印度基礎(chǔ)教育PPP管理模式研究

一、印度基礎(chǔ)教育概況

印度2011年統(tǒng)計人口為12.1億，僅次于中國。根據(jù)聯(lián)合國公布的新貧困標準，印度有4.84億貧困人口，他們每日生活費用在1.25美元以下，占全國總?cè)丝诘?1.6%。印度中小學教育實行12年制，全國有767520所小學，106084所初中，53619所高中。印度總共有75000所私立學校，其中約15000所學校收費，每生每月超過1250盧比。曾在全國600個行政區(qū)中的598個中推行掃盲計劃，目標是在“十一五”（2007年至2012年）末把識字率提高到85%。初等教育中6歲至14歲兒童入學率接近100%，但輟學率高達31%。讀完小學的只有86%，升初中的占55%。小學和初中的學生當中，女生占90%。政府對教育的投入是GDP的3.7%，遠遠不能滿足需求。私立學校的中小學生有9000萬，公立學校則有1.29億。城市家庭的小孩讀中學的比農(nóng)村家庭多，在20%最富有的家庭中，小孩讀中學的占83%，最窮的家庭中，小孩讀中學的只有29%。印度政府計劃到2014年把中學入學率提高到75%，到2017年達到100%。為了普及中學教育，在“十五”的基礎(chǔ)上，擴建44000所中學，通過擴建高小增加11188所中學，新建80500間教室，增加17.9萬教師。此外，還要建6000所樣板學校，樣板學校要改進師生比，改善教育環(huán)境，改革課程設(shè)置。教育事業(yè)較落后的邦要建立3500所樣板學校，在“十一五”期間，中央政府和邦政府的投資比例為75∶25，少數(shù)邦為90∶10。私立學校很繁榮，63%的中學為私立學校。私立學校與公立學校相比有如下優(yōu)點：基礎(chǔ)設(shè)施更好，生師比更低，教育質(zhì)量更高，教師培訓次數(shù)更多[1]。在農(nóng)村人口中，28%的小孩在本村收費的私立學校里學習，盡管公立學校不收費，但由于教學效果差，父母都把孩子送到私立學校去學習，80%公立學校的教師也把自己的孩子送到私立學校去學習。為了滿足廣大適齡兒童上學的需要，政府采用PPP管理模式來解決教育預算不足的問題[2]。

二、PPP管理模式的內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership）的內(nèi)涵是公私合作關(guān)系，在這個合作過程中，公私雙方要簽訂一個長期合作的合同，授權(quán)民營機構(gòu)代替政府建設(shè)、運營或管理基礎(chǔ)設(shè)施。公方為政府部門，私方則為一個企業(yè)或多個企業(yè)，也可能是一個或多個公辦實體。私方通常組建一個財團，其中包括建筑公司、服務(wù)提供企業(yè)、銀行或證券投資公司和職業(yè)顧問公司。財團要承擔潛在的融資風險、技術(shù)風險和運營風險。公共基礎(chǔ)設(shè)施項目包括學校、醫(yī)院、監(jiān)獄、新的電信系統(tǒng)、機場、城市給水系統(tǒng)和電廠等。私方負責融資、規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、營運、維修等義務(wù)。政府部門則根據(jù)合同規(guī)定的服務(wù)標準，定期給私方劃撥約定的款項。在有的PPP項目中，政府從接受服務(wù)的受益方收取服務(wù)費，然后劃撥給私方。所使用的土地由政府提供或租用其他人的土地，合同到期后，基礎(chǔ)設(shè)施或移交給政府部門，或繼續(xù)簽署合作協(xié)議，由私方繼續(xù)運營、管理和維修。最普遍的PPP管理模式有如下幾種：設(shè)計-建設(shè)（Design-Build，即DB）；設(shè)計-建設(shè)-維護（Design-Build-Maintain即DBM）；設(shè)計-建設(shè)-運營（Design-Build-Operate即DBO）；建設(shè)-移交-運營（Build-Transfer-Operate即BTO）；設(shè)計-建設(shè)-運營-維護（Design-Build-Operate-Maintain即DBOM）；建設(shè)-運營-移交（Build-Operate-Transfer即BOT）；建設(shè)-擁有-運營-移交（Build-Own-Operate-Transfer即BOOT）；建設(shè)-擁有-運營（Build-Own-Operate即BOO）；建設(shè)-擁有-運營/維護（Build-Own-Operate/Maintain即BOO/M）。

