中國與多邊發(fā)展體系

【內(nèi)容提要】盡管仍是全球多邊發(fā)展體系中最大的受援國之一，中國作為多邊發(fā)展體系貢獻(xiàn)者的角色正逐步上升。中國參與全球多邊發(fā)展體系經(jīng)歷了一個(gè)由遠(yuǎn)及近、由舊及新的發(fā)展歷程。盡管日益受到國際社會(huì)關(guān)注，但中國參與全球多邊發(fā)展體系仍存在兩個(gè)不足：一是資金貢獻(xiàn)盡管增長迅速但規(guī)模相對較小，二是知識(shí)貢獻(xiàn)影響深遠(yuǎn)但多為自身經(jīng)驗(yàn)外溢而非主動(dòng)塑造。導(dǎo)致這兩方面不足并可能在未來嚴(yán)重制約中國對全球發(fā)展體系的參與的因素很多，主要包括：中國自身發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國外援政策強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先，中國自身歷史文化傳統(tǒng)限制，改革現(xiàn)有多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)面臨重重困難，中國援外決策體系缺乏有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)等。為應(yīng)對全球金融危機(jī)壓力、提供更多國際公共產(chǎn)品，中國對全球多邊發(fā)展體系的未來參與可能呈現(xiàn)兩個(gè)趨勢，一是逐漸將關(guān)注重點(diǎn)從傳統(tǒng)機(jī)制轉(zhuǎn)向新興機(jī)制，二是加大知識(shí)貢獻(xiàn)力度在傳統(tǒng)機(jī)制內(nèi)部創(chuàng)新援助方式。

【關(guān)鍵詞】多邊發(fā)展體系 聯(lián)合國 多邊開發(fā)銀行 南南合作

【作者簡介】葉玉，上海國際問題研究院世界經(jīng)濟(jì)研究所所長助理，助理研究員

【中圖分類號(hào)】F114.4

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1006-1568-（2013）03-0045-62

中國的對外援助問題已成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)，而研究的范圍正由雙邊向多邊層次擴(kuò)展。中國仍是全球多邊發(fā)展體系中最大的受援國之一，但其作為捐款者的角色正逐步上升，金融危機(jī)使得這一進(jìn)程加速。中國與世界銀行合作30多年來，經(jīng)歷了“從單純向世行借款到主動(dòng)為其捐款，從向世行引進(jìn)‘外腦’到共享中國經(jīng)驗(yàn)，從普通成員國到第三大股東國”的三大轉(zhuǎn)變，代表了中國與多邊發(fā)展體系關(guān)系演變的歷史進(jìn)程。 熊厚對中國在1949—2007年間對聯(lián)合國等多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)提供援助的歷史情況進(jìn)行了全面的梳理。 但是，正如中國多邊外交研究存在著面廣、量少、力度與深度不足等問題， 關(guān)于中國參與多邊發(fā)展體系的專門研究也不多見。同時(shí)，有關(guān)中國與多邊經(jīng)濟(jì)體系的總體關(guān)系的研究更為普遍，對把握發(fā)展議題具有重要的指導(dǎo)意義。中國參與多邊開發(fā)銀行的主管部門、中國財(cái)政部國際司新任司長鄒加怡曾撰文提出，“中國應(yīng)該發(fā)展更加平衡的對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系，包括動(dòng)態(tài)平衡的貿(mào)易關(guān)系、雙向可控的投資關(guān)系、多元自主的貨幣關(guān)系、全方位的開放地緣關(guān)系和積極有為的發(fā)展合作關(guān)系?！?張幼文等論述了金融危機(jī)后中國國際經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。 易明（Elizabeth C. Economy）等境外學(xué)者亦對中國在包括多邊發(fā)展體系在內(nèi)的多邊體系中的地位上升給予了廣泛的關(guān)注。

中國為多邊發(fā)展體系的資金和知識(shí)貢獻(xiàn)具有怎樣的特征和不足，其背后的動(dòng)因和制約因素又如何，是本文試圖回答的問題?？傮w上，中國與多邊體系的歷史關(guān)系歷經(jīng)了分離、接觸到融合的階段，中國日益看重與多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的關(guān)系。但無論是資金貢獻(xiàn)還是知識(shí)貢獻(xiàn)，中國的影響都多為外溢效應(yīng)，缺乏主動(dòng)塑造。其原因主要包括：中國自身發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，中國外援政策強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先，中國自身歷史文化傳統(tǒng)限制，改革現(xiàn)有多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)面臨重重困難，中國援外決策體系缺乏有效的內(nèi)部協(xié)調(diào)等。為應(yīng)對全球金融危機(jī)壓力、提供更多國際公共產(chǎn)品，中國對全球多邊發(fā)展體系的未來參與可能呈現(xiàn)兩個(gè)趨勢，一是逐漸將關(guān)注重點(diǎn)從傳統(tǒng)機(jī)制轉(zhuǎn)向新興機(jī)制，二是加大知識(shí)貢獻(xiàn)力度，在傳統(tǒng)機(jī)制內(nèi)部創(chuàng)新援助方式。

