中小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸及對(duì)策分析

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過(guò)程的必經(jīng)階段，也是推動(dòng)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代化的重要力量。城鎮(zhèn)化水平的提高是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。發(fā)達(dá)國(guó)家一般都是城鎮(zhèn)化水平超過(guò)70%的國(guó)家，而城鎮(zhèn)化水平較低的國(guó)家都是發(fā)展中國(guó)家。對(duì)于我國(guó)這樣人口規(guī)模巨大、疆域遼闊且區(qū)域差異顯著的發(fā)展中大國(guó)，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)五位一體建設(shè)的過(guò)程中，中小城鎮(zhèn)發(fā)展是一個(gè)關(guān)鍵的著力點(diǎn)和突破點(diǎn)。

一、制約中小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸分析

制約中小城鎮(zhèn)發(fā)展因素是綜合的，即有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在發(fā)展的客觀的因素，也有人為的主觀的因素，這些因素構(gòu)成城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題產(chǎn)生的最直接的制約及瓶頸因素，分析及認(rèn)識(shí)清楚這些因素才能更好地認(rèn)識(shí)中小城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律。

1.中小城鎮(zhèn)發(fā)展首要的制約因素是資金問(wèn)題。中小城鎮(zhèn)發(fā)展需要大規(guī)模資金的投入，但是，我國(guó)一個(gè)普遍的現(xiàn)象是大城市的政府掌握大規(guī)模的資金，或者具有較強(qiáng)調(diào)配籌集財(cái)力和物力的能力和條件，而中小城市往往在籌集資金方面卻有較弱的條件和能力。一般來(lái)說(shuō)，大城市占用更多的資源，導(dǎo)致中小城市和小城鎮(zhèn)由于資金投入不足而發(fā)展落后。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展水平低、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)薄弱是影響城鎮(zhèn)化水平的決定因素。城鎮(zhèn)發(fā)展水平和規(guī)模取決于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平，一個(gè)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平高，即服務(wù)業(yè)和工業(yè)化水平高，那么，這個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平也將處于比較高的水平，所以，對(duì)于立足于帶動(dòng)廣大農(nóng)村發(fā)展的中小城鎮(zhèn)化建設(shè)受制約的核心因素是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，由于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，許多地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)舉步維艱，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾十年來(lái)的城鎮(zhèn)化都在原地踏步，許多小城鎮(zhèn)幾十年都沒(méi)有什么變化，其深層次上是產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。那些發(fā)展好的城鎮(zhèn)往往有好多產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，雄厚的產(chǎn)業(yè)是這些城鎮(zhèn)化得以發(fā)展的基礎(chǔ)和根基。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的載體，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)作為基礎(chǔ)，城市的基礎(chǔ)設(shè)施、市政等建設(shè)也是沒(méi)有根基。

3.城鎮(zhèn)化發(fā)展布局和規(guī)劃是制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。城鎮(zhèn)發(fā)展需要嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致科學(xué)完善的發(fā)展規(guī)劃，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展面臨的普遍問(wèn)題是發(fā)展規(guī)劃資源不足，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以進(jìn)行科學(xué)和有效的規(guī)劃，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃不合理不細(xì)致不嚴(yán)謹(jǐn)。而且，許多地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展受更多人為因素的影響，政府官員出于政績(jī)的考慮，以政府的意志及行為參與規(guī)劃的安排和制定，提出了比較高的指標(biāo)，這些城鎮(zhèn)化發(fā)展的指標(biāo)，有的是具備條件可能實(shí)現(xiàn)的，有的是不具備條件。由于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃和布局不合理必然產(chǎn)生諸如資源分配和使用不當(dāng)，一些地區(qū)出按照理論設(shè)計(jì)的人口來(lái)安排城市化建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施先行的理念導(dǎo)引下，城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)超前發(fā)展，有的甚至超前幾年或者幾十年，造成嚴(yán)重和不可避免的資源浪費(fèi)，使本應(yīng)充分利用和使用的資源未能得到有效的充分的利用。

