英國基礎教育PFI管理模式的實踐研究

英國是最早采用PFI或PPP管理模式的兩個國家之一。目前英國在學校、高速公路、醫(yī)院、監(jiān)獄、城市基礎設施等方面都采用了這種模式。學習借鑒這種模式對我國的基礎教育的發(fā)展有很大幫助。

一、英國基礎教育PFI管理模式的內涵

PFI是Private finance Initiative的縮寫，意思是私人主動融資，也有人譯為私人融資活動或私人融資創(chuàng)制。它是政府部門與私營實體之間，為了建設基礎設施、采購設備和提供長期的服務所采取的一種合作形式。政府部門提出項目要求，通過招投標，中標的私營實體負責設計、融資、建設、維護、運營。政府部門按照服務的優(yōu)劣每年支付中標方服務購買費。雙方簽署合同以確定公私雙方的職責、權利和義務，確保合作的順利完成，確保雙方的利益。PFI項目中的私營實體實際上是一個財團，包括建筑公司、服務提供企業(yè)、銀行或證券投資公司或養(yǎng)老保險公司或職業(yè)顧問公司。PFI是PPP（Public Private Partnership——公私合作關系）的一種，BSF（Building Schools for the Future——為了未來建設學校）也是一種類似PPP的模式。在英國，PFI和PPP兩個概念?；Q使用。

二、英國基礎教育PFI管理模式的實踐

20世紀80年代后期，澳大利亞創(chuàng)始了PFI管理模式。1990年初，由于國營單位在基礎設施建設和管理方面不如人意，具體表現為效率低、成本高、效益差，所以英國保守黨政府開始考慮采用PFI模式。1992年，保守黨政府首相梅杰第一次使用PFI管理模式，當時遭到反對黨工黨的攻擊。由于這種模式取得了成功，當時政府正式頒布了相關政策，肯定了PFI管理模式的優(yōu)越性。1996年，英國教育部開始在基礎教育領域采用PFI管理模式，1997年工黨執(zhí)政，布萊爾政府也主張采用PFI管理模式。多塞特郡（Dorset）的卡爾?？怂梗–olfox）學校是英國第一個完工的PFI項目。這所學校擁有1000多名學生。1997年11月簽合同，1999年9月完工交付使用。由于公私雙方合作的比較愉快，所以一直延用至今。到2010年5月，英國的PFI項目達到920項。到2010年11月，英國的PFI項目總金額是2670億英鎊。目前英國絕大部分重大而復雜的公共基礎設施項目均采用這種管理模式。這種模式解決了大量的就業(yè)問題，這些是傳統投資模式不可能辦到的。[1]

1.發(fā)展概況

英國教育部負責學校的固定資產投資，并且積極鼓勵使用PFI管理模式，以滿足學校的資金需求。各所學校的PFI項目經教育部批準后，即可進入實施階段。中標的私營實體負責設計、融資、施工、維護以及提供合同約定的服務。教育部的職責是為學校提供資金并加以引導。項目完工并開始提供服務后，中標方每年可收到一次付款，款項包括項目的建設費、設施費和提供的服務費用。如果服務沒有達到合同約定的標準，服務費將被相應扣除。付款期限為25—30年，付款期限不到20年或超過40年的也有，但比較少。[2]期滿后PFI項目將完好地、無債務地歸學校所有。也可以由私營實體繼續(xù)與政府部門簽訂協議，繼續(xù)提供有償服務。在PFI管理模式中，學校主要從事教職工的管理和教學方面的管理工作，也和私營實體一道管理PFI項目。私營實體則從事基礎設施和提供服務方面的管理。

