公共服務(wù)社會(huì)化中的監(jiān)督機(jī)制研究

摘要：隨著國(guó)家和社會(huì)多元利益主體不同社會(huì)需要的發(fā)展，第三部門(mén)逐漸成為社會(huì)公共服務(wù)的供給者之一，對(duì)其的監(jiān)督也隨之成為了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。第三部門(mén)在其發(fā)展中受到政治、法律環(huán)境不完善等因素的影響，加強(qiáng)對(duì)第三部門(mén)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)和改善也是其發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。因此，本文探究如何加強(qiáng)對(duì)第三部門(mén)的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：第三部門(mén)；公共服務(wù)；監(jiān)督機(jī)制

一、公共服務(wù)社會(huì)化中的第三個(gè)角色：第三部門(mén)

（一）第三者政府理論

第三者政府理論是公共服務(wù)領(lǐng)域中的重要指導(dǎo)理論之一，該理論認(rèn)為，在商品經(jīng)濟(jì)日趨成熟的今天，第三部門(mén)的參與是政府提供公共服務(wù)最適當(dāng)也是最有效率的方式。第三者政府順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制對(duì)有限資源配置的內(nèi)在要求，追求的是一種公共服務(wù)供給的“市場(chǎng)化”形態(tài)。從功能定位看，它強(qiáng)調(diào)第三部門(mén)市場(chǎng)功能的有效發(fā)揮，通過(guò)使公共資源最大化以滿足民眾的需求；從核心理念來(lái)看，它主要在于邊緣化政府，認(rèn)為政府在公共服務(wù)的過(guò)程中應(yīng)處于輔助性地位；從其追求的價(jià)值目標(biāo)來(lái)說(shuō)，第三者政府理論強(qiáng)調(diào)公私協(xié)力是解決當(dāng)前國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的最佳方式。

（二）第三部門(mén)在公共服務(wù)市場(chǎng)化中的角色定位

存在于國(guó)家和市場(chǎng)之間的第三部門(mén)，如非政府組織、慈善組織、科研機(jī)構(gòu)、工會(huì)等，是相對(duì)于公共部門(mén)和私人部門(mén)而提出的。每個(gè)第三部門(mén)單位成立的背景與運(yùn)營(yíng)方式不同，但第三部門(mén)通常以社會(huì)公益為目的，以服務(wù)公眾為宗旨，不以營(yíng)利為目的，它不是任何人牟取私利的機(jī)構(gòu)。它主要的價(jià)值取向就是重新審視和調(diào)整政府組織與市場(chǎng)和社會(huì)、政府組織內(nèi)部層級(jí)之間的各種關(guān)系，改變政府作為社會(huì)唯一權(quán)力中心的格局，通過(guò)授權(quán)和分權(quán)，將非政府組織、非營(yíng)利組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排引入到公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供與生產(chǎn)之中，使他們與政府組織共同承擔(dān)起社會(huì)公共事務(wù)管理的責(zé)任。

（三）選擇第三部門(mén)來(lái)提供公共服務(wù)的原因

在公共服務(wù)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是避免以往政府因?yàn)閴艛喽狈π实挠行侄巍．?dāng)提供公共服務(wù)的主體相互競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，這時(shí)首先要考慮服務(wù)成本、政府公信力、公眾滿意度等。第三部門(mén)的進(jìn)入是實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)供給的途徑之一。和政府部門(mén)相比，第三部門(mén)的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是第三部門(mén)堅(jiān)持以公益性、自愿為導(dǎo)向，促使第三部門(mén)成為最具競(jìng)爭(zhēng)力的公共服務(wù)力量，兼顧公平和效率。二是第三部門(mén)具有靈活性，是公眾自愿參與的自治性組織結(jié)構(gòu)，所以在提供一些公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)比政府成本更低、效率更高。三是部門(mén)作為一個(gè)獨(dú)立的組織向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品并直接向公眾收取服務(wù)費(fèi)，這樣就降低了政府所投入的總成本，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與政府公共服務(wù)的供給，既降低成本又能提高服務(wù)質(zhì)量。

二、 實(shí)行監(jiān)督管理對(duì)第三部門(mén)的意義

雖然我國(guó)的行政監(jiān)督已有多元化的結(jié)構(gòu)，但是各種監(jiān)督主體在實(shí)踐中沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的效能，各主體在監(jiān)督的方式方法上、監(jiān)督的權(quán)限范圍有所不同，在工作中主體之間缺乏一定的溝通，沒(méi)有成為分工協(xié)調(diào)、嚴(yán)密配合的整體。當(dāng)政府的職能發(fā)生轉(zhuǎn)變時(shí)，應(yīng)對(duì)第三部門(mén)采取預(yù)防監(jiān)督的手段，督促第三部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)及工作人員改進(jìn)管理方式，履行自身的職責(zé)，提高服務(wù)效率和質(zhì)量，增強(qiáng)第三部門(mén)的公信力，強(qiáng)化公民的監(jiān)督保障意識(shí)，為建立更科學(xué)、更規(guī)范、更公平透明的第三部門(mén)組織做出貢獻(xiàn)。

