區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的縣鄉(xiāng)財政困難研究

摘要：長吉圖地區(qū)的開發(fā)開放是全面振興東北老工業(yè)基地的重要舉措，也是實現(xiàn)東北亞區(qū)域經(jīng)濟共同繁榮的必要條件。但是該區(qū)域經(jīng)濟的科學(xué)發(fā)展受到省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后、縣鄉(xiāng)財政困難等因素的阻礙。本文從大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，加快建立縣級基本財力保障機制，合理劃分事權(quán)與財權(quán)，完善政府間很想轉(zhuǎn)移支付制度等方面提出對策。

關(guān)鍵詞：長吉圖；縣鄉(xiāng)財政困難；轉(zhuǎn)移支付；縣域經(jīng)濟

縣鄉(xiāng)財政屬于基層財政，是國家財政體系的重要組成部分?？h鄉(xiāng)財政困難在我國有著普遍性。改革開放以來，長吉圖地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出不平衡性，突出體現(xiàn)在縣域經(jīng)濟發(fā)展滯后和縣鄉(xiāng)財政困難。2009年8月30日，長吉圖地區(qū)成為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)之后。長吉圖地區(qū)在全省經(jīng)濟社會的發(fā)展中地位更加突出，如何行之有效解決這一問題，關(guān)系著長吉圖地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展與振興

一、縣鄉(xiāng)財政困難的定義

李一花在《中國縣鄉(xiāng)財政運行及解困研究》一書中這樣定義：縣鄉(xiāng)財政困難是指在現(xiàn)行體制與制度框架內(nèi)，即現(xiàn)行事權(quán)與與財權(quán)劃分背景下縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)的收入無法滿足支出需求的狀況。

二、縣鄉(xiāng)財政困難的衡量指標

（一）財政自給率

地方財政自給率是衡量縣鄉(xiāng)財政困難的核心指標。財政自給率是指縣鄉(xiāng)自有財力占財政總支出的比重。

計算公式：財政自給率=自有財政收入/財政總支出=財政總收入-上級凈補助收入/財政總支出。

財政自給率以1為分界線，大于1說明縣鄉(xiāng)政府財政自給能力不足，小于1則表示縣鄉(xiāng)政府財政比較充裕（見表1）。

（二）人均財力

人均財力包括兩個口徑：一是財政總收入與轄區(qū)內(nèi)所有居民數(shù)量的比值；二是財政總收入與財政供養(yǎng)人員數(shù)量的比值。

人均財力Ⅰ反映縣鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)獲得公共資源的相對量，這一比值越高，說明獲得的公共資源的相對量越高；人均財力Ⅱ反映財政供養(yǎng)人員的保障程度，這一比值越低，說明財政供養(yǎng)人員的保障程度越低（見表2）。

（三）一般預(yù)算收入率

一般預(yù)算收入率是指一般預(yù)算收入占財政收入的比重

這一指標是衡量縣鄉(xiāng)財政收入狀況和收入質(zhì)量的重要指標。如果一般預(yù)算收入占財政收入的比重高，說明該級財政收入能力比較健康、穩(wěn)定；如果比值低，則說明預(yù)算外收入、基金收入、債務(wù)收入多，占比重高，也從側(cè)面說明縣鄉(xiāng)財政的困難——大面積依賴預(yù)算外收入（見表3）。

三、長吉圖地區(qū)縣鄉(xiāng)財政困難的原因

（一）制度性的因素

1.長吉圖地區(qū)縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)、財權(quán)、財力不匹配，并且法律界定不夠明確。

我國在1994年進行分稅制改革時，沒有對地方和中央的事權(quán)、財權(quán)、財力做出明確的界定。在我國的分稅制改革前，長吉圖地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政主要由縣級統(tǒng)收統(tǒng)支，各級政府基本上不存在債務(wù)。分稅制改革的實施使得長吉圖地區(qū)財權(quán)向上集中，但是與此同時事權(quán)向下沉淀。