為了研究PFI管理模式的可行性和優(yōu)缺點，1996年，教育部選擇了六所學校作為PFI管理模式的試點單位，當時取名為“探路者工程”。這六所學校的投資均較大，足以吸引私營實體的投資。項目包括住宿，重新裝修和相關的服務。服務包括房屋和公用事業(yè)設施的維修、綠地的維護、安全保衛(wèi)、打掃衛(wèi)生、提供餐飲等，并承擔相關的風險。教育部聘請了一些顧問，其中包括合同起草、融資、財產管理和技術管理的專家。他們與學校簽署聘用合同。學校原先雇用的與PFI項目相關的工作人員也移交給私營實體，雇用期限和其他雇用條件不得改變。項目由私營實體負責設計、施工、融資和運營，合同期限為25年，總投資額為5千萬英鎊。起初，教育部臨時聘請了一些顧問，為PFI項目提供咨詢服務。由于這些顧問在談判的每一個階段都要請示教育部的官員，人為增加了一個環(huán)節(jié)。該部后來成立了PFI項目管理部門，配給了專職人員，上崗前還進行了培訓。在實踐過程中，還制定了標準的采購程序和合同文本。學校則根據項目的實際需要聘請融資、財產管理、技術管理和談判方面的參謀。在項目開始之前，要做好各項準備工作。如建立項目指導路線圖；把學校的服務功能移交給中標方；制定鼓勵中標方創(chuàng)新的措施等。教育部還進行了風險評估，確保項目的完成和完工后的正常運行。為了防止投標者為了獲取項目、報價過低，導致在經濟上不能承受，教育部還準備了投標比較物，使報價過低者不能中標。為了獲取真實可靠的、切實有效的信息和參考依據，在“探路者工程”進行的同時，教育部還進行了市場研究和模擬融資練習，目的是了解私營實體對PFI項目的看法。通過對數百家私營實體的走訪、問卷調查表明，學校的PFI項目具有誘人的商業(yè)前景。如果許多項目打包成一個合同，則顯得更物有所值。打包的項目應達到2千萬英鎊，5千萬英鎊以上則更佳。

2.立項簡介

在英國，政府每年會把一定的資金投向基礎教育學校的建設，包括傳統投資項目和PFI投資項目。要想獲得投資，不管是傳統投資項目還是PFI投資項目，都必須被教育部列入計劃優(yōu)先表和項目競爭表中。學校獲取投資的過程大致如下：各所學校根據需要向教育部提出項目投資要求，教育部初審后列入投資優(yōu)先計劃表。項目確定后，學校向教育部呈交項目投資申請材料，材料包括可行性研究報告等。學校根據教育部的標準申報傳統投資項目和PFI投資項目。申報工作結束后，教育部，在網站上公布各所學校參與傳統投資項目和PFI投資項目競爭的情況。然后，各學校呈交各項目的經濟評估等材料。如果項目較小，則可以與其他學校聯合組成一個項目群，再申請PFI投資項目。PFI投資項目不需要提交正式的設計，傳統投資項目提交了經濟評估材料后，還要提供正式的設計。只有經濟評估材料、工程設計或發(fā)展建議經教育部批準后，教育部才在網站上把這些項目列入項目競爭表中，然后將這些項目報議會教育委員會批準。議會教育委員會批準后，教育部長即可宣布已批準的項目。如果投資估算在5百萬英鎊及以上或與其他項目打包后符合PFI管理模式要求或學校選用PFI管理模式并獲得教育部的同意，則可采用PFI管理模式。大面積的重新裝修和購買場地則采用傳統投資模式。招標廣告則登在歐盟官方雜志和當地媒體上。

3.溝通策略

在英國，PFI項目像傳統投資項目一樣，公開接受公眾監(jiān)督。英國教育部認識到了在PFI項目全過程中，信息溝通和信息共享非常必要，也非常重要。為了使各級教育部門、PFI項目的使用者、股東和公眾了解項目的進展情況、更好的理解PFI項目過程；為了使私營實體明白教學方面對項目的要求；為了使咨詢機構的咨詢服務正確進行；為了使各參與方形成良好的合作關系；為了盡快發(fā)現問題和解決問題；教育部制定了“PFI項目溝通策略”和“學校領導PFI項目溝通指南”。目的是確保信息公開、透明；確保及時溝通和信息更新。教育部還要求各PFI項目要與該部的新聞辦公室溝通，以保證發(fā)布的新聞及時、準確。這樣還可以快速傳播PFI知識和技術。由于學校以前沒有建設PFI項目的經歷，學校也印制內容豐富的PFI項目出版物，供師生和家長們學習。