三、印度基礎(chǔ)教育PPP管理模式種類

1.私營慈善機構(gòu)辦學

私營慈善機構(gòu)辦學教育是最普遍的PPP管理模式。在印度，政府號召國內(nèi)外的印度成功人士捐資辦學。印度國內(nèi)的巴帝（Bharti）基金會就是其中一個。巴帝基金會是巴帝企業(yè)集團于2000年成立的。該基金會的宗旨是幫助貧困小孩和貧困青年進入學校學習，從而實現(xiàn)夢想。其目標是建立500所小學，50所高中，招生數(shù)為200，000人，為農(nóng)村貧困孩子提供免費的高質(zhì)量教育。該基金會至今已經(jīng)開辦了236所學校，其中新建187所，其余是收養(yǎng)的公辦學校，收養(yǎng)的學校只接管建筑設(shè)施和學生，不接收教師。此外，還與政府合辦50所高中，這50所高中不僅學文化，還提供職業(yè)培訓，以提高學生的就業(yè)能力，目前受益的學生達到30，000人[1]。

2.轉(zhuǎn)移學校管理權(quán)

政府部門直接與私營實體簽合同，授予私營實體權(quán)力，讓私營實體管理和運營公立學校，或管理公立學校的某些方面。學校仍由政府投資，屬政府所有。簽合同的單位有私營公司，以及在服務(wù)學生和服務(wù)社區(qū)方面有較好名聲的相鄰的學校、民間組織、大學等。這些簽合同的單位是獨立的法律實體，有權(quán)談判簽合同，有權(quán)使用政府資金和雇傭與解雇職工。合同包含一些基本要求，如學生的成績要求，學校的目標，雙方同意講授的課程等。作為合同的一部分，簽約的私營實體在某些方面要求達到一定的標準，如：學生到課率，學生的表現(xiàn)及社區(qū)的參與情況。印度最大的教育公司（EducomP）與旁遮普邦政府簽訂的合同就是一個很好的例子。該公司在全球創(chuàng)辦了多種教學模式，業(yè)務(wù)覆蓋29，000所學校和19，000，000名學生和教師。在旁遮普邦用PPP管理模式創(chuàng)建和運營了五所高中，穆塔里（Motali）地區(qū)凱特瓦爾村（Katewal）已建成一所學校并開始使用，其他四所學校已建成，于2012年初招生辦學。這些學校的要約有：旁遮普邦政府無償提供土地給教育公司建學校，使用期限為99年，基本建設(shè)費用和周轉(zhuǎn)資金雙方分攤，教育公司負責管理，其中教職工的聘用、培訓均由教育公司負責。旁遮普邦教育發(fā)展委員會不定期檢查辦學情況[1]。

3.提供代金券以及向私營學校購買教育服務(wù)

政府根據(jù)不同人群的貧困程度和學費多少、學校辦學情況和招生情況，設(shè)計不同的代金券，不同的代金券有不同的規(guī)則和規(guī)定。政府把代金券發(fā)給父母，以便支付學費，也可以直接付給父母認可的學校?？梢杂糜诠W校，也可以用于私立學校。代金券給父母帶來了方便，他們可以選擇最近的公立學?；蛑付ǖ乃搅W校。使用代金券可以促進教學質(zhì)量的提高，也可增加父母為小孩選擇學校的機會。德里市的ARK項目就是一個代金券項目，這個項目面向失學的小孩。ARK是英國的一個慈善組織，該組織在教育方面的宗旨是讓更多的孩子進入學校學習，提高他們受教育的質(zhì)量，從而改變小孩的命運。政府也向私營學校購買教育服務(wù)，政府指定一些合格的私立學校，如果公立學校的學生進入這些私立學校學習，政府則向被錄取的學生提供津貼。這些私立學校必須是沒有接受政府資助的學校或者沒有接受公立學校幫助的學校。這些學校的收費必須少于或等于政府的生均費用。印度教育服務(wù)組織——吉安沙拉（Gyan Shala）即是一個成功的典范，該組織希望用PPP管理模式改變印度基礎(chǔ)教育，特別要讓貧困家庭的孩子得到上學的機會。吉安沙拉為貧民窟和農(nóng)村的失學小孩提供初等教育。獨立調(diào)查表明，這個項目的小學三年級學生在語言和數(shù)學考試中全部優(yōu)于公立學校的學生，而教育投入則只有公立學校的1/4。由于該舉措在教學質(zhì)量上取得了成功，艾哈邁達巴德市（Ahmedabad）學校管理委員會和比哈爾邦（Bihar）也在公立學校中采用了這種模式[1]。

4.幫助內(nèi)涵建設(shè)

內(nèi)涵建設(shè)包括課程設(shè)置、教學方法的采用、管理技巧培訓、課本的提供、教師培訓、支持網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、學校之間的聯(lián)絡(luò)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如，古吉拉特邦（Gujarat）政府在2010年用了這種模式改進教學質(zhì)量。該邦政府邀請私營實體投標，幫助提高教育質(zhì)量，培訓教師和職工。具體內(nèi)容有：支持中小學各班的教學評估，對中學教師的需求也進行評估，中學教師培訓模式發(fā)展、作業(yè)的設(shè)計和學生活動的設(shè)計、考試題目的研究、改進中學招聘人才的考試、幫助全邦的質(zhì)量評估建設(shè)，為邦質(zhì)量評估委員會做顧問[1]。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，充分發(fā)揮私營實體的優(yōu)勢。讓私營實體建設(shè)、擁有、運作基礎(chǔ)設(shè)施，政府用這些設(shè)施辦學校，公私雙方簽訂合同，規(guī)定私營實體的維修和運作標準，合同期為20～30年，根據(jù)合同約定，政府對維修和運作感到滿意后，每年付給私營實體使用費。合同期滿后，這些設(shè)施可移交給政府，也可由私營實體繼續(xù)運作，這個問題在簽合同時約定。

