於聽證程序的開放性，使得實(shí)現(xiàn)公共利益的參與主體尤其是行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)公共利益上的自由裁量權(quán)變得清晰可見，這有效地消解了民眾對公共利益實(shí)現(xiàn)中行政權(quán)力自由裁量權(quán)的擔(dān)憂與對抗性情緒。

五是有助於公民社會的構(gòu)建和完善。公民社會是凸顯公民權(quán)利與自由的社會，也是強(qiáng)調(diào)公民參民、公民責(zé)任的社會。無疑，公民社會的構(gòu)建能夠激發(fā)公民參與公共事務(wù)的熱情和積極性，能夠培養(yǎng)和強(qiáng)化公民的主體意識、民主意識、權(quán)利意識、責(zé)任意識等，使其積極地、負(fù)責(zé)任地參與社會公共活動，自覺履行公民責(zé)任，從而推動公共事務(wù)的發(fā)展。公共利益實(shí)現(xiàn)中的聽證程序，正是公眾參與社會公共活動的典型表現(xiàn)，也是公共利益實(shí)現(xiàn)中民主價(jià)值的體現(xiàn)過程。由於聽證程序保障了相關(guān)主體尤其是公眾的充分參與，因而聽證程序的運(yùn)作過程實(shí)際上就是一個(gè)民主的過程。因此，公共利益實(shí)現(xiàn)中聽證程序的引入，又反過來有助於公民社會的構(gòu)建和完善。

由此看來，公共利益實(shí)現(xiàn)中引入聽證程序，既能很好地體現(xiàn)正當(dāng)程序的要求，又能保障民主價(jià)值，促進(jìn)公民社會的建設(shè)。特區(qū)政府這次提交的《土地法》修訂案中，就公共利益的界定沒有引入聽證程序，不能不說是一個(gè)不足。雖然不能要求所有公共利益的界定都要引入聽證程序，但一些特別重大的公共利益事項(xiàng)，只要不涉及國家或澳門特別行政區(qū)的安全而依法應(yīng)予保密的範(fàn)疇，引入聽證程序是可以考慮的。其實(shí)，《澳門基本法》賦予立法會就公共利益問題進(jìn)行辯論，就是對公共利益問題展開聽證程序的一個(gè)很好平臺?！栋拈T特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》也專門規(guī)定了公共利益問題的辯論程序，但特區(qū)成立這麼多年來，立法會為公共利益問題進(jìn)行辯論的功能和作用並未得到有效發(fā)揮。這次立法會討論《土地法》修訂案以及《城市規(guī)劃法》草案時(shí)，不少議員要求法案的內(nèi)容應(yīng)增加公眾的知情權(quán)和參與權(quán)，甚至有議員提出總體規(guī)劃要經(jīng)立法會審批。來自立法會的這些聲音表明，在澳門，公共利益的界定及實(shí)現(xiàn)，亟待規(guī)制，並需要有適當(dāng)程序來保障，聽證便是一個(gè)不錯的選擇。

（作者是澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授）