教育部還要求有PFI項目的學校要任命一個項目組成員擔任溝通聯絡官，制定一個詳盡的項目溝通計劃，教育部PFI項目管理部門也任命一位工作人員協調各所學校的溝通計劃。每個項目的溝通計劃中要確定溝通策略、溝通方法和溝通對象。為了使大家更好地做到信息共享，互相學習，總結經驗教訓，教育部每年召開一次溝通聯絡官會議。通過實踐，得到的共同體會是：學校當局要盡量多與工會溝通，教育部則要多與媒體和政治團體溝通，讓他們了解與PFI項目有關的信息，學校當局和教育部也要互相溝通。

三、英國基礎教育PFI管理模式的利弊分析

1.優(yōu)點

（1）大量增加了對教育的投資。由于國家投入教育的經費有限，而PFI管理模式是由私營實體融資。所以，對教育部來說，增加了基礎教育投資資金來源，不必像以前那樣，事先準備好工程款。解決了資金短缺的問題，分散了政府財政的壓力。教育部不承擔投資風險，政府教育部門可以專心于制定政策和計劃、研究課程建設、保證教育質量。避免把資源用于不擅長的PFI項目建設、設備設施的維護以及為師生提供服務上。

（2）學校可以專心致志辦學。在PFI管理模式中，由于學校只給私營實體提出建設要求和服務標準，例如教室的最高溫度和最低溫度、熱水的溫度等，而不參與具體的設計、施工、融資、管理和設備設施的維護，也不參與決定致冷、致熱設備的型號和數量、為水加熱的設備和數量。政府教育部門也不必為學校雇用與PFI項目建設、維護和服務相關的人員，從而減少了與用工有關的法律方面的麻煩。也大大減輕了學校領導的負擔。使學校有精力用于教育創(chuàng)新上，從而有精力和時間取得更多的教學成果。

（3）教學質量得到了提高。由于學生不斷增多，利用私營實體投資，增加校舍和設施，使公辦學校招生能力擴大了，也使每班的學生數量減少了，教學質量和教學效果得到了提升。

（4）減少了學校的腐敗機會。在整個PFI管理模式過程中，由于學校不代替政府行使職權，所以也減少了學校在工程發(fā)包、材料和設備采購等方面滋生腐敗的機會。

（5）鍛煉了私營實體的創(chuàng)新能力。對私營實體來說，可以發(fā)揮自身規(guī)避風險能力強、工作效率高、運轉靈活的特長，增加了一個長期獲取利潤的途徑，并且各階段的工程都可獲取商業(yè)效益。這樣可大大激發(fā)私營實體的動力，私營實體會在保證質量和滿足要求的前題下盡力創(chuàng)新，引進先進技術和管理經驗，盡可能節(jié)省開資、控制成本，使知識面、技術水平和創(chuàng)新能力都得到提升。學校則可以從中獲益。

（6）促使工程保質保量按時完成。由于設計和施工可以交叉進行，所以，PFI項目通常按時完成，不會突破預算，打包的項目群則更省錢。傳統投資項目大部分會超工期、超預算。2003年英國國家審計署統計表明，73%的傳統投資項目超預算，70%超工期。

（7）大部分風險轉移給了私營實體。價格是在競標階段確定的，一般情況下不會改變。私營實體要承擔設計建設風險、成本風險和時間風險。[11]私營實體則發(fā)揮風險管理的先天優(yōu)勢，消除風險。政府部門只承擔決策風險和法律風險。

（8）建設效率高，建筑質量好。私營實體為了獲取更多效益，會盡快推進工程建設，由于私營實體要運營25至30年，為了減少維護和維修成本，會盡量提升工程質量，不會存在短期行為。英國教育部的經驗表明，如果項目施工隊伍和顧問均為專職的，15～20個月即可完成。