一、中國在多邊發(fā)展體系中的地位變化

（一）多邊發(fā)展體系與多邊援助的范圍

多邊發(fā)展體系是一系列多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)、制度和規(guī)范的總稱。經(jīng)合組織（OECD）認(rèn)為，多邊官方發(fā)展援助（ODA）接受機(jī)構(gòu)須滿足如下條件：從事的活動(dòng)全部或部分服務(wù)于發(fā)展；以政府為成員的國際機(jī)構(gòu)、制度或組織，或該類機(jī)構(gòu)自主管理的基金；聚集援助資金，使其失去原有身份，成為機(jī)構(gòu)自身金融資產(chǎn)的內(nèi)在組成部分。 但信托基金、垂直基金等針對特定議題、出資方可施加更多影響的非核心捐款（non-core contributions）應(yīng)視作雙邊而非多邊援助，聯(lián)合國一般預(yù)算分?jǐn)偟臅?huì)費(fèi)亦不在多邊援助之列。 盡管這一定義和規(guī)范體系的合理性遭到越來越多的質(zhì)疑，但新的替代體系尚未建立起來。

考慮到中國對外多邊援助的具體實(shí)施涉及多個(gè)主管部門，缺乏規(guī)范的工作定義，從公開途徑獲得的數(shù)據(jù)相對零散且標(biāo)準(zhǔn)不一，較難獲得一個(gè)完整的數(shù)據(jù)，本文更多是一般性的論述，缺乏完整和準(zhǔn)確的細(xì)節(jié)。即便依照OECD相對嚴(yán)格的界定，世界上多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)也多達(dá)約210個(gè)。 總體上參照發(fā)展援助委員會(huì)（DAC）的定義，本文集中考察以下對象：一是聯(lián)合國系統(tǒng)的發(fā)展機(jī)構(gòu)，包括聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等聯(lián)合國附屬機(jī)構(gòu)，以及聯(lián)合國糧農(nóng)組織、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、聯(lián)合國教科文組織、世界衛(wèi)生組織等與發(fā)展相關(guān)的聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)；二是世界銀行集團(tuán)（WBG），盡管也屬于聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)，但與聯(lián)合國系統(tǒng)機(jī)構(gòu)存在重大差異。后者主要依托成員國捐款（包括會(huì)費(fèi)分?jǐn)偱c自愿捐款），采用一國一票制，活動(dòng)集中于能力建設(shè)和技術(shù)援助，而多邊開發(fā)銀行采用加權(quán)投票制，在接受成員國對其軟貸款窗口捐款的同時(shí)，資金來源主要依托國際金融市場募集，因而能為基礎(chǔ)設(shè)施等發(fā)展項(xiàng)目提供較大規(guī)模的融資。三是亞洲開發(fā)銀行（ADB）及其他地區(qū)性開發(fā)銀行，與世行組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式相似。四是擬設(shè)立的南南合作性質(zhì)的開發(fā)銀行，如金磚國家開發(fā)銀行與上海合作組織開發(fā)銀行。預(yù)計(jì)此類新設(shè)機(jī)制將沿襲多邊開發(fā)銀行模式，但將更多地兼顧成員國間的平等決策，體現(xiàn)南南合作的特點(diǎn)。拉丁美洲地區(qū)最近成立的南方銀行（BancoSur）就采取不論出資多少的平等決策機(jī)制，盡管這難免會(huì)抑制出資規(guī)模并可能導(dǎo)致其難以推廣。

中國參與國際貨幣合作，如為國際貨幣基金組織（IMF）、“東盟10+3”框架下的《清邁協(xié)議》、金磚國家合作框架下新成立的“應(yīng)急儲(chǔ)備安排”承諾提供的資金援助、中國政府或私人購買多邊開發(fā)銀行發(fā)行的各類債券（包括近來到中國發(fā)行的人民幣債券），也是中國為全球和地區(qū)發(fā)展貢獻(xiàn)提升的重要指標(biāo)，但并不屬于嚴(yán)格的ODA范疇。

（二）中國在全球發(fā)展體系中的地位轉(zhuǎn)變

受政治因素驅(qū)動(dòng)，中國在20世紀(jì)50—70年代期間曾是世界上最慷慨的對外援助提供者之一。中國對外援助規(guī)模于1973年達(dá)到頂峰，總值57億元人民幣，占當(dāng)年中國GDP總值的2%、財(cái)政支出的7%。 1978年實(shí)施改革開放政策后，中國逐漸從最大的援助提供者之一向援助接受者轉(zhuǎn)變。相關(guān)國家行政體制的演變也見證了這一段歷史發(fā)展。1961年，中國設(shè)立了與外交部和對外貿(mào)易部平行的專門主管對外援助的機(jī)構(gòu)即對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)總局，1964年與1970年分別升格和重組為對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、對外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部，但最終于1982年并入對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部，即目前商務(wù)部對外援助司的前身。 而當(dāng)前有關(guān)援外機(jī)構(gòu)改革和設(shè)立專門的援外主管部門的討論，則表明中國與全球多邊發(fā)展體系的關(guān)系又一次重大變化，即從援助接受者向援助提供者的轉(zhuǎn)變。

無須贅述，中國30多年來的改革開放戰(zhàn)略取得了巨大成功。20世紀(jì)90年代中期，中國實(shí)施所謂“大經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略”以來，開始積累外匯儲(chǔ)備。這一進(jìn)程在2001年中國加入WTO之后開始超乎預(yù)期地提速。 2006年第一季度和2010年，中國分別超過日本成為世界上最大的外匯儲(chǔ)備持有國和第二大經(jīng)濟(jì)體。這一結(jié)構(gòu)性變化使得中國不僅有能力而且有必要對外輸出資本，以實(shí)現(xiàn)更為平衡的對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系。“走出去”戰(zhàn)略便醞釀?dòng)谠摃r(shí)期，并于2001年國家“十五規(guī)劃”中正式提出。這也標(biāo)志著中國重新崛起向其他發(fā)展中國家提供援助的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。據(jù)中國官方統(tǒng)計(jì)，最近10年中國對外援助支出總額超過1700億人民幣（按2011年匯率約合270億美元），在2004—2009年間以年均約30%的速度增長。