4.土地指標(biāo)有限構(gòu)成城鎮(zhèn)化發(fā)展的強(qiáng)有力的制約因素?，F(xiàn)在土地使用制度是圍繞著發(fā)展大中城市安排和設(shè)計(jì)的，如土地使用制度，國(guó)家在發(fā)展大中城市方面提供更多的土地資源，就是國(guó)家土地使用指標(biāo)向大中城市傾斜，大中城市在使用土地指標(biāo)方面會(huì)獲得國(guó)家更多的制度和政策支持。我國(guó)采取層層下?lián)艿姆绞椒峙浣ㄔO(shè)用地指標(biāo)，在這一過(guò)程中，爭(zhēng)取更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)成為各級(jí)政府城市建設(shè)的重要目標(biāo)，現(xiàn)階段土地利用指標(biāo)剛下達(dá)，實(shí)際建設(shè)用地已經(jīng)超出了下階段的用地規(guī)模，寄希望采取既成事實(shí)的方式來(lái)爭(zhēng)取土地指標(biāo)，出現(xiàn)土地已經(jīng)圈起來(lái)，但建設(shè)規(guī)模卻很小，甚至土地圈而不用的現(xiàn)象。

5.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市融入程度低，流動(dòng)性高，城市出現(xiàn)新二元結(jié)構(gòu)，阻礙城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。中國(guó)城鎮(zhèn)中的流動(dòng)人口以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主，這是城鎮(zhèn)化的主力軍。然而，這部分人口不僅收入低、勞動(dòng)強(qiáng)度大，而且就業(yè)極不穩(wěn)定，更換工作和就業(yè)地點(diǎn)的頻率高，不斷地在行業(yè)、就業(yè)單位和城市間流動(dòng)。作為中國(guó)產(chǎn)業(yè)工人重要組成部分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力，大范圍、高頻率的流動(dòng)使企業(yè)很難建立一支穩(wěn)定的勞動(dòng)隊(duì)伍，從而導(dǎo)致勞動(dòng)力市場(chǎng)上專(zhuān)業(yè)化的勞動(dòng)力隊(duì)伍難以形成。這不僅造成人力和經(jīng)濟(jì)效率的損失，對(duì)正在推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也形成制約。由此在城市形成當(dāng)?shù)鼐用衽c流動(dòng)人口新的二元結(jié)構(gòu)。這對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)，并且會(huì)隨著轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴(kuò)大而進(jìn)一步積累和凸顯出來(lái)。

二、中小城鎮(zhèn)發(fā)展的對(duì)策思考

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化應(yīng)有之義和基本之策，城鎮(zhèn)化將成為21世紀(jì)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的主旋律。城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)了諸多的問(wèn)題，并不是說(shuō)城鎮(zhèn)化本身是錯(cuò)誤的，或者是不應(yīng)該的。恰恰相反，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方位發(fā)展的必然過(guò)程，是當(dāng)前乃至未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿Α?/p>

1.城鎮(zhèn)發(fā)展速度方面進(jìn)行調(diào)整和選擇，即要重視城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，又要重視城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。我國(guó)在城鎮(zhèn)發(fā)展道路上要走一條穩(wěn)健的發(fā)展道路，避免過(guò)度走激進(jìn)的外延粗放型的小城鎮(zhèn)的城市化道路，有的地區(qū)在城市發(fā)展上好高騖遠(yuǎn)，用行政手段強(qiáng)制推動(dòng)城市化進(jìn)程，這無(wú)異于拔苗助長(zhǎng)，短時(shí)間內(nèi)使“城鎮(zhèn)規(guī)?！钡靡詳U(kuò)大，這樣的城鎮(zhèn)化是一種“物”的城鎮(zhèn)化，而未能充分實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)化的落腳點(diǎn)是“人”的城鎮(zhèn)化和“物”的城鎮(zhèn)的統(tǒng)一，只要實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化和“物”的城鎮(zhèn)的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化，才是高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化，才是健康科學(xué)可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，才是有內(nèi)涵有效率的城市化。

