我國城鄉(xiāng)教育公平的困境與出路

三十年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大的變化，城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是其典型特點(diǎn)。在此背景下，教育領(lǐng)域呈現(xiàn)出諸多問題，其中城鄉(xiāng)教育公平問題較為突出，已成為制約我國教育健康發(fā)展的瓶頸。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展理論研究順勢得以展開，圍繞城鄉(xiāng)教育公平問題所進(jìn)行的探討取得了一系列理論成果與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其中各界一致認(rèn)為，在解決教育公平問題上，政府可以起到十分重要的作用。

一、 我國城鄉(xiāng)教育公平面臨的困境

依據(jù)相關(guān)教育理論，教育公平包括教育機(jī)會平等、教育結(jié)果公平和教育過程平等等內(nèi)容。[1]改革開放后，我國接受教育的人口數(shù)量不斷增長。然而，不同地區(qū)之間、不同階層之間的教育機(jī)會差異顯著，表明了受教育機(jī)會不均等，在實(shí)現(xiàn)教育公平的過程中存在以下問題。

1.城鄉(xiāng)教育起點(diǎn)存在的問題

我國自從九年制義務(wù)教育實(shí)施以來，雖然普遍增加了城鄉(xiāng)兒童受教育的機(jī)會，但農(nóng)村與城市相比，其高輟學(xué)率、低升學(xué)率、低入學(xué)率的問題仍然非常普遍且始終得不到根本的改善，再加上農(nóng)村的高人口基數(shù)，更是決定了將會有更多的農(nóng)村少年兒童錯過人生最為重要的教育起點(diǎn)而過早地踏入社會。由于城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)教育階段存在著師資力量、教學(xué)條件、教育經(jīng)費(fèi)等差距，使得教育的公平性由基礎(chǔ)教育設(shè)施衍生至招生制度之上，目前招生制度中城市“優(yōu)錄”等現(xiàn)象加劇了高等教育在招生上的偏頗，激化了教育公平性方面的社會矛盾。雖然近年來我國正努力使高等教育向大眾化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育的一體化，但是仍然需要防范城鄉(xiāng)教育差距被進(jìn)一步拉大。

2.城鄉(xiāng)教育過程存在的問題

受制于政策、歷史與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平均等因素，教育資源在城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生了較大差距，直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)教育過程存在著極大的不公平。[2]其主要表現(xiàn)在師資力量、辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入等方面。最為直觀的就是目前城市學(xué)校注重素質(zhì)教育，但大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校卻仍然難以保證最基礎(chǔ)的圖書資料、教學(xué)設(shè)備等。另外，農(nóng)村教師與城市相比數(shù)量上存在著差異，城市師資力量要明顯好于農(nóng)村，農(nóng)村多以代課教師為主，同時教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富、學(xué)歷層次高的教師多集中在城市中。除此之外，城鄉(xiāng)教師待遇差距也是導(dǎo)致農(nóng)村教師流失嚴(yán)重的主因。

3.城鄉(xiāng)教育結(jié)果存在的問題

當(dāng)前，我國已經(jīng)存在于城鄉(xiāng)教育起點(diǎn)與過程之中的差距決定了其結(jié)果差距的必然性。畢業(yè)生不論是從能力還是學(xué)識上來說，本身就存在著一定的差異性，除去學(xué)生自身的先天素質(zhì)外，還與所占有的教育資源息息相關(guān)。通常情況下，來自農(nóng)村的學(xué)生多集中于普通學(xué)校，而來自城市的學(xué)生則多集中于重點(diǎn)學(xué)校。而重點(diǎn)學(xué)校與普通學(xué)校相比，不論從管理水平、辦學(xué)條件、辦學(xué)理念，還是從師資力量、教學(xué)設(shè)施上都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于后者。

二、 我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)教育不公平的起源

城鄉(xiāng)教育差距在一定的限度內(nèi)是可以容忍的，但是差距過大會影響我國教育的健康發(fā)展。其形成原因是較為復(fù)雜、多樣的，主要體現(xiàn)在三個方面：一是社會城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的不合理；二是城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展的不均衡；三是我國城鄉(xiāng)教育觀念的差異。