2.長吉圖地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，缺乏合理的結(jié)構(gòu)。

轉(zhuǎn)移支付制度是國際通行的解決區(qū)域財力平衡等方面的重要手段。分稅制改革之后轉(zhuǎn)移支付金額絕對數(shù)量一直有限，并且轉(zhuǎn)移支付的金額層層遞減，真正轉(zhuǎn)移到縣鄉(xiāng)級政府的資金很少。但是與此同時，提供多種地方公共產(chǎn)品服務(wù)的責(zé)任一直是由縣鄉(xiāng)財政承擔(dān)。而且，在對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付中，占很大比重的是專項轉(zhuǎn)移支付，一般也都會要求縣鄉(xiāng)對等地增加配套資金，真正意義上的均衡性轉(zhuǎn)移支付很少。

（二）經(jīng)濟因素

長吉圖縣鄉(xiāng)財力不足的最直接經(jīng)濟原因是：沒有穩(wěn)定可觀的稅源。這與長吉圖地區(qū)縣鄉(xiāng)的地域分布是分不開的，長吉圖地區(qū)的縣鄉(xiāng)主要分布在農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)是很多地區(qū)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。長期以來農(nóng)村經(jīng)濟的滯后，直接導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低。從2011年長吉圖地區(qū)各縣級行政單位的財政收入結(jié)構(gòu)來看，只有營業(yè)稅占地方財政收入的比重較高，一般達到20%左右，最高的九臺市達到了28.84%，其他各個稅種占地方財政收入的比重都較低，尤其是在地方財政收入中個人所得稅的比重還不到5%。其次，財產(chǎn)稅制沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在國外財產(chǎn)稅一直是地方政府財政收的穩(wěn)定可觀來源，而2012在長吉圖地區(qū)財產(chǎn)稅占地方財政收入的比重最低的農(nóng)安縣只有5.25%，最高的和龍市也只有24.02%。

（三）政治及社會方面的因素

除了制度性、經(jīng)濟方面的原因外，也不能忽視政治性因素和社會因素對縣鄉(xiāng)財政困難的影響。

四、進一步緩解縣鄉(xiāng)財政困難的對策

（一）實現(xiàn)財權(quán)、事權(quán)和財力的統(tǒng)一

緩解縣鄉(xiāng)財政的基本目標是實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。長吉圖地區(qū)應(yīng)該逐步統(tǒng)一事權(quán)與財權(quán)，并且要合理劃分財政收支范圍，積極調(diào)動基層干部當(dāng)家理財，明確劃分各級政府的事權(quán)。公共財政理論認為，中央政府應(yīng)該負責(zé)提供全國性的公共服務(wù)，地方政府負責(zé)提供地方性公共服務(wù)，而且應(yīng)該根據(jù)省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分級框架，對其進行層次化管理。

（二）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

由于中央和地方財權(quán)與事權(quán)的不對稱使轉(zhuǎn)移支付制度成為實現(xiàn)各級政府財力與事權(quán)匹配的基本手段。財政轉(zhuǎn)移支付制度既可以消除政府間財力的不平衡，又能夠?qū)崿F(xiàn)各地公共服務(wù)水平的均等化。進一步加強和完善轉(zhuǎn)移支付制度，可以有效緩解長吉圖地區(qū)的基層財政困難，縮小各縣鄉(xiāng)之間的貧富差距問題上。從國際方面來看，以專項轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，并最終弱化稅收返還的轉(zhuǎn)移支付制度，才是規(guī)劃的轉(zhuǎn)移支付制度。長吉圖地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度要與國際接軌。

（三）大力促進長吉圖地區(qū)縣域經(jīng)濟的發(fā)展

首先長吉圖地區(qū)的各級政府應(yīng)按照公共財政要求，創(chuàng)造一個規(guī)范、開放、公平、公開、公正的外部環(huán)境，促進縣域內(nèi)各類市場主體的發(fā)展和創(chuàng)新。其次進一步開放民營資本投資領(lǐng)域，放低門檻，在公益性事業(yè)領(lǐng)域和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施方面準許民間資本進入，做大做強民營企業(yè)；對于民營企業(yè)融資難的問題要努力在財政貼息、稅收、信用擔(dān)保等財政政策方面給予優(yōu)惠政策。再次由于長吉圖地區(qū)應(yīng)該大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并努力延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。積極開發(fā)長吉圖地區(qū)特色產(chǎn)品和名優(yōu)產(chǎn)品。最后大力促進長吉圖地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展。

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（作者單位：上海理工大學(xué)）