三、第三部門(mén)監(jiān)督管理中存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)督的相關(guān)法律環(huán)境不夠完善，缺乏可操作性

現(xiàn)在，我國(guó)第三部門(mén)的監(jiān)督管理法律法規(guī)已經(jīng)取得了較大的進(jìn)步，但是第三部門(mén)的監(jiān)督立法任務(wù)仍未完成。立法的滯后性有礙于第三部門(mén)的發(fā)展，使第三部門(mén)在監(jiān)督管理時(shí)缺少權(quán)威性和說(shuō)服力，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比監(jiān)督質(zhì)量相距甚遠(yuǎn)。

（二）第三部門(mén)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有待發(fā)揮作用

由于公眾對(duì)第三部門(mén)的監(jiān)督意識(shí)不夠強(qiáng)，相關(guān)信息獲取困難，很難有效監(jiān)督?，F(xiàn)已有法律法規(guī)對(duì)社會(huì)監(jiān)督提供了法律方面的支持，但大多數(shù)捐贈(zèng)者缺少對(duì)第三部門(mén)公共服務(wù)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)督，而受助方由于需獲得各種救助處于弱勢(shì)群體，沒(méi)有主動(dòng)對(duì)第三部門(mén)進(jìn)行過(guò)多的干涉和監(jiān)督。社會(huì)監(jiān)督具有保證服務(wù)的供應(yīng)、保護(hù)捐贈(zèng)者和服務(wù)對(duì)象利益的作用；新聞媒體的監(jiān)督應(yīng)幫助公眾獲得信息從而對(duì)第三部門(mén)形成有力的約束。

（三）第三部門(mén)的自我監(jiān)督機(jī)制仍不健全

第三部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制只是制度形式上的表現(xiàn)，缺乏強(qiáng)制約束，內(nèi)部監(jiān)督中主體缺失。監(jiān)督機(jī)制的實(shí)施有賴于第三部門(mén)工作人員的自我約束，但這類約束缺乏持續(xù)性，在我國(guó)的第三部門(mén)之間也沒(méi)有相互監(jiān)督等自律行為。

四、第三部門(mén)監(jiān)督機(jī)制的完善

為了積極提高第三部門(mén)的公共服務(wù)水平和服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，必須對(duì)第三部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督與制約，促使第三部門(mén)運(yùn)作透明化，創(chuàng)造健康的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。第三部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈，樹(shù)立良好的公眾形象成為資源競(jìng)爭(zhēng)的有效手段。我國(guó)第三部門(mén)造成的壟斷局面限制了第三部門(mén)之間的競(jìng)爭(zhēng)，使得服務(wù)水平和管理水平停滯不前，因此要打破壟斷格局，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。政府要嚴(yán)格要求對(duì)第三部門(mén)的審核，第三部門(mén)需承擔(dān)起對(duì)公眾、對(duì)捐贈(zèng)者的責(zé)任，向公眾披露信息。第三部門(mén)有自己的隱私權(quán)，但公眾對(duì)第三部門(mén)的公益活動(dòng)也有知情權(quán)和參與權(quán)。第三部門(mén)還可享受一些免稅政策和政府提供的補(bǔ)助，但必須保證運(yùn)作過(guò)程的透明以便公眾監(jiān)督。以下主要從兩大監(jiān)督環(huán)境著手，即第三部門(mén)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和第三部門(mén)的外部監(jiān)督機(jī)制，提出完善第三部門(mén)監(jiān)督機(jī)制的建議。

（一）第三部門(mén)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制

1.內(nèi)部規(guī)章制度的有效運(yùn)行

在政府加強(qiáng)監(jiān)督管理、社會(huì)公眾的監(jiān)督意識(shí)逐漸提高的前提下，第三部門(mén)必然要不斷規(guī)范內(nèi)部制度。要對(duì)組織內(nèi)部的行為制定嚴(yán)格的制度，將其運(yùn)行過(guò)程中的各種信息向公眾公開(kāi)，還要形成部門(mén)間的相互監(jiān)督，從而提高內(nèi)部管理水平。