（三）中國多邊發(fā)展援助的歷史轉(zhuǎn)折

中國參與多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了相似的歷程，但起點(diǎn)較晚且不同時(shí)期重點(diǎn)和方式略有不同。改革開放前，聯(lián)合國是中國參與多邊發(fā)展體系的主要平臺(tái)，改革開放后，中國逐步介入多邊開發(fā)銀行體系，這一進(jìn)程總體呈現(xiàn)“由遠(yuǎn)及近”、“由舊及新”的歷史走勢，即范圍逐步由非洲、拉美地區(qū)開發(fā)銀行向世界銀行和亞洲開發(fā)銀行擴(kuò)大，重心由舊的發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)建立的開發(fā)銀行向自身參與創(chuàng)設(shè)的南南合作開發(fā)銀行轉(zhuǎn)移。而衡量中國在多邊發(fā)展體系中的地位變化，主要是以后者為參照系，尤其是與幾大核心機(jī)構(gòu)的關(guān)系演變。

1、聯(lián)合國系統(tǒng)。20世紀(jì)70年代前中國游離于國際多邊體系之外。在第三世界的支持下，中國在聯(lián)合國的席位于1971年得到恢復(fù)。這也標(biāo)志著中國與多邊發(fā)展體系接觸的開始。若以O(shè)ECD注重的自愿捐款為標(biāo)準(zhǔn)，中國并未成為聯(lián)合國系統(tǒng)發(fā)展機(jī)構(gòu)的重要資金貢獻(xiàn)者。截至1978年，中國共計(jì)向聯(lián)合國體系發(fā)展機(jī)構(gòu)提供了4萬美元和1620萬元人民幣的自愿捐款。 盡管數(shù)量并不大，但若按一般預(yù)算分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)計(jì)算，中國自重返聯(lián)合國時(shí)起便是最主要的資金貢獻(xiàn)者之一。中國重返聯(lián)合國時(shí)同意分?jǐn)?%的會(huì)費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)能力，這也體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)中國外交背后的政治利益驅(qū)動(dòng)。3年后，中國承擔(dān)的聯(lián)合國會(huì)費(fèi)升至5.5%并維持至1979年，中國對多邊發(fā)展體系資金貢獻(xiàn)達(dá)到歷史最高水平。 實(shí)施改革開放政策后，中國分?jǐn)偟臅?huì)費(fèi)逐步下降，1980年驟降至1.62%，此后繼續(xù)減少至1995年的0.72%，達(dá)到歷史的最低點(diǎn)。過去近20年來，特別是新世紀(jì)以來，中國在聯(lián)合國的會(huì)費(fèi)分?jǐn)偙壤焖倩厣?013—2015年間，中國成為聯(lián)合國僅次于美、日、德、英、法的第六大會(huì)費(fèi)分?jǐn)倗?，年均分?jǐn)偙壤^5%，總額近3億美元。

2、多邊開發(fā)銀行。1980年中國恢復(fù)在世界銀行的席位，并于1986年加入亞洲開發(fā)銀行，標(biāo)志著中國與多邊發(fā)展體系的互動(dòng)關(guān)系發(fā)展到新的層次。中國作為股東國支付了部分成本，但總體上仍是作為受援者參與其中的。 但在非洲和拉美地區(qū)的開發(fā)銀行，中國卻主要以援助提供者身份參與。中國于1985年加入非洲開發(fā)銀行，截至2011年底共向其軟貸款窗口非洲開發(fā)基金（ADF）提供了約4.36億美元的核心捐款。世紀(jì)之交，中國同樣以出資者的身份先后加入了非洲和拉美地區(qū)的其他地區(qū)性開發(fā)銀行，如西非開發(fā)銀行（Banque Ouest Africaine de Developpement，BOAD）、東南非貿(mào)易和開發(fā)銀行（The Eastern and Southern African Trade and Development Bank，PTA Bank），加勒比開發(fā)銀行（Caribbean Development Bank，CDB）等，但捐資數(shù)額均很有限。由于美國等因素，中國花了15年才于2008年正式加入泛美開發(fā)銀行（Inter-American Development Bank Group，IDB）。

隨著中國再次成為全球發(fā)展體系中的援助提供者，中國在多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)中的身份亦逐步由接受援助為主向接受與提供援助并重。 自2005年起，中國開始向過去為其提供多邊援助的主要來源機(jī)構(gòu)捐款，真正標(biāo)志著中國由多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的資金接受者向貢獻(xiàn)者轉(zhuǎn)變。2005—2008年，亞洲開發(fā)銀行的軟貸款窗口亞洲開發(fā)基金（ADF）第九次增資期間，中國首次捐款3000萬美元，其后又于2009—2012年和2013—2016年的第十、十一次增資中分別捐款3500萬美元和4500萬美元。如上所述，2008—2010年，世行下軟貸款窗口國際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）第十五次增資，中國首次捐款3000萬美元，其后又于2011—2013年IDA第十六次增資中捐款1.6億美元（表1）。

金融危機(jī)以來，中國開始參與創(chuàng)設(shè)新的南南合作開發(fā)銀行，包括擬議中的上合組織開發(fā)銀行和金磚國家開發(fā)銀行，標(biāo)志著中國參與多邊發(fā)展體系進(jìn)入新的歷史階段。

