港澳人大代表和政協(xié)委員的代表性斟酌

每年三月是全國人民代表大會和政協(xié)全國委員會召開全體大會的時(shí)節(jié)，也是國人關(guān)注國家大事、釋放政治熱情的好機(jī)會。人民代表大會制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度雖然並不是香港、澳門實(shí)行的政治制度，但多年來內(nèi)地人大與政協(xié)中都有港澳的代表?；貧w祖國之前，港澳人大代表是廣東省人大代表團(tuán)中的成員，港澳政協(xié)委員由各級政協(xié)邀請產(chǎn)生?；貧w祖國之後，作為中華人民共和國的特別行政區(qū)，香港和澳門開始獨(dú)立選舉人民代表、推薦政協(xié)委員。

2013年3月召開的第十二屆全國人大第一次會議中，有36名香港代表，12名澳門代表。在全國政協(xié)第十二屆委員會中，則有特邀香港委員124人，特邀澳門委員29人，另有一些港澳委員被列入其他界別。此外，在各省、直轄市、自治區(qū)及一些市的政協(xié)中，也有為數(shù)不少的港澳委員。由此可見，港澳代表和委員已經(jīng)成為內(nèi)地人大、政協(xié)的必要組成部份。那麼，港澳人大代表與政協(xié)委員是什麼人的代表？如何評價(jià)他們的代表性？聯(lián)繫到此類人大代表和政協(xié)委員的產(chǎn)生方式以及他們參與人大、政協(xié)的實(shí)踐，感到一些問題值得認(rèn)真探討。

港澳人大代表的代表性

人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是中華人民共和國的根本政治制度。在內(nèi)地各級人民代表大會中，人大代表是按照行政區(qū)劃組團(tuán)的（解放軍代表團(tuán)另列），代表的產(chǎn)生則需要通過選舉，由下級各行政區(qū)劃的人民代表大會選出。其中最基層（縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的一級人民代表大會代表則由全體選民選舉產(chǎn)生?？傊?，比較規(guī)範(fàn)的選舉方法體現(xiàn)了自下而上的民主集中過程，保證了內(nèi)地各級人民代表大會的代表能夠較好地反映選民的意願(yuàn)，因而也具有較強(qiáng)的代表性。

然而，港澳地區(qū)人民代表的產(chǎn)生過程卻未必能充分反映港澳地區(qū)廣大民眾的意志。香港、澳門的全國人大代表，是由特定的“選舉委員會”選出來的。選委會的組建和整個(gè)選舉過程，系由《中華人民共和國香港特別行政區(qū)選舉第XX屆全國人民代表大會代表辦法》和《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)選舉第XX屆全國人民代表大會代表辦法》（以下簡稱《澳門代表選舉辦法》）兩項(xiàng)法規(guī)規(guī)定。僅以第十二屆全國人大澳門代表為例略作分析。

根據(jù)2013年3月14日第十一屆全國人大通過的《澳門代表選舉辦法》，澳門特區(qū)成立第十二屆全國人民代表大會代表選舉會議。該選舉會議的組成包括四部份人員，分別是：一、參加過澳門特區(qū)第十一屆全國人民代表大會代表選舉會議的人員；二、不是上述人員的澳門特區(qū)居民中的政協(xié)第十一屆全國委員會委員；三、不是上述人員的澳門特區(qū)第三任行政長官選舉委員會委員中的中國公民；四、不是上述人員的澳門特區(qū)第四屆立法會議員中的中國公民。另外還由一個(gè)特殊人物，即特區(qū)行政長官也是選舉會議成員。從上述的人員組成情況來看，選舉會議中是沒有普通民眾代表的。

《澳門代表選舉辦法》對會議召集、會議成員的身份、代表候選人提名、候選人名單確定、投票方式、當(dāng)選條件等均作出了詳盡的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)說是相當(dāng)完備、相當(dāng)規(guī)範(fàn)的。但是仔細(xì)推敲後不難發(fā)現(xiàn)，這一選舉辦法更多地體現(xiàn)了“自上而下”的選舉理念和選舉程序，與澳門普通民眾的關(guān)係比較疏遠(yuǎn)。

例如，選舉會議成員都是由“上面”指定的“上層人士”，與草根民眾距離甚遠(yuǎn)。行政長官作為選舉會議的當(dāng)然代表並出任常務(wù)主席，難免將人民代表的選舉納入“行政工作”的軌道，似乎與人民代表大會的初衷有所偏離。特別是《澳門代表選舉辦法》（《香港代表選舉辦法》同）明確規(guī)定：“選舉會議成員以個(gè)人身份參加選舉會議，並以個(gè)人身份履行職責(zé)”。這一規(guī)定基本上割斷了選舉會議成員與民眾的聯(lián)繫，使澳門特區(qū)全國人民代表大會代表的選舉變成特定社會階層（主要是上流社會）推舉自己代言人的行為。試問：這樣選出的“代表”究竟代表什麼人呢？