2.發(fā)展適度規(guī)模的中小城鎮(zhèn)，從強(qiáng)調(diào)單一功能向城鎮(zhèn)功能多樣化方向轉(zhuǎn)變。中小城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)圍繞城市發(fā)展功能做文章，不能簡(jiǎn)單片面理解，一些地區(qū)在發(fā)展城市化過(guò)程中，為城鎮(zhèn)發(fā)展而發(fā)展，把城鎮(zhèn)發(fā)展當(dāng)成企業(yè)，以企業(yè)的理念來(lái)謀劃采用的發(fā)展，把城鎮(zhèn)化建設(shè)中的贏利放在優(yōu)先考慮的位置，如提出經(jīng)營(yíng)城市，雖然說(shuō)經(jīng)營(yíng)城市沒(méi)有錯(cuò)，但是，過(guò)度強(qiáng)調(diào)經(jīng)營(yíng)城市往往沖淡經(jīng)營(yíng)城市的主題，脫離城市發(fā)展的主線，未能抓住城市發(fā)展的根本內(nèi)容。小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該以提升城鎮(zhèn)的服務(wù)功能為突破口，提升小城鎮(zhèn)的服務(wù)功能、承載功能、居住功能、就業(yè)功能和集聚功能，把這些功能的完善和提高作為發(fā)展的重點(diǎn)和核心，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展和循環(huán)。

3. 政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)從政府主導(dǎo)型向市場(chǎng)主導(dǎo)型的方向轉(zhuǎn)變。在以政府為主推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，中小城市和小城鎮(zhèn)在資源競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中普遍遇到困難，發(fā)展受到抑制。由此，導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展極不均衡，大城市過(guò)大，小城市太小。我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中需要轉(zhuǎn)移的人口規(guī)模龐大，依靠個(gè)別大城市和特大城市不僅不能完成城鎮(zhèn)化的任務(wù)，而且會(huì)引發(fā)大量的城市問(wèn)題和空間發(fā)展問(wèn)題。中小城市和小城鎮(zhèn)的優(yōu)勢(shì)得不到發(fā)揮，則會(huì)制約通過(guò)多種模式和多種途徑推動(dòng)城鎮(zhèn)化的全面發(fā)展，也會(huì)制約不同規(guī)模和不同類(lèi)型城鎮(zhèn)共同發(fā)展、功能互補(bǔ)、相互支撐的城鎮(zhèn)體系和城市群的形成，導(dǎo)致城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)混亂和失序。

4.發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，城鎮(zhèn)化從二次產(chǎn)業(yè)推動(dòng)城鎮(zhèn)化為主向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)推動(dòng)轉(zhuǎn)變。村農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口的減少是城鎮(zhèn)化發(fā)展的條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高將使大量勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，而工業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展的總體趨勢(shì)是空間上集中，服務(wù)業(yè)更是人口在空間上高度集中才能夠得以發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)是分散型產(chǎn)業(yè)，從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力越多，人口中空間上分布愈分散，所以，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的措施在深層次上是推動(dòng)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也就是推動(dòng)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化。

5.改變鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的局面，實(shí)現(xiàn)從城鎮(zhèn)孤立發(fā)展向城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)變。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化必然是城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化相互促進(jìn)，同步發(fā)展的過(guò)程，是一體、平等和互惠的關(guān)系。然而，隨著越來(lái)越多的人口涌向城市，農(nóng)村的“空心化”正在加劇，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重大的變化，以留守老人和留守兒童為主，面臨著耕地流失，或者即使有土地，也已經(jīng)無(wú)人耕種的問(wèn)題。與此同時(shí)，在城鎮(zhèn)建設(shè)如火如荼進(jìn)行的過(guò)程中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生治理、公共服務(wù)體系建設(shè)等方面的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)村與城鎮(zhèn)不僅在經(jīng)濟(jì)方面，而且在社會(huì)、文化、醫(yī)療和教育等各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展差距加大，農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)展緩慢，部分農(nóng)村日益凋敝。這些會(huì)反過(guò)來(lái)影響城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化問(wèn)題，影響城鎮(zhèn)的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化是一國(guó)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，城鎮(zhèn)化決定人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的大格局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)基本問(wèn)題，是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的大戰(zhàn)略。今天的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)承載著一個(gè)時(shí)代的傳奇，必然使千古神話夢(mèng)想成真。

（作者單位：遼寧省鐵嶺橡膠工業(yè)研究設(shè)計(jì)院）