作者根據(jù)以下數(shù)據(jù)來源計(jì)算匯總。資料來源：ADB Group Annual Report 2011； IDB Annual Report 2011； ADF Donors Report series （IX-XI）； ADB Annual Report 2011； The World Bank Annual Report 2012； IDA Replenishment Final Report series （15-16）； 其他新聞報(bào)道。

二、中國對多邊發(fā)展體系的貢獻(xiàn)與不足

（一）資金貢獻(xiàn)增長迅速，但總體規(guī)模仍低

從歷史來看，OECD-DAC成員多邊與雙邊援助比重穩(wěn)定在“三七開”的比例。 近年來，由于非核心援助資金的增加，DAC成員多邊援助平均占比上升到40%左右。 但國別差異較大。以核心援助資金為例，美國、希臘等國的多邊援助占援助總額比重僅略高于10%，而意大利、韓國、瑞典等卻接近30%。 不過，歐洲國家多邊援助占比較高，其中地區(qū)多邊機(jī)構(gòu)（歐共體）是主要的接受機(jī)構(gòu)。這也是歐共體能夠迅速發(fā)展為全球最大的多邊援助機(jī)構(gòu)的原因。21個(gè)向DAC報(bào)告的非DAC成員國的這一比值要低一半，約為21%。

近年來中國對多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的援助增長很快，但總量仍然較小。有學(xué)者估計(jì)，2007年中國對外多邊援助占總援助來源的比值在3.41%， 而聯(lián)合國經(jīng)社部估計(jì)2009年時(shí)該比例僅為2%。 這些數(shù)值均可能被低估，但總體而言，中國對外援助中多邊渠道的利用相對其他國家偏少，應(yīng)該是一個(gè)事實(shí)。以世行為例，中國1999年自其軟貸款窗口IDA畢業(yè)，并于10年后的IDA第十五次增資（2008—2010）開始提供捐款。該第一筆捐款額是3000萬美元，僅占IDA-15募集捐款總額的0.1%。2011—2013年間IDA第十六次增資中，中國承諾提供1.6億美元捐款，比前一期增加了4倍多，但其中2/3以提前還貸的方式折算，占總規(guī)模的比例仍不足0.5%，在52個(gè)捐款國中排第20位，低于韓國、俄羅斯等。在2010年世行投票權(quán)改革中，中國在世行的關(guān)鍵決策機(jī)構(gòu)、為中等發(fā)展中國家提供硬貸款的國際復(fù)興與開發(fā)銀行（IBRD）中的投票權(quán)從與印度、意大利、俄羅斯和沙特并列第六位（2.78%）升至第三位（4.42%），超過德國、英國和法國。IBRD運(yùn)營資本九成以上依賴于全球資本市場融資而不是股東出資，IDA則主要依賴成員國的援助，因此中國在世行集團(tuán)的地位實(shí)際上是一個(gè)較大的股東國、較小的援助國。在這一意義上，中國的資金貢獻(xiàn)與其擁有的巨額外匯儲(chǔ)備相比微不足道。相比而言，日本在1971年即結(jié)束從世行貸款后的第五年，便成為世行資金的凈貢獻(xiàn)方。

與多邊開發(fā)銀行不同，聯(lián)合國系統(tǒng)發(fā)展機(jī)構(gòu)不具有資本市場融資的能力，其對發(fā)展的支持主要依賴于成員國捐款，包括分?jǐn)偤妥栽妇杩?。如今?lián)合國機(jī)構(gòu)的開支中約有三分之二來自自愿捐款，中國亦不斷增加對聯(lián)合國的自愿捐款，但總體水平仍然偏低。2011年，中國為聯(lián)合國機(jī)構(gòu)提供了1300萬美元和515萬元人民幣的自愿捐款，比上一年度增加15%。

（二）知識(shí)貢獻(xiàn)意義深遠(yuǎn)，但缺乏主動(dòng)塑造

中國與多邊發(fā)展體系施受的關(guān)系遠(yuǎn)不止資金貢獻(xiàn)，知識(shí)層面的影響更為深遠(yuǎn)。過去30多年來，世行、亞行等多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)為中國政府推進(jìn)改革開放提供了大量有價(jià)值的決策參考，使其在中國留下了卓著的聲望。前世界銀行中國辦公室負(fù)責(zé)人博特里爾（Pieter Bottelier）指出，世行的知識(shí)產(chǎn)品曾對中國早期的改革開放政策轉(zhuǎn)型起到了十分重要的推動(dòng)作用，其范圍幾乎覆蓋國民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部門，比IMF所涉領(lǐng)域更寬、更深。 中國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，他們的決策咨詢作用有增無減，2012年中國與世行合作新出版《中國2030》報(bào)告所引起的巨大反響便揭示了這一點(diǎn)。但正如資金關(guān)系的轉(zhuǎn)變一樣，中國與多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的知識(shí)互動(dòng)關(guān)系也正由單向走向雙向，中國自身發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)正引起多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)越來越多的關(guān)注。