“代表”總是對把自己選出來的人負(fù)責(zé)的。港澳地區(qū)的全國人民代表大會代表，是選舉會議選出來的，不是選民選出來的。他們自然要對選舉會議負(fù)責(zé)，至於如何對待普通百姓，那就要只能凴代表們的良心和自覺性了。我們並不主張或奢望“普選”，但是，倘若選舉委員會的成員採取由普通市民逐級選舉的辦法產(chǎn)生，那麼，每一級選舉會議的成員都會力求對自己的“選民”負(fù)責(zé)，最終選出的全國人民代表大會代表也許會具有更好的“港澳代表性”。

港澳政協(xié)委員的代表性

與人大代表有異，政協(xié)委員不是“選”出來的。用當(dāng)代中國的一個(gè)政治術(shù)語來表述，政協(xié)委員是“協(xié)商產(chǎn)生”的。那麼，協(xié)商產(chǎn)生的政協(xié)委員是否應(yīng)當(dāng)具有代表性；如果有，又應(yīng)當(dāng)如何評價(jià)政協(xié)委員的代表性呢？

不妨先從全國政協(xié)的組成來分析這個(gè)問題。2013年開始上任的政協(xié)第十二屆全國委員會共有委員2237人，分屬34個(gè)組成單元。其中10個(gè)單元是黨派，包括中國共產(chǎn)黨和民革、民盟、民建、民進(jìn)、農(nóng)工、致公、九三、臺盟等民主黨派；8個(gè)單元是社團(tuán)，包括共青團(tuán)、總工會、婦聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、臺聯(lián)、僑聯(lián)；13個(gè)單元是界別，包括文藝界、科技界、社會科學(xué)界、經(jīng)濟(jì)界、農(nóng)林界、教育界、體育界、新聞出版界、醫(yī)藥衛(wèi)生界、對外友好界、社會福利和社會保障界、少數(shù)民族、宗教界；另有4個(gè)單元是特定的“人士”，包括無黨派人士、特邀香港人士、特邀澳門人士和特別邀請人士。仔細(xì)考察這個(gè)組成結(jié)構(gòu)，不難發(fā)現(xiàn)其他32個(gè)組成單元是根據(jù)政治信仰、工作性質(zhì)或?qū)I(yè)類型來劃分的，唯獨(dú)特邀香港人士和特邀澳門人士這兩個(gè)單元是與地理上的行政區(qū)劃掛鉤的。1983年12月通過、此後又經(jīng)過數(shù)次修訂的《中國人民政治協(xié)商會議章程》（簡稱《政協(xié)章程》）的規(guī)定，政協(xié)全國委員會由“中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表，香港特別行政區(qū)同胞、澳門特別行政區(qū)同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特別邀請的人士組成”。由於這裡所指的臺灣同胞其實(shí)並不是指目前生活在臺灣的居民而是生活在大陸的臺灣籍人士，所以說全國政協(xié)的組成單元中真正與地域掛鉤的唯有來自香港和澳門的政協(xié)委員了。因此，港澳全國政協(xié)委員肩負(fù)著特殊的責(zé)任。

從這個(gè)意義上看，香港、澳門的全國政協(xié)委員理應(yīng)義不容辭地代表各自的居住地，理應(yīng)反映所在地民眾的願(yuàn)望與要求。正如《政協(xié)章程》所要求的：政協(xié)委員“要密切聯(lián)繫群眾，瞭解和反映他們的願(yuàn)望和要求”。可是，從港澳地區(qū)全國政協(xié)委員的產(chǎn)生過程來看，卻很難發(fā)揮這樣的代表性。因?yàn)?，港澳地區(qū)全國政協(xié)委員的“協(xié)商產(chǎn)生”過程更具有“神秘”的色彩，沒有見到公佈於眾的法律法規(guī)，普通民眾更不知道究竟是誰和誰進(jìn)行了協(xié)商最終才產(chǎn)生出這個(gè)名單。港澳社會最終要等到全國政協(xié)常委會公佈名單後才知道這個(gè)協(xié)商過程已經(jīng)結(jié)束，並別無選擇地接受這個(gè)名單。

