我國稅收優(yōu)惠政策存在的問題及調(diào)整思路

一、引言

稅收優(yōu)惠政策是國家利用稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段。國家通過稅收優(yōu)惠政策可以扶持某些特殊地區(qū)、產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和產(chǎn)品的發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的稅收優(yōu)惠政策是改革開放以來陸續(xù)制定的，這些政策范圍廣、內(nèi)容多，其中對地域性優(yōu)惠和外資性優(yōu)惠幅度較大、期限較長，在整個企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策中具有特殊地位。這些優(yōu)惠政策在調(diào)節(jié)經(jīng)濟總量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。促進經(jīng)濟增長、保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但同時也存在一些問題。

二、我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的問題

改革開放以來，我國對稅收優(yōu)惠政策不斷進行調(diào)整，取得了許多成效。但是，隨著國內(nèi)經(jīng)濟運行狀況和國際經(jīng)濟背景的巨大變化，我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的弊端日益突顯。

（一）稅收優(yōu)惠政策產(chǎn)業(yè)導向不清晰

我國現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策缺乏明確的產(chǎn)業(yè)導向，以減免稅為主的優(yōu)惠形式使投資者偏好將資金投向勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以在短期內(nèi)享有稅收優(yōu)惠帶來的利益，而不愿意將資金投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、瓶頸產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型、高精尖等投資期長、風險較大的產(chǎn)業(yè)。這種情況不利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化。

（二）稅收優(yōu)惠政策存在嚴重的區(qū)域傾斜

長期以來，我國區(qū)域性稅收優(yōu)惠主要向東部沿海地區(qū)傾斜，不僅建立了經(jīng)濟特區(qū)，還有許多沿海、沿江的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和開放區(qū)。資金大量流向沿海地區(qū)，使內(nèi)地的發(fā)展相對缺少資金，進一步拉大了中西部地區(qū)與沿海的距離，不利于經(jīng)濟的平衡發(fā)展和國家宏觀目標的實現(xiàn)。

（三）內(nèi)外有別的稅收優(yōu)惠政策影響了市場的公平競爭

內(nèi)外資企業(yè)在稅收優(yōu)惠政策上存在很大區(qū)別，如內(nèi)資企業(yè)優(yōu)惠稅率幅度小而外資企業(yè)的優(yōu)惠幅度較大；內(nèi)資企業(yè)的優(yōu)惠政策適用范圍較窄，外資企業(yè)的適用范圍較寬；內(nèi)資企業(yè)減免優(yōu)惠政策時間較短，一般為1—3年，而外資企業(yè)減免優(yōu)惠時間較長，一般為5年或5年以上。從總體上來說，我國對外資實行的是普遍優(yōu)惠政策，優(yōu)惠范圍廣、種類多、力度大、期限長。與內(nèi)資相比，在適用稅率、稅基以及減免稅方面都不一致，外資企業(yè)的稅收負擔明顯低于內(nèi)資企業(yè)。雖然這些給予外資的普遍優(yōu)惠并沒有違反WTO的國民待遇原則，但是這種做法明顯違背了市場經(jīng)濟平等競爭的原則，使內(nèi)外資企業(yè)不能處在同一起跑線上。

（四）稅收優(yōu)惠政策缺乏法制保障，違反透明度原則

我國的稅收優(yōu)惠政策散見于國務(wù)院、財政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布的種種通知、規(guī)定之中，沒有一部統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法，造成政策規(guī)定雖多，卻缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性，法律約束性差。有的地區(qū)經(jīng)常根據(jù)自身的利益需要擅自對稅收優(yōu)惠進行減免或擴大，造成朝令夕改的混亂狀況。同時，由于缺乏完善的監(jiān)督機制，征管、執(zhí)法不夠規(guī)范，有的地方存在著暗箱操作的現(xiàn)象等，這就違反了透明度原則。

三、我國稅收優(yōu)惠政策調(diào)整的主要思路

結(jié)合以上分析和我國目前的稅收優(yōu)惠形勢來看，考慮中國稅收優(yōu)惠的大環(huán)境，適時適度的調(diào)整我國的稅收優(yōu)惠政策方向已是大勢所趨。