隨著中國日益參與多邊發(fā)展合作，對中國對外援助的不實(shí)指責(zé)漸弱，而有關(guān)傳統(tǒng)發(fā)展規(guī)范體系重建的理性反思漸強(qiáng)。DAC成員國主導(dǎo)的慈善型、垂直型、干涉型、社會(huì)型援助理念和實(shí)踐弊端凸顯，而援助與貿(mào)易和投資相結(jié)合可能效率更高、對發(fā)展更有利， 問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與東道國國情相符而非越高越好。中國人歷來信奉“要致富、先修路”這一簡單道理，使多邊開發(fā)銀行重新重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資支持?；蛟S，務(wù)實(shí)是中國發(fā)展奉行的最大哲理，而所謂“金磚國家的發(fā)展哲學(xué)”主要指的是中國的哲學(xué)。 實(shí)際上，無論是資金還是知識(shí)，如果說中國對多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)具有實(shí)質(zhì)影響的話，更多是作為競爭者從外部施加，而非作為一個(gè)成員從內(nèi)部塑造。

中國發(fā)展對全球發(fā)展體系產(chǎn)生的外溢效應(yīng)同樣對多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)帶來了深刻的影響。DAC界定、衡量和評估援助方法的合理性正受到越來越多的質(zhì)疑。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署和世行這兩大多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)分別與中國合作設(shè)立了知識(shí)共享中心，以總結(jié)和推廣中國發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。2012年10月，世行發(fā)起了為期兩年的環(huán)境和社會(huì)保障政策評審程序。作為“機(jī)構(gòu)內(nèi)部更大規(guī)模的現(xiàn)代化努力的一部分”，該行動(dòng)將為其他多邊開發(fā)銀行設(shè)立新的范式。2012年IMF與世行東京年會(huì)上，世行新任行長金墉號(hào)召世行由“知識(shí)銀行”向“解決方案銀行”轉(zhuǎn)型，包括精簡程序、減少項(xiàng)目準(zhǔn)備時(shí)間等等方面。這表明了最大多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)由“程序?qū)颉毕颉敖Y(jié)果導(dǎo)向”、“理論導(dǎo)向”向“實(shí)踐導(dǎo)向”的務(wù)實(shí)轉(zhuǎn)變，而不是像一些非政府組織所詮釋的“觸底競賽”。

需要指出的是，中國對多邊發(fā)展體系的影響不在于主動(dòng)的塑造，而在于其自身的發(fā)展所產(chǎn)生的巨大外溢效應(yīng)；不在于抽象的理論，而在于具體的實(shí)踐。一方面，中國未曾試圖、亦未在實(shí)踐中挑戰(zhàn)主流的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論。所謂的“北京共識(shí)”是由美國人發(fā)明的，并未受到中國的歡迎。 即便這樣的共識(shí)真的存在，亦不過是20世紀(jì)90年代日本推動(dòng)的大辯論的翻版，并且引發(fā)了很大的爭議。20世紀(jì)80年代和90年代初期，日本崛起為全球發(fā)展體系的重要行為體，在世行高調(diào)主張其發(fā)展模式， 試圖挑戰(zhàn)世行傳統(tǒng)的新自由主義發(fā)展理念，但并未對世行的運(yùn)營政策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

另一方面，中國亦無意挑戰(zhàn)多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)遵行和實(shí)施的規(guī)范和政策。中國公開呼吁國際金融機(jī)構(gòu)改革不公平的治理結(jié)構(gòu)，但并未對其貸款和援助政策提出多少挑戰(zhàn)。在對IDA增加捐款時(shí)，中國并未就世行運(yùn)營政策改革提出附加條件，這與美國國會(huì)的一貫行為和上世紀(jì)90年代日本的做法有明顯不同。背后的原因是多方面的：一是中國“援助產(chǎn)業(yè)”的缺乏，即沒有專業(yè)的人力資源研究和提出系統(tǒng)的政策改革議程；二是政治動(dòng)力的缺乏，尤其是中國國內(nèi)政治體制中不具有西方式的權(quán)力制衡機(jī)制；三是文化傳統(tǒng)方面，中國不習(xí)慣主動(dòng)向別人提出挑戰(zhàn)；最后一個(gè)原因十分重要，中國與世行30多年的合作總體十分成功?，F(xiàn)有關(guān)于世行的主要批評均來自發(fā)達(dá)國家內(nèi)部或與之合作不成功的發(fā)展中國家，中國至多是個(gè)附和者。

三、中國參與多邊發(fā)展體系的影響和制約因素

（一）利益與激勵(lì)結(jié)構(gòu)

一國對外援助政策可能包含三種目標(biāo)追求：一是經(jīng)濟(jì)利益，二是安全利益，三是戰(zhàn)略利益。三者密切聯(lián)系，但側(cè)重有所不同：經(jīng)濟(jì)利益重在促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，安全利益重在通過促進(jìn)地區(qū)內(nèi)國家發(fā)展維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，戰(zhàn)略利益則重在通過資金、知識(shí)和規(guī)范層面的影響增加國際可見度和影響力。歷史地看，發(fā)展中國家偏重前兩者考慮，因而多偏愛雙邊渠道，發(fā)展水平較高的國家更多考慮戰(zhàn)略利益，而逐步增加對多邊機(jī)制的運(yùn)用。對中國而言，增進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定在中國對周邊國家援助政策中仍占相當(dāng)大的比重，如對朝鮮的援助。戰(zhàn)略利益在中國對外政策目標(biāo)中亦呈不斷上升之勢，但中國的戰(zhàn)略考量更多是防御性質(zhì)的，如緩解外部壓力和避免被外界孤立，并將其自身由新興經(jīng)濟(jì)大國轉(zhuǎn)型為真正的全球性大國，中國將日益重視通過多邊機(jī)制提升其合法性和國際形象。但是，中國外援仍將以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一目標(biāo)，而且越來越注重發(fā)展的共贏。中共十八大報(bào)告前所未有地強(qiáng)調(diào)“互利共贏的對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系”，其對于中國對外援助政策而言具有雙重意義：一是強(qiáng)調(diào)中國對外援助應(yīng)切實(shí)有利于東道國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，二是修正西方慈善觀為基礎(chǔ)的援助觀，強(qiáng)調(diào)幫助別人的同時(shí)亦可促進(jìn)自己發(fā)展。發(fā)展援助可以成為建立國際利益共同體的重要宏觀經(jīng)濟(jì)政策。 中國始終堅(jiān)定地認(rèn)為，將自身的發(fā)展搞好，就是中國為世界作出的最大貢獻(xiàn)。