除以上這些模式外，還有幾種PPP管理模式：一是公有財產(chǎn)由私營實體維修和管理模式，該模式由政府部門投資并承擔風險，合同期為3～15年。二是公有財產(chǎn)租給私營實體維修和管理模式，該模式由政府投資，風險雙方共同承擔，合同期為8～15年。三是建設(shè)運作移交模式，即BOT模式，該模式財產(chǎn)屬政府所有，私營實體運作和管理。私營實體投資并承擔風險，合同期為25～30年。四是建設(shè)—擁有—運作—移交模式（BOOT）或建設(shè)—擁有—運作模式（BOO）該模式的投資、運作、管理均由私營實體負責，私營實體擁有財產(chǎn)權(quán)并承擔風險，合同期為20～30年。如埃維倫（Everonn）教育有限公司為公立學校提供ICT計算機教育項目，就是一種BOOT模式即交鑰匙工程。該公司是印度主要的教育公司之一，是一家上市公司。主要投資計算機教育、計算機識字、計算機輔助學習、教師培訓等項目。這些投資將由政府部門在合同期內(nèi)分期返還。該公司目前在16個邦的6628所學校運作了這些項目。投資內(nèi)容如下：提供所有IT硬件、軟件和其他IT教育必須的基礎(chǔ)設(shè)施；維護基礎(chǔ)設(shè)施保持在良好的工作狀態(tài)；按合同規(guī)定用英語和當?shù)卣Z言講授計算機課程。提供充足的辦公用品；為每所學校提供兩名公司專職人員指導教學；按照政府規(guī)定，用英語和當?shù)卣Z言為每門課打印必須的書面材料和準備多媒體材料；給教師和校長講述計算機方面的知識和多媒體使用方法。該公司在多個地區(qū)為中學生提供了計算機教育服務(wù)，其中泰米爾納德邦（Tamil Nadu）有349所公立中學，本地治里中央直轄區(qū)（Pondicherry）有20所公立中學，安得拉邦（Andhra Pradesh）有183所公立中學，果阿中央直轄區(qū)（Goa）有238所公立中學，另外在安得拉邦為971所公立高中提供了計算機服務(wù)項目[1]。

印度是一個人口大國，但民眾識字率極低，這說明學校的數(shù)量與需求存在著巨大的差額。目前政府不可能單獨滿足這巨大的需求，PPP管理模式中的私營實體則可以承擔起初期的資金需求，政府可逐漸償還這些費用，償還是有間隔的，也是長期的，所以，利用這種模式政府的資金壓力實質(zhì)上減少了。印度擬建的6000所樣板學校、旁遮普邦的阿達希（Adarsh）學校、拉賈斯坦邦的新建學校均將采用PPP管理模式。在PPP管理模式中，私營實體希望快點提供服務(wù)，盡早獲得收益。如果項目工期超過了規(guī)定的時間，按照合同約定，私營實體會受到處罰，所以施工是絕對高速。在管理方面，由于私營實體的員工責任心更強，效率更高，能提供比政府部門更高效的支撐作用。如果私營實體沒有達到合同規(guī)定的目標值，也會受到經(jīng)濟制裁，所以，在PPP管理模式中，私營實體的責任心很強。私營實體管理更有效、工作效率更高，所以成本更低。在這種管理模式中，公私雙方風險的分配被優(yōu)化了，而私營實體善長規(guī)避風險，所以，保證了風險在真正意義上降低。合同規(guī)定，如果私營實體將教學質(zhì)量提高到約定的程度會得到獎勵，這就促使私營實體想方設(shè)法提高教學質(zhì)量[1]。

當前，亞洲發(fā)展銀行和世界銀行都在幫助印度政府采用PPP管理模式發(fā)展教育，幫助政府多建農(nóng)村可住校的學校，增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為印度提供教師和培訓教師，在學校的管理上、教學質(zhì)量評估和學生評估上提供全方位的服務(wù)等等。

參考文獻

[1] The World Bank.http：//siteresources.worldbank.org/INDIAEXTN/Resources/295583-1298351570365/PPP_

Background_Paper.pdf.2011-12-01.

[2] KarthikMuralidharan.http：//www.india-seminar.com/2006/565/565_karthik_muralidharan.htm.2011-12-11.

（見習編輯 鄭雪凌）