委托代理失靈：社會(huì)服務(wù)外包監(jiān)管的理論依據(jù)分析

摘要：社會(huì)服務(wù)外包是基于合同管理的委托代理關(guān)系，而基于委托代理理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，作為委托人的政府及代理人的社會(huì)服務(wù)承接方的社會(huì)組織都以實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化為最終目的。因此，社會(huì)服務(wù)外包的代理失靈問題不可避免。這就是實(shí)行監(jiān)管的緣由和出發(fā)點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)服務(wù)外包；委托代理；代理失靈；監(jiān)管

社會(huì)服務(wù)外包制度自20世紀(jì)90年代引入以來，作為一項(xiàng)政府公共管理制度創(chuàng)新，得到了政府和社會(huì)的大力支持，全國(guó)各地方政府都在不斷探索社會(huì)服務(wù)外包的手段和形式。2013年7月31日，在舉行的如何通過政府購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)強(qiáng)化我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，李克強(qiáng)總理明確指出，“要把能夠通過市場(chǎng)化形式供給的公共服務(wù)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)交給有資質(zhì)的、信譽(yù)良好的社會(huì)機(jī)構(gòu)、民間組織以及企業(yè)等來生產(chǎn)。政府則運(yùn)用委托、合同、采購(gòu)等手段向社會(huì)組織及企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)。并依據(jù)公開、透明、公正的原則，嚴(yán)格購(gòu)買程序，通過競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式，確定承接公共服務(wù)的主體”。李克強(qiáng)總理的講話吹響了社會(huì)服務(wù)供給模式轉(zhuǎn)型的集結(jié)號(hào)，為我國(guó)的社會(huì)服務(wù)外包指明了方向。但是，社會(huì)服務(wù)外包是基于合同管理的委托代理關(guān)系，即政府通過合同契約的形式將社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)委托給符合資質(zhì)的社會(huì)組織，這樣政府和承接方的社會(huì)組織就形成了委托代理關(guān)系。

一、委托代理理論

20世紀(jì)60年代末70年代初，由于對(duì)經(jīng)典的一般均衡模型（Arrow-Debreu模型）體系中企業(yè)“黑箱”理論的解釋力不滿，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家基于契約理論，對(duì)企業(yè)內(nèi)部在信息不對(duì)稱條件下如何進(jìn)行激勵(lì)的問題進(jìn)行了深入分析和研究，最終形成委托代理理論。其核心內(nèi)容是“以信息不對(duì)稱的環(huán)境中契約是如何形成的為起點(diǎn)，研究委托人怎樣通過最小的代價(jià)構(gòu)建一種有效的契約或機(jī)制，以使代理人遵循委托人的最終目標(biāo)而努力工作，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)委托人的效用和利益的理論”。該理論在“經(jīng)濟(jì)人”的基礎(chǔ)上，設(shè)立了兩個(gè)基本的假設(shè)前提條件。

第一個(gè)假設(shè)前提是委托人與代理人之間存在著利益沖突。在委托代理關(guān)系中，委托人與代理人都以實(shí)現(xiàn)各自利益最大化為最終目標(biāo)，他們都是理性的經(jīng)濟(jì)人。理論上講，當(dāng)契約達(dá)成后，代理人會(huì)依據(jù)委托人所希望的方向而努力工作，但是由于委托人只關(guān)心委托的結(jié)果而對(duì)代理人付出的努力并關(guān)注也不感興趣，也就是說委托人與代理人關(guān)注的最終目標(biāo)是不一致的?！拔腥说氖找嬗纱砣怂冻龅呐λ鶝Q定，而代理人的收益取決于委托人所支付的報(bào)酬。因此，委托人與代理人二者的利益存在著沖突和不一致?！痹谖写磉^程中，代理人會(huì)運(yùn)用委托人讓渡的相關(guān)權(quán)力謀求自身的利益最大化，即形成代理失靈問題。基于此，委托人與代理人之間就非常有必要設(shè)計(jì)和建構(gòu)有效的契約和合理的機(jī)制來調(diào)和兩者間的利益沖突。