中國的援外政策歸根結(jié)底是由于自身發(fā)展仍面臨巨大挑戰(zhàn)。擁有世界最多的人口是中國最主要的國情，這使得中國在很多方面具有二元特征：經(jīng)濟(jì)總量大，人民卻不富裕；東部南部富裕，中西部貧困；經(jīng)濟(jì)增長迅速，環(huán)境惡化同樣迅速。這種二元結(jié)構(gòu)也導(dǎo)致中國國際定位和對外政策的雙重性和模糊性，導(dǎo)致對中國國際責(zé)任的外部期待與實(shí)際表現(xiàn)間的巨大鴻溝。這一特征仍將在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)存在。對于新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體而言，中國國內(nèi)挑戰(zhàn)已經(jīng)累積到一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，將被迫繼續(xù)保持外交為國內(nèi)發(fā)展服務(wù)的主基調(diào)，而無暇太多地顧及其他。中國對外政策過去是、將來也會(huì)繼續(xù)是“反應(yīng)型”的， 而國際影響力作為一種進(jìn)攻機(jī)制（offense）不是中國的政策目標(biāo)。

因此，與歐洲國家尤其是北歐國家致力于通過多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)傳播其規(guī)范和價(jià)值不同，與美國總是試圖通過多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)尋求其全球戰(zhàn)略利益最大化也不同，中國仍將繼續(xù)優(yōu)先關(guān)注其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并通過對外援助促進(jìn)內(nèi)外共同發(fā)展。作為一種防御和自我保護(hù)機(jī)制，中國將為多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)提供更多的資源，但程度有限。雙邊援助和小多邊援助是實(shí)現(xiàn)援助與貿(mào)易投資相結(jié)合、自身發(fā)展與他人發(fā)展相促進(jìn)的更直接和靈活的手段。相比而言，擬成立的金磚開發(fā)銀行與上合組織開發(fā)銀行有望集中于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這可促進(jìn)中國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)走出去，消化過剩產(chǎn)能，同時(shí)促進(jìn)受援國發(fā)展。亞行和擬設(shè)立的上合組織開發(fā)銀行對于促進(jìn)亞洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化具有重要的作用，而這可以使中國的西部和北部地區(qū)受益，同時(shí)增進(jìn)其能源進(jìn)口的安全。

全球多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)雙邊目標(biāo)，但路徑更為曲折，成本亦更高。據(jù)稱，由中國公司獲得世行項(xiàng)目的份額實(shí)際上呈上升趨勢，而美國公司占比有所下降， 聯(lián)合國會(huì)費(fèi)分?jǐn)偟脑黾右鄷?huì)促進(jìn)相關(guān)會(huì)員國公司的產(chǎn)品銷售， 但這并沒有、也很難成為中國對世行和聯(lián)合國援助政策的直接目標(biāo)。相比之下，全球多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的主要優(yōu)勢在于提供規(guī)范和公共產(chǎn)品方面，包括合法性、知識(shí)性和應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的全球存在性。例如，聯(lián)合國可以為最小的國家提供平等的發(fā)言權(quán)，擁有最高的代表性，是許多全球發(fā)展原則、規(guī)范和法律的提出者、制訂者和倡議者。 世行亦日益轉(zhuǎn)型為一個(gè)知識(shí)銀行。毋庸置疑，世行和聯(lián)合國機(jī)構(gòu)所擁有的知識(shí)和規(guī)范亦有利于中國自身的發(fā)展，但這些知識(shí)產(chǎn)品幾乎是免費(fèi)的公共產(chǎn)品，其獲得并不需要中國付出巨大的代價(jià)。

從更廣泛的意義上看，全球發(fā)展體系與貿(mào)易、投資、貨幣、金融等其他經(jīng)濟(jì)體系相比具有更大的不對稱性，即提供多邊援助的成員國具有更多的選擇權(quán)和退出權(quán)。因此，中國相對缺乏對全球性多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)投資的激勵(lì)，因?yàn)椴蛔鳛椴粫?huì)招致重大經(jīng)濟(jì)后果，至多只是聲望的損失。換言之，中國如果有能力的話，將會(huì)具有更大動(dòng)力和可能去影響國際貨幣體系或全球多邊貿(mào)易談判，而不是影響世行或聯(lián)合國等發(fā)展機(jī)構(gòu)。