2.缺點

（1）政府也面臨一定風險。由于PFI管理模式在操作上比較復雜，政策制定要詳細，如果合同內容考慮不周密，政府可能面臨財政和操作上的巨大風險。

（2）學校需增加了解法律的人才。制定政策、起草合同費力費時，要比簽訂傳統項目的合同花更多的時間。如果管理人員對這類合同不熟悉，則要成立一個相關法律機構來確保學校的財產安全以及處理有爭議的問題。

（3）政府決策錯誤將造成驚人的損失。以北愛爾蘭的巴爾莫勒爾中學（Balmoral High School）為例，該校是2002年建成的PFI項目，投資額為1700萬英鎊，2007年因生源不夠關閉。根據合同，中標方還要營運20年，納稅人還要為這些沒用的設施付出大量的血汗錢。

（4）PFI管理模式可能略貴一點。由于私營實體融資成本比傳統投資項目高一些，并且承擔很多風險，所以，PFI項目比傳統投資項目貴2.25%。否則會便宜一些。

四、我國基礎教育推行PFI管理模式的探討

1.國家層面

英國采用PFI管理模式歷史悠久，說明這種管理模式是非常有效、非常成熟的。如果在我國基礎教育的學校中采用這種模式，可以有效克服短期內資金短缺的約束，分散政府財政壓力，大規(guī)模普及先進的教育設施和設備，擴大教育規(guī)模，提高教育質量；可以使投資效益最大化，也就是說25年至30年的投資一次完成，投資的社會效益更是巨大。廣大的農村地區(qū)和中西部貧困地區(qū)的校舍、辦學設施和設備將實現現代化。同時，有利于政府職能的改革，有利于政府部門和學校的人員結構改革。當然，政府教育部門要成立相應的管理機構，要培訓必要的專業(yè)人員。

可充分利用民間資本，降低項目成本，節(jié)省政府投資。經過30多年的改革開放和經濟的快速發(fā)展，民營經濟的發(fā)展和居民收入的增加形成了巨額閑置資金，這些閑置資金用于學?；A設施建設和服務提供上，將大大改善目前的辦學狀況。民間資本的引入將使教育事業(yè)跨躍式發(fā)展，能使千千萬萬的學生在全新的、現代化的學校里學到最新的知識。

2.學校層面

建筑質量將大大改善。目前我國的建筑工程一般為交鑰匙工程，建好后，通過簡單的驗收，施工方即可獲得收益。由于監(jiān)理不力、不嚴，花巨資建成的學校，房頂漏、廁所漏、墻也漏；瓷磚掉、天花板掉甚至房頂上的鐵構件也往下掉。而在PFI項目中，中標方要運營、維護25至30年，私營實體不得不保證建筑質量，以免給自己留下后患。由于后勤方面交給了中標方，學?？梢詫Ｐ挠诮虒W，教學質量和教師的教學水平將有很大提高。

3.學生層面

采用這種管理模式，城鄉(xiāng)學校建設將可遍地開花。特別是廣大的農村青少年可以在具有國際水準的學校里學到最新的知識，享受到更優(yōu)質的服務。由于教育設施的現代化，學生的素質和知識面將大幅提高。

4.私營企業(yè)層面

由于PFI項目合約期較長，如果私營企業(yè)把資金投向PFI項目，將使企業(yè)在長時間內獲得穩(wěn)定的收益，可建立中長期的發(fā)展目標，使民營企業(yè)能穩(wěn)步發(fā)展。私營實體通過PFI項目的磨礪，建設速度會更快，管理經驗更豐富，規(guī)避風險的能力會更強，技術方面會得到提高，創(chuàng)新能力更雄厚。

參考文獻

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[3] Department of Education.Capital Programme–Process of DeterminingAllocations[EB/OL].http：//www.deni.gov.uk/capital_alloc_process-4.pdf.2011-09-11

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[6] Robin Sheeran.Buy now，pay later[EB/OL].

http：//news.bbc.co.uk/2/hi/programmes/politics_show/6768083.stm.2011-09-23

[7] Current question about PFI[EB/OL].http：//pppforum.com/current-questions-about-pfi.2011-07-11.