1.教育資源配置不均衡

當(dāng)前，城鄉(xiāng)教育發(fā)展當(dāng)中的一個關(guān)鍵性制約因素是教育資源的配置總量不足，農(nóng)村學(xué)校的經(jīng)費(fèi)長期匱乏，導(dǎo)致積累了很多短時間內(nèi)無法解決的嚴(yán)重問題。農(nóng)村是學(xué)校分布最多的地區(qū)，城鎮(zhèn)是學(xué)生較為集中的區(qū)域，城區(qū)是學(xué)生人數(shù)集中和學(xué)校分布最少的區(qū)域，農(nóng)村的教育設(shè)備設(shè)施是最簡單、最基本和最落后的，城鎮(zhèn)教育設(shè)備設(shè)施較農(nóng)村教育設(shè)備豐富、先進(jìn)，市區(qū)教育設(shè)備設(shè)施則是最好、最豐富、最先進(jìn)的。這充分說明了受教育人數(shù)最少的地區(qū)占用了最優(yōu)秀、最先進(jìn)的教育設(shè)備設(shè)施，這也使絕大部分在農(nóng)村就學(xué)的學(xué)生享受不到好的教育資源。

2.教育體制的二元分割

我國城鄉(xiāng)間和區(qū)域間教育的不平等問題從計劃經(jīng)濟(jì)時期便已經(jīng)出現(xiàn)了，比如教育機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置不均衡，輕農(nóng)村、重城市的城鄉(xiāng)分治模式等。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊時期，我國教育不公平表現(xiàn)出雙重特點(diǎn)：一是我國的教育制度保留著計劃經(jīng)濟(jì)體制影響下的輕視個性差異、教育模式單一等問題；二是市場經(jīng)濟(jì)體制下過度強(qiáng)調(diào)效率，對于貧困、弱勢群體沒有足夠的關(guān)注，忽視了教育的公平和平等。

3.城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化觀念差異

受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后影響，農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)狀況普遍不好，其“財力不足以支撐子女接受與城市學(xué)生同等的教育”；而農(nóng)村的教學(xué)設(shè)施建設(shè)普遍落后，師資不足，又沒有政府的教育經(jīng)費(fèi)支持，農(nóng)村在教育上不可能實(shí)現(xiàn)與城市平等。另外，城鄉(xiāng)之間的教育不公平，部分原因在于文化方面。

三、 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平的出路

在推進(jìn)教育公平的過程中應(yīng)多措并舉，其中政府是主導(dǎo)力量。保障教育公平是政府重要的基礎(chǔ)職能，強(qiáng)化政府保障教育公平的責(zé)任，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平的問題上，政府承擔(dān)著重要的責(zé)任。

1.以完善教育制度來保障公民的基本受教育權(quán)

政府要保障學(xué)生最基本的受教育權(quán)，在一般教育和高等教育領(lǐng)域都要切實(shí)維護(hù)教育平等。[4]目前，由于城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異，我國的基礎(chǔ)教育中入學(xué)條件和就學(xué)機(jī)會非常不公平。由于在起點(diǎn)上都很難保障教育機(jī)會的平等，因此效果公平和過程平等就更沒有保障了。政府首先要保證學(xué)生的基本受教育權(quán)利，從制度上予以貫徹落實(shí)。普及教育的政策、法律知識，提升人民的受教育意識，尤其在思想比較保守的農(nóng)村，要加強(qiáng)監(jiān)督力度，保證適齡兒童能夠入學(xué)接受教育。建立舉報平臺，打擊違法行為，對剝奪教育權(quán)的行為按情節(jié)進(jìn)行勸說或行政處罰。要通過一系列保障教育權(quán)的措施來保證教育底線的公平，只有以此為基礎(chǔ)才能追求更高層次的發(fā)展，在教育事業(yè)上有所建樹。