最后，文化與歷史因素亦有助于解釋中國在包括多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的全球發(fā)展體系中相對內(nèi)向的利益和立場定位。相對缺乏宗教傳統(tǒng)，中國的儒家文化傳統(tǒng)更崇尚務(wù)實(shí)精神。因此，中國人以勤奮工作為榮而以接受施舍為恥，并認(rèn)為幫助他人就是幫助自己，與西方單向的慈善觀迥然不同。這意味著中國不大可能僅憑利他主義而增進(jìn)對多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的資金貢獻(xiàn)。此外，中國近代史上遭受西方列強(qiáng)侵略百年有余，因而不像日本或德國一樣具有歷史負(fù)罪感，希望通過對多邊機(jī)構(gòu)的援助支持對發(fā)展中國家予以一定的補(bǔ)償。同時(shí)，國家統(tǒng)一問題尚未最終解決，主權(quán)和不干涉仍然是中國處理對外事務(wù)的基本原則。

（二）所有權(quán)與政治考量

僅僅是孤立和靜態(tài)的利益分析具有局限性，甚至可能令人困惑。實(shí)際上所有層次的多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)均可以用來實(shí)現(xiàn)成員國的經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略利益，比如世行和金磚銀行均可以體現(xiàn)中國的影響力和戰(zhàn)略利益，而亞行和上合組織銀行均可以用來推進(jìn)亞洲地區(qū)一體化。但是，所有權(quán)結(jié)構(gòu)和政治難度具有差異性。這是理解中國以地方行動(dòng)實(shí)現(xiàn)全球利益做法的另一個(gè)關(guān)鍵因素。

以世行為例，中國已經(jīng)提升為IBRD的第三大股東，但是并未實(shí)質(zhì)性增加對其日常決策的影響。即便是最大而且唯一擁有否決權(quán)的股東美國，亦難以真正操控世行的日常運(yùn)作，而且這種難度會(huì)越來越大。這也是擁有更大的影響力和控制力的美國、日本等在世行之外設(shè)立亞行等地區(qū)性開發(fā)銀行的重要原因。 投票權(quán)和治理結(jié)構(gòu)的下一步改革仍將面臨巨大的阻力。2010年IMF和世行投票權(quán)改革的一個(gè)歷史性突破，是世行投票權(quán)分配與IMF份額計(jì)算開始脫鉤，IBRD投票權(quán)改革方案首次正式承認(rèn)IBRD權(quán)力分享應(yīng)與IDA責(zé)任分擔(dān)掛鉤，即成員國過去和未來對IDA的捐款貢獻(xiàn)在投票權(quán)計(jì)算權(quán)重中占比20%，而GDP和發(fā)展中與轉(zhuǎn)型國家的發(fā)展貢獻(xiàn)各占70%和5%的權(quán)重。日本在IDA第七次增資（1985—1987）中首次成功運(yùn)用該“協(xié)調(diào)戰(zhàn)略”，通過增加對IDA的捐款成為IBRD第二大股東。 客觀而言，2010年改革的這一創(chuàng)新并未直接激勵(lì)中國增加對第十六次IDA增資（2011—2013）的捐款數(shù)量，因?yàn)閮H僅按照新公式中GDP要素增加的分量，中國所應(yīng)獲得的新增投票權(quán)事實(shí)上超過最后實(shí)際增加的數(shù)值。換言之，中國為了照顧其他新興和發(fā)展中國家的利益，實(shí)際上主動(dòng)放棄了部分應(yīng)得的投票權(quán)增加值，這也體現(xiàn)了中國韜光養(yǎng)晦的政治立場。

如果說歷史上日本的協(xié)調(diào)戰(zhàn)略是一個(gè)“推力”，通過承諾更多捐款推動(dòng)世行的投票權(quán)重組的話，那么，世行如今的投票權(quán)改革新規(guī)更像是一個(gè)“拉力”，以激勵(lì)中國和其他新興國家今后為IDA作出更大的資金貢獻(xiàn)。但難以期待這一拉力在近期內(nèi)會(huì)有突破性的成果。一方面，一旦IDA責(zé)任分擔(dān)正式與權(quán)力分享掛鉤，該拉動(dòng)程序便會(huì)變得異常復(fù)雜。如何計(jì)算各成員對IDA的資金貢獻(xiàn)將成為未來談判的焦點(diǎn)。2010年改革中，西方援助大國認(rèn)為其過去對IDA的捐款完全被忽視，而貧窮國家認(rèn)為他們才是改革真正的犧牲者。 此類爭論將更加激烈。 中國非常清楚改變既有權(quán)力結(jié)構(gòu)的困難，因而并不過分期待能通過增加捐款獲得多少收益。另一方面，中國本身是否有意愿晉升至權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心仍是有疑問的。無論是2012年世行行長、IMF總裁的更換，還是2013年WTO總干事、亞行行長的調(diào)整，中國均沒有提出自己國家的候選人。因此有理由認(rèn)為，中國目前并不愿意進(jìn)入國際體系的中心地帶，以免進(jìn)一步推高外界對其承擔(dān)國際責(zé)任的期待。

相反，貿(mào)易機(jī)會(huì)和集體影響力在金磚銀行、上合組織銀行等新設(shè)的機(jī)構(gòu)中更容易實(shí)現(xiàn)。這意味著，另起爐灶對于中國增進(jìn)其經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略利益而言將更為便捷。誠然，這只是在相對意義上講的，也應(yīng)對新設(shè)機(jī)制保持必要的理性。金磚銀行的設(shè)立亦面臨復(fù)雜的政治難題。除中印領(lǐng)土糾紛、印度和巴西入常等安全議題障礙外，出資規(guī)模及投票權(quán)分配亦是談判的癥結(jié)，印度、巴西較為激進(jìn)，認(rèn)為南南合作銀行就應(yīng)該摒棄傳統(tǒng)開發(fā)銀行以出資多少為基礎(chǔ)的“加權(quán)投票制”模式，而采用平等出資、平等決策的模式，而這無疑會(huì)降低中國增加出資的積極性，抑制銀行的初始規(guī)模和實(shí)際意義。