從歷屆擔(dān)任全國政協(xié)委員的港、澳特邀人士的身份來看，大商人、大資本家、社會名流大有人在，接地氣、識民心的政協(xié)委員卻十分罕見?！而P凰週刊》2012年3月26日發(fā)表了一篇署名文章，標(biāo)題就叫《“兩會”上，誰在代表港澳臺？》其中有一段批評港區(qū)政協(xié)委員的文字說得十分到位：“對於部份港區(qū)政協(xié)委員來說，一年一度的‘兩會’猶如名人俱樂部，結(jié)識各級官員；所謂參政議政，似乎只是內(nèi)地的事，與己無關(guān)”。澳門的政協(xié)委員是否存在類似情況呢？倘若港澳政協(xié)委員真正是港澳地區(qū)與本地民眾的代表，相信委員們一定會對自己提出嚴(yán)格一點(diǎn)的要求，不至於過分地“自我表現(xiàn)”了。

港澳代表、委員的責(zé)任

爲(wèi)了搞清楚這個(gè)問題，有必要對照人民代表大會和人民政協(xié)的性質(zhì)與職能來進(jìn)行分析。

人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權(quán)組織形式，是國家的根本政治制度。人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，而全國人民代表大會更是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)。全國人大代表作為國家權(quán)力機(jī)構(gòu)成員，在人大會內(nèi)和會外都具有神聖的職責(zé)。一般說來，人大代表應(yīng)當(dāng)代表人民的利益和意志，依法行使代表職權(quán)，積極履行代表義務(wù)，充分發(fā)揮代表作用。在人大全體會議召開期間，人大代表要按時(shí)出席會議，自覺遵守大會紀(jì)律，依法認(rèn)真行使大會期間的各項(xiàng)職權(quán)，審議各項(xiàng)工作報(bào)告並發(fā)表意見，積極提出議案與建議、批評、意見等。在全體會議閉會期間，人大代表應(yīng)當(dāng)積極參加人大常委會組織的會議、視察、執(zhí)法檢查、調(diào)研、評議等活動(dòng)，參加代表小組組織的活動(dòng)，提出議案及建議、批評和意見，協(xié)助人民政府開展工作。港澳地區(qū)的人大代表與其他地區(qū)的人大代表一樣，理當(dāng)認(rèn)真履行上述職責(zé)。

根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議章程》的精神，我國的人民政協(xié)一是“中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”；二是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”；三是“我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的重要形式”。“團(tuán)結(jié)和民主”是人民政協(xié)的“兩大主題”，而“政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政”是政協(xié)的三大職能。具體言之，政協(xié)委員要積極開展政治協(xié)商：“對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進(jìn)行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進(jìn)行協(xié)商”；要認(rèn)真進(jìn)行民主監(jiān)督：“對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督”；也要踴躍參政議政：“在履行上述政治協(xié)商和民主監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上，對國家政治生活中的‘重要問題’和人民群眾‘普遍關(guān)心的問題’，經(jīng)過調(diào)查研究，進(jìn)行‘協(xié)商討論’；通過調(diào)研報(bào)告、提案、議案等形式向黨和國家機(jī)關(guān)‘提出意見和建議’”。港、澳地區(qū)的各級政協(xié)委員是政協(xié)的必要組成，與其他委員一樣承擔(dān)著上述職能，責(zé)任十分光榮也十分重大。

然而，考察港澳人大代表和政協(xié)委員履行職責(zé)的情況，我們只能說是“喜憂參半”。確實(shí)有不少港澳全國人大代表和政協(xié)委員較好地發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但是，也有不少港澳代表或委員未必履行了應(yīng)有的職責(zé)?！而P凰週刊》的文章透露：“在每年‘兩會’上，港區(qū)委員不請假而缺席會議的比例為全國之最”。全國政協(xié)主席賈慶林也在多次講話中提及，“希望港區(qū)委員努力學(xué)習(xí)，不斷提高履行職責(zé)的本領(lǐng)”。這裡除了港澳人大代表和政協(xié)委員自身的素質(zhì)以外，體制本身存在的不足也是一個(gè)重要因素?！而P凰週刊》文章指出：“由於（人大、政協(xié)）在港澳並沒有獨(dú)立的辦事處，加上選舉制度的特殊性，因此與立法議員相比，這些港澳人大代表與政協(xié)委員幾乎無暇接觸本地市民，因此普通港澳市民一般不瞭解他們的工作，對他們也沒有什麼要求和期望”。一旦到了普通市民“沒有什麼要求和期望”的地步，這些人大代表和政協(xié)委員或許也就可有可無了。

我們不願(yuàn)意看到這種狀況得以長期延續(xù)。事物總是在前進(jìn)的過程中逐步完善的，港澳民眾和港澳人大代表、政協(xié)委員一樣，對未來充滿希望。

（作者是澳門城市大學(xué)澳門社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）