2.以政策引導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)教育效果方面的公平

完善的政策制度和法律體系的創(chuàng)建是實(shí)現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)，相關(guān)教育制度的合理性也是決定城鄉(xiāng)教育公平性的重要因素之一。制度合理能夠使教育公平得到進(jìn)一步推動，反之則會拉大城鄉(xiāng)教育差距。要使城鄉(xiāng)教育公平得以實(shí)現(xiàn)，首先就要對招生錄取制度進(jìn)行改革，強(qiáng)化貧困生的救助力度。對于招生而言，其錄取的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育在起點(diǎn)上的公平，尤其是貧困生的幫扶是學(xué)生享有公平教育的一種表現(xiàn)。目前，市場因素越來越多地對教育領(lǐng)域施加影響，政府更應(yīng)當(dāng)制定出有效的制度，創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境。政府相關(guān)部門必須將城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展作為基本理念，在制定教育決策及其實(shí)施過程中始終貫徹落實(shí)城鄉(xiāng)教育公平的理念；必須將城鄉(xiāng)教育公平考慮進(jìn)教育發(fā)展目標(biāo)之中，不論是從環(huán)境、資源，還是從制度、社會、經(jīng)濟(jì)上，都要盡可能使個人、學(xué)校、政府在義務(wù)與權(quán)利上實(shí)現(xiàn)均衡性。同時，完善教育法律體系，規(guī)范教育市場，避免價格混亂，打擊由于信息不對稱引起的市場欺詐。

3.以公平理念來配置城鄉(xiāng)教育資源

教育資源分配一直是困擾各地教育均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人人受教育機(jī)會平等的一個重要因素。城鄉(xiāng)教育的優(yōu)化在于資源的合理化，基于資源的配置，尤其是城鄉(xiāng)教育資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，在一定程度上解決了受教育權(quán)力的公平性問題，保證了城鄉(xiāng)享受同等教育的權(quán)力。[5]如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的合理配置呢？一是對于教師資源的配置要做到均衡優(yōu)化，以提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)村教育資源。同時，建立高素質(zhì)的教師隊伍，從根本上優(yōu)化教育資源，為教育的公平創(chuàng)造良好的條件。而且城鄉(xiāng)教育差距的縮短推動了教育的均衡性發(fā)展，保證了教育發(fā)展的穩(wěn)定性；二是教師地位的提升，諸如教師的政治地位、經(jīng)濟(jì)地位等，尤其是農(nóng)村教師工資待遇的保障和改善，是農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的根本所在；三是農(nóng)村教育基礎(chǔ)設(shè)施的完善，推動農(nóng)村學(xué)校在安全與質(zhì)量上的標(biāo)準(zhǔn)化，使得農(nóng)村教育從制度到開展，都得到全面的改善，并以多元化的辦學(xué)模式，扶持非公辦農(nóng)村學(xué)校。

4.以扶持貧困地區(qū)來加大對農(nóng)村教育的投入

依據(jù)改革成果共享機(jī)制理論，國家教育政策要適當(dāng)向貧困地區(qū)傾斜，加大扶持力度，實(shí)現(xiàn)共同富裕。[6]其主要途徑：一是加快農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村向城市邁進(jìn)的步伐，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的問題，以形成城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的態(tài)勢。二是對現(xiàn)行的戶籍制度進(jìn)行改革，尤其是城鄉(xiāng)戶籍制度的優(yōu)化，勢必對農(nóng)村人口素質(zhì)的提高起到實(shí)質(zhì)性的作用。三是多渠道加大教育投入，在資金上給予農(nóng)村教育持續(xù)、穩(wěn)定的資金支持。并在優(yōu)先的原則下保證相關(guān)的政策傾向于農(nóng)村，以確保農(nóng)村教育的穩(wěn)定發(fā)展，進(jìn)而使農(nóng)村教育發(fā)展得到真正的推動，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平。四是著力發(fā)展農(nóng)村現(xiàn)代化教育，隨著信息科技的快速發(fā)展，在農(nóng)村教育中實(shí)現(xiàn)信息化也是縮小城鄉(xiāng)教育差距的有效途徑。因此，可以充分利用現(xiàn)代教育信息技術(shù)，將遠(yuǎn)程教育推廣普及到邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)與農(nóng)村，使城鄉(xiāng)教育差距進(jìn)一步縮小，使城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)教育資源共享得以實(shí)現(xiàn)。

5.以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來實(shí)現(xiàn)教育公平

（1）城鄉(xiāng)教育要統(tǒng)籌發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展能夠切實(shí)保障和促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展在指導(dǎo)思想上與發(fā)展規(guī)劃上將農(nóng)村和城市視作一個整體，完善農(nóng)村和城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，改變長久以來城鄉(xiāng)格局被割裂的局面；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃作為政府指導(dǎo)農(nóng)村和城市發(fā)展的基本手段，也是政府保障社會公共利益、提供公共服務(wù)的重要方式與政策措施。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃在教育公平的問題上就是要將農(nóng)村地區(qū)教育質(zhì)量、教育效果、教育機(jī)會、教育資源、教育目標(biāo)和教育投入等方面指標(biāo)在發(fā)展規(guī)劃層次上提高到同城市地區(qū)相比較更加合理的水平上。這樣的教育發(fā)展規(guī)劃是未來實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育公平的基礎(chǔ)。