（一）區(qū)域性優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠調(diào)整

作為改革開放的試驗區(qū)，經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、沿海開放城市都被賦予了一些特殊政策。但是，不論是初期還是現(xiàn)在，這些特殊區(qū)域不僅僅只是特殊在稅收優(yōu)惠上，在外資的準入、管理機構(gòu)的設(shè)置、政府管理的方式、人才的引入和流動等政策方面，都享有一定的特殊權(quán)限。因此，在市場經(jīng)濟體制趨于完善、市場機制已經(jīng)發(fā)揮基礎(chǔ)作用的現(xiàn)階段，特區(qū)稅收優(yōu)惠的作用已經(jīng)大為減弱，在這種情況下，逐步取消特區(qū)在稅收方面的特殊政策的時機已經(jīng)基本成熟。當然保留必要的地區(qū)優(yōu)惠政策還是必要的。

另外，我國稅收優(yōu)惠政策的運用多年來一直注重按行政性區(qū)域和經(jīng)濟性區(qū)域來區(qū)分，弱化了產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠，造成了同一性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)因所處區(qū)域不同而稅負不同，不僅不適應(yīng)國家的產(chǎn)業(yè)政策、有悖于稅收公平的原則，也弱化了稅收手段在促進全國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中所起的引導和激勵作用。因此，從長遠看，應(yīng)加大產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠政策范圍和力度，逐步縮小區(qū)域性的稅收優(yōu)惠，將區(qū)域性優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠調(diào)整，使稅收優(yōu)惠政策配置更加公平、高效。

（二）外資性優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠調(diào)整

從總體上看，我國給予外資的待遇，特別是稅收優(yōu)惠待遇遠遠超過了內(nèi)資企業(yè)，形成了所謂的"超國民待遇"。諸如低稅率、減免稅、退稅優(yōu)惠，加之稅前扣除項目、折舊速度等方面內(nèi)外資企業(yè)也存在較大差距，使得二者無法公平競爭，極大地阻礙了民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。并且，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的過度照顧也使得大量的外資積淀于一般的生產(chǎn)、加工、消費性等行業(yè)，造成了這些行業(yè)的過度發(fā)展，并相應(yīng)地阻止了外資向高精尖產(chǎn)業(yè)的流動，出現(xiàn)了外國直接投資結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象。因此，未來的方向是將外資性優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠調(diào)整，平衡內(nèi)外資稅收優(yōu)惠，加強內(nèi)外資企業(yè)公平競爭。

（三）嚴格立法，規(guī)范管理，提高稅收優(yōu)惠政策的透明度

在我國，雖然針對各個稅種都有自己的稅收優(yōu)惠政策，但是，沒有統(tǒng)一的關(guān)于稅收優(yōu)惠的法律政策體系。因此，我們建議應(yīng)盡快制定專門關(guān)于稅收優(yōu)惠政策的完整法律體系，通過法律的手段規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，明確稅收優(yōu)惠的目標和產(chǎn)業(yè)導向，做到有法可依，避免地方政府因自身利益的需要以人為因素進行隨意變更，朝令夕改。另外，由于法律具有較長時間的穩(wěn)定性，不宜經(jīng)常修改，而國家的經(jīng)濟和政策又會隨著形勢的發(fā)展而不斷調(diào)整，因此，借鑒國外的一些經(jīng)驗，在稅法中，我們要貫徹調(diào)整所要遵循的原則和規(guī)范，明確制定優(yōu)惠的目標、原則，列舉優(yōu)惠的各個方面。而具體的優(yōu)惠方法則由國務(wù)院制定行政法規(guī)，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和條件的變化做階段性的處理，以適應(yīng)經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化而不斷調(diào)整。同時，建立監(jiān)督機制使稅收優(yōu)惠政策真正落到實處，避免出現(xiàn)執(zhí)法空洞和暗箱操作。

（四）實現(xiàn)稅收優(yōu)惠形式從單一化向多樣化的轉(zhuǎn)變

各種優(yōu)惠形式各有其長處與短處，在特定的條件下發(fā)揮獨特的鼓勵作用。并根據(jù)稅收優(yōu)惠要達到的特定政策目標，運用不同的稅收優(yōu)惠形式。除繼續(xù)使用現(xiàn)有的降低稅率、減免稅期、再投資退稅、虧損結(jié)轉(zhuǎn)等優(yōu)惠外，還可增加新的稅收優(yōu)惠形式，如稅收信貸等，從而實現(xiàn)稅收優(yōu)惠形式從單一化向多樣化轉(zhuǎn)變，提高稅收優(yōu)惠的吸引力和有效性，并加大稅收優(yōu)惠力度。

（作者單位：內(nèi)蒙古大學經(jīng)濟管理學院）

責任編輯：曉途