2.強(qiáng)化組織使命感和道德自律

道德和慈善是公共服務(wù)社會(huì)的價(jià)值基礎(chǔ)，意味著是第三部門(mén)組織發(fā)展的向?qū)?。團(tuán)結(jié)社會(huì)各方面力量是公共服務(wù)部門(mén)所要追求的方向。第三部門(mén)首先要以公眾利益為先，在道德的驅(qū)使下為公眾提供高效的供給。身處于第三部門(mén)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)和工作人員還應(yīng)加強(qiáng)道德修養(yǎng)，提升第三部門(mén)整體的道德素質(zhì)，大力宣傳組織的宗旨，防止偏離組織目標(biāo)，從而使第三部門(mén)獲得更高的公信力。

（二）第三部門(mén)外部的監(jiān)督機(jī)制

1.政府監(jiān)督

政府作為監(jiān)督的主體之一，有獨(dú)立的地位和法律方面的權(quán)威。政府對(duì)第三部門(mén)的監(jiān)督主要有三個(gè)方面。

一是制定監(jiān)管的權(quán)威依據(jù)。立法機(jī)關(guān)頒布的相關(guān)法律構(gòu)成了第三部門(mén)的基本環(huán)境，它不僅對(duì)第三部門(mén)的行為進(jìn)行整體上的約束，而且樹(shù)立了其行為正當(dāng)性的基本標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)了監(jiān)督的實(shí)際效力。我國(guó)需針對(duì)第三部門(mén)制定全方位、多層次的監(jiān)督管理法律法規(guī)和相關(guān)配套制度，約束并增強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性。

二是制定政府的監(jiān)管模式，主要是：第一，放寬對(duì)第三部門(mén)登記的控制，加強(qiáng)對(duì)第三部門(mén)的運(yùn)作及服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督；第二，用間接的管理模式培養(yǎng)第三部門(mén)的自我管理能力，監(jiān)督其財(cái)務(wù)稅務(wù)和產(chǎn)出績(jī)效等情況。第三，政府要為第三部門(mén)注冊(cè)登記、籌措資金、開(kāi)展活動(dòng)等方面提供幫助，為第三部門(mén)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的政策環(huán)境。

2.社會(huì)監(jiān)督

社會(huì)監(jiān)督是第三部門(mén)監(jiān)督機(jī)制較關(guān)鍵的一方面。社會(huì)監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)是監(jiān)督的成本較低且社會(huì)效益高。社會(huì)監(jiān)督力量的來(lái)源主要有三方面。

一是捐款者與社會(huì)大眾的監(jiān)督。捐款者的監(jiān)督是由第三部門(mén)的客觀因素所決定的。由捐贈(zèng)者和社會(huì)大眾對(duì)第三部門(mén)產(chǎn)出績(jī)效的實(shí)際情況給予監(jiān)督，能促使第三部門(mén)積極提高社會(huì)價(jià)值來(lái)獲取更多的生存與發(fā)展資源。社會(huì)大眾的監(jiān)督也可由被動(dòng)變主動(dòng)，刺激第三部門(mén)提高服務(wù)效果。

二是媒體的監(jiān)督。由于媒介的受眾和影響較大，具有導(dǎo)向性和威懾性，這類監(jiān)督覆蓋社會(huì)各個(gè)層面，所以形成了對(duì)第三部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)及工作者強(qiáng)有力的監(jiān)督和約束。沒(méi)有了公眾及媒體的信任等于缺失了在社會(huì)中的合法地，所以第三部門(mén)必須高度關(guān)注媒體的監(jiān)督機(jī)制，從而謀求更多的發(fā)展空間。

三是服務(wù)客體的監(jiān)督。服務(wù)客戶體，即第三部門(mén)服務(wù)的受益對(duì)象，也是第三部門(mén)提供的產(chǎn)品和服務(wù)的使用者，對(duì)第三部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量有一定程度的體驗(yàn)。在第三部門(mén)新的服務(wù)形式中，服務(wù)客體從受益人轉(zhuǎn)變成服務(wù)供給的協(xié)作生產(chǎn)者。客體的滿意程度成為第三部門(mén)的服務(wù)目標(biāo)。

3.第三方評(píng)估機(jī)制的建立

建立第三方評(píng)估機(jī)制的原因在于政府的監(jiān)督管理偏離控制范圍，導(dǎo)致第三部門(mén)趨向官僚化，而且社會(huì)監(jiān)督力量還不夠。第三方評(píng)估的好處是，有效剔除評(píng)估結(jié)果不好的第三部門(mén)，推動(dòng)第三部門(mén)積極發(fā)展，減少了監(jiān)督的成本及政府管制過(guò)多而帶來(lái)的不足。隨著第三部門(mén)的發(fā)展，第三部門(mén)因提供公共服務(wù)而負(fù)有社會(huì)責(zé)任，因此要不斷使第三部門(mén)的監(jiān)督與制約規(guī)范化、科學(xué)化、系統(tǒng)化，使之在社會(huì)事務(wù)中發(fā)揮更大作用。

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（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）