第二個(gè)假設(shè)前提是委托人與代理人之間存在著信息不對(duì)稱。在委托代理關(guān)系中，代理人認(rèn)為他的行為和活動(dòng)委托人是不能直觀地感受到的，就算能夠被委托人直接觀察到，也不能夠被有關(guān)的第三方有效證明，而只有代理人自己知道，這就是信息的不對(duì)稱。

委托代理理論認(rèn)為，在利益不一致但信息對(duì)稱的條件下，委托人與代理人可以尋找到有效解決代理失靈問題的方式。而當(dāng)二者利益一致時(shí)，即使信息不對(duì)稱，代理失靈問題也是不存在的。只有當(dāng)利益相互沖突和信息不對(duì)稱同時(shí)存在時(shí)，代理失靈問題才會(huì)產(chǎn)生，代理人就會(huì)把自己的利益置于委托人利益之上，運(yùn)用委托人賦予的權(quán)力和信息資源優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，從而導(dǎo)致與委托人的目標(biāo)偏離。因此，“委托代理理論的中心任務(wù)是研究在利益相沖突和信息不對(duì)稱的環(huán)境下，委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)代理人”。

二、社會(huì)服務(wù)外包中的代理失靈

社會(huì)服務(wù)外包作為一種典型的委托代理關(guān)系，在服務(wù)外包的過程中也會(huì)產(chǎn)生政府（委托人）與社會(huì)服務(wù)承接方的社會(huì)組織（代理人）二者之間的利益不一致與信息不對(duì)稱。社會(huì)服務(wù)外包后，對(duì)于社會(huì)服務(wù)的具體生產(chǎn)和管理就交由企業(yè)或社會(huì)組織（代理人）來進(jìn)行操作，因此相對(duì)于政府（委托人）來講其能夠掌握更多的社會(huì)服務(wù)相關(guān)信息，而從“經(jīng)濟(jì)人”的角度出發(fā)，企業(yè)或社會(huì)組織（代理人）往往會(huì)利用委托人賦予的權(quán)力和信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)自身利益和效用的最大化，偏離政府（委托人）的目標(biāo)，進(jìn)而造成社會(huì)服務(wù)外包失敗。其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

一是委托代理協(xié)議達(dá)成前的逆向選擇問題。逆向選擇產(chǎn)生的主要是在社會(huì)服務(wù)外包合約達(dá)成之前，委托人（政府）和代理人（社會(huì)組織）不能觀察到各自全面真實(shí)的信息，為了最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)，而在合作雙方的選擇過程中降低自己對(duì)對(duì)方的預(yù)期，在這樣的選擇情形下，最終就會(huì)導(dǎo)致逆向選擇問題的產(chǎn)生，造成“劣者驅(qū)逐優(yōu)者”現(xiàn)象的出現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中的情況是，“作為委托人政府對(duì)社會(huì)組織這一代理人的‘質(zhì)量’很難周全把握。期望中標(biāo)的組織，往往都會(huì)隱藏自己不良‘質(zhì)量’特征的相關(guān)信息，對(duì)這些信息進(jìn)行辨別的成本往往比較高”。在這種信息不對(duì)稱的條件下，委托方（政府）很難做出符合其真實(shí)意愿的最優(yōu)選擇，甚至次優(yōu)選擇也無法達(dá)到。

二是社會(huì)服務(wù)外包合同達(dá)成后的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。道德風(fēng)險(xiǎn)問題產(chǎn)生的前提是委托代理雙方信息的不對(duì)稱。當(dāng)委托代理雙方信息不對(duì)稱時(shí)，代理人就會(huì)利用其掌握的信息資源優(yōu)勢(shì)，通過運(yùn)用具有隱藏性的委托人所不能觀測(cè)和監(jiān)管的行為或不作為，來降低自己的成本，實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，從而造成委托人的損失。