（2）城鄉(xiāng)教育要實(shí)現(xiàn)一體化。城鄉(xiāng)教育一體化是城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容之一，城鄉(xiāng)一體化是指通過統(tǒng)一城鄉(xiāng)的規(guī)劃，加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施與社會事業(yè)建設(shè)，并促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素流動，縮小城鄉(xiāng)差別，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)和諧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同現(xiàn)代化。城鄉(xiāng)教育一體化要求統(tǒng)籌農(nóng)村和城市的教育發(fā)展，努力縮小鄉(xiāng)村與城市的教育差距，并且要統(tǒng)籌城市居民與農(nóng)民工及其家人之間的教育問題。目前，城鄉(xiāng)的教育一體化涉及繼續(xù)教育、基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育三個方面，主要目標(biāo)就是推進(jìn)城鄉(xiāng)的教育公平。除了保障教育系統(tǒng)內(nèi)部的公平性之外，城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、社會一體化加速了城鄉(xiāng)之間要素流動，對促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高農(nóng)村家庭的生活質(zhì)量、提升社會保障水平等起到了很重要的作用，加強(qiáng)了受教育者的社會支持力度，減少了經(jīng)濟(jì)因素對教育不公平的影響，減少了不同地區(qū)、不同階層受教育者的社會性差距。

（3）城鄉(xiāng)公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)均等化。教育是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的一個非常重要的領(lǐng)域。城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化就是政府和公共財政要為農(nóng)村地區(qū)、小城鎮(zhèn)和城市的不同的社會階層、不同的利益集團(tuán)或者不同的經(jīng)濟(jì)成分提供無差別的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，包括收益分享、成本分?jǐn)?、財政投入等多方面的?nèi)容。要實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一，公共服務(wù)的均等化是有效的手段。[7]長期以來，我國的中央與省級教育財政投入和政策傾向一直都偏向城市，導(dǎo)致城市的師資條件與教育環(huán)境遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村，加劇了城鄉(xiāng)教育的不公平。再加上過去市縣級財政負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)教育，農(nóng)村的財政實(shí)力遠(yuǎn)不如城市，所以農(nóng)村的基礎(chǔ)教育投入嚴(yán)重不足，長期下來，更拉大了城鄉(xiāng)教育的差距，教育不公平進(jìn)一步擴(kuò)大化。而公共服務(wù)均等化則能夠在很大程度上促進(jìn)教育的機(jī)會均等化，對處于弱勢的社會群體教育著重關(guān)注，讓公民平等地分享教育機(jī)會和教育資源，對教育公平的實(shí)現(xiàn)起著重要的推動作用。政府作為教育產(chǎn)品主要的提供者，在保障底線實(shí)現(xiàn)公平的前提下，應(yīng)該通過其本身以及其他的社會組織共同努力提供多元化的產(chǎn)品，滿足人們的多元需求，努力做到教育服務(wù)和公共產(chǎn)品的均等化。

四、 結(jié)語

總之，教育公平極為重要，其不僅是社會公平的重要組成部分，也是促進(jìn)社會和諧、實(shí)現(xiàn)社會公平的必要手段。最近幾年，國家的政策措施為教育公平的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障，城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌規(guī)劃為教育公平的實(shí)現(xiàn)提供了一定的物質(zhì)和政策方面的保障，也為教育公平的實(shí)現(xiàn)指明了方向。然而，促進(jìn)教育公平不能簡單依賴政府的制度措施和城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展來推動，還需要調(diào)動社會積極廣泛參與，需要各地區(qū)、各教育系統(tǒng)和廣大教育工作者以及受教育對象共同努力，逐步樹立起新的城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展理念，積極發(fā)揮城市教育優(yōu)勢功能、推進(jìn)以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)帶村，進(jìn)而全面和深入地開展城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，只有這樣，覆蓋廣泛、運(yùn)行高效的城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展體系最終才能得以形成。

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