基于社會(huì)服務(wù)外包代理失靈的現(xiàn)實(shí)，必須找尋行之有效的解決之道。政府（委托人）非常有必要設(shè)計(jì)和構(gòu)建一套行之有效的社會(huì)服務(wù)外包的監(jiān)管制度來規(guī)范、約束并激勵(lì)企業(yè)或社會(huì)組織（代理人）的行為和活動(dòng)，防止代理失靈，確保社會(huì)服務(wù)外包的有效運(yùn)行，更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)高效高質(zhì)供給。要想實(shí)現(xiàn)有效地制衡、規(guī)范、約束、防止代理失靈問題，一個(gè)健全的監(jiān)管體系必不可少。因此，社會(huì)服務(wù)外包中的代理失靈問題就是實(shí)行監(jiān)管的理論依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。

三、監(jiān)管：一種破解社會(huì)服務(wù)外包代理失靈的有效途徑

監(jiān)管作為一種被實(shí)踐證明是行之有效的控制和約束手段，其能夠通過法律、財(cái)稅、審計(jì)、第三方機(jī)構(gòu)及媒體大眾等方式破解社會(huì)服務(wù)外包中由于利益沖突和信息不對(duì)稱而形成的代理失靈問題，明確代理人（企業(yè)或社會(huì)組織）的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，對(duì)代理人進(jìn)行有效的行為激勵(lì)和約束，保證其行為目標(biāo)不偏離委托人的要求，將社會(huì)服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的有效供給。一個(gè)完整的監(jiān)管體系對(duì)于社會(huì)服務(wù)外包的有效實(shí)行發(fā)揮著重要的功能，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)。

1.防范功能

監(jiān)管制度的存在能最大限度地減少濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)，從理論上杜絕濫用的可能性。監(jiān)管就是發(fā)現(xiàn)問題并督促解決，它是一個(gè)嚴(yán)密、完備的有機(jī)體系，這一體系能夠使得社會(huì)服務(wù)外包中的各主體的行為尤其是承接社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織的活動(dòng)完全處在一種被監(jiān)控、約束的狀態(tài)之下，是其沒有濫用權(quán)力謀取私利的條件和機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的防范功能，防止社會(huì)服務(wù)外包中的代理失靈問題。

2.約束功能

良性的監(jiān)管制度對(duì)權(quán)力擁有者有著很好的約束作用。監(jiān)管具有兩個(gè)層面上的約束功能：首先是外在的對(duì)社會(huì)服務(wù)外包承接方在服務(wù)生產(chǎn)過程中各種行為的約束功能；其次是通過監(jiān)管把社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)的權(quán)力與義務(wù)聯(lián)系在一起，形成權(quán)責(zé)一致的社會(huì)服務(wù)外包承接方的自我約束機(jī)制。

3.矯正功能

社會(huì)服務(wù)外包的合同契約不可能做到完美無缺，實(shí)施過程也不可能沒有疏漏之處，這就需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)的矯正和補(bǔ)救。在社會(huì)服務(wù)外包的過程中，一旦出現(xiàn)社會(huì)服務(wù)目標(biāo)的偏差，監(jiān)管體系就會(huì)及時(shí)做出反應(yīng)，對(duì)相關(guān)違規(guī)行為進(jìn)行矯正和調(diào)整，降低不當(dāng)行為所帶來的不良后果和損失，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)的公平公正。

4.懲戒功能

伴隨監(jiān)管權(quán)力的必然是嚴(yán)格的法紀(jì)。被監(jiān)管的組織和個(gè)人如果濫用權(quán)力違規(guī)行動(dòng)，就會(huì)根據(jù)具體情節(jié)進(jìn)行相應(yīng)的法律制裁。由于監(jiān)管對(duì)社會(huì)服務(wù)外包的不當(dāng)行為及其責(zé)任者具有制裁的權(quán)力，違反的組織和公民都要進(jìn)行問責(zé)、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和后果，這就是監(jiān)管的懲戒功能。

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（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）