（三）分散的決策結(jié)構(gòu)

中國有關(guān)多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的決策結(jié)構(gòu)較為分散，亦有助于我們理解中國多邊對外援助政策不夠激進(jìn)的原因，盡管這只是輔助性而非決定性因素。商務(wù)部對外援助司是負(fù)責(zé)制訂和實(shí)施中國對外援助計(jì)劃和政策的主管部門。但由于缺乏多邊與雙邊援助統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的相關(guān)法律，因此對多邊援助而言，商務(wù)部實(shí)際上處于較為邊緣的位置。商務(wù)部負(fù)責(zé)與聯(lián)合國系統(tǒng)多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)相關(guān)的合作事宜，但即便是聯(lián)合國系統(tǒng)的發(fā)展機(jī)構(gòu)，在中國的活動(dòng)亦是分散在各個(gè)部門落實(shí)，比如農(nóng)業(yè)部、水利部、衛(wèi)生部等。外交部是聯(lián)合國綜合性的對口部門，如2012年10月新成立的國際經(jīng)濟(jì)司負(fù)責(zé)與聯(lián)合國經(jīng)社部協(xié)調(diào)，就2015年后全球發(fā)展合作“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”的制訂舉行磋商。財(cái)政部和中國人民銀行在中國對外多邊援助決策體系中占據(jù)更為主導(dǎo)的地位。歷史形成的慣例是，二者按照中國作為受援方與援助方的不同而分工，即財(cái)政部主管中國作為受援方與世行和亞行的合作，而中國人民銀行主管中國作為援助方與其他地區(qū)開發(fā)銀行的合作。由央行分管多邊開發(fā)銀行業(yè)務(wù)，在世界范圍內(nèi)并不多見，除中國外或許另有拉丁美洲的一些小國如此。相對而言，央行更為支持中國的資金走出去，以緩解貨幣政策的壓力，因而在對外多邊援助上可能更為慷慨。畢竟，相比于坐視外匯儲(chǔ)備貶值，提供任何一種援助的機(jī)會(huì)成本都是較低的。不過，隨著中國對多邊機(jī)構(gòu)援助的增加，這一分工體系有望逐步改變，財(cái)政部的作用可能會(huì)有所提升，成為主管與多邊開發(fā)銀行合作的主要職能部門。

對外多邊援助行政體制分散是許多國家共有的特征，但區(qū)別在于各機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)程度。中國主管對外多邊援助的各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。比如，中國不如德國等對雙邊和多邊援助資金分配有明確的立法規(guī)定，各部門提供的對外多邊援助總規(guī)模很大程度上缺乏完整的統(tǒng)計(jì)。另一個(gè)例子是，中國在各多邊機(jī)構(gòu)中的代表辦公室組成人員往往是垂直結(jié)構(gòu)的，缺乏部門間的協(xié)調(diào)與合作。中國在世行、亞行及其他多邊開發(fā)銀行中的執(zhí)行董事辦公室往往由清一色財(cái)政部或央行派出的人員組成，外交部、商務(wù)部基本缺席，而美國駐世行執(zhí)董辦包括一名來自商務(wù)部的代表，以維護(hù)美國公司在世行的利益，而德國執(zhí)董辦包括發(fā)展合作部和財(cái)政部的代表。中國已經(jīng)成立了部際援助協(xié)調(diào)機(jī)制，但是對多邊援助的影響有限。外交部國際經(jīng)濟(jì)司的設(shè)立是為了提升外交部在對外經(jīng)濟(jì)決策中的影響力，但迄今為止的主要職能在于負(fù)責(zé)中國領(lǐng)導(dǎo)人參與二十國集團(tuán)（G20）峰會(huì)、金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)以及處理中國公司和民眾海外利益的保護(hù)問題，對財(cái)政部、央行、商務(wù)部傳統(tǒng)的職權(quán)并無任何影響。中共中央財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院是中國經(jīng)濟(jì)政策制訂的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，但對外經(jīng)濟(jì)政策并不具有像能源、氣候等議題那樣具有專門的協(xié)調(diào)機(jī)制，更不用說對外多邊援助政策。不同部門往往設(shè)定不同的優(yōu)先目標(biāo)，高層協(xié)調(diào)機(jī)制的缺乏可能使得中國對外多邊援助政策缺乏戰(zhàn)略性、延續(xù)性和協(xié)調(diào)性。

結(jié) 束 語

理論上，每個(gè)機(jī)構(gòu)有其自身的比較優(yōu)勢，比如世行的知識(shí)優(yōu)勢、聯(lián)合國的代表性優(yōu)勢、亞行的地區(qū)性優(yōu)勢、擬成立的金磚國家和上合組織開發(fā)銀行的貿(mào)易促進(jìn)優(yōu)勢等等。如何最大化地利用每個(gè)機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢，而不是選擇一個(gè)而舍棄另一個(gè)，是中國面臨的更為現(xiàn)實(shí)的問題。但是，不同時(shí)期的不同平衡戰(zhàn)略，仍然意味著不同機(jī)構(gòu)的優(yōu)先地位不同。中國有望在創(chuàng)設(shè)新的地區(qū)性開發(fā)銀行方面發(fā)揮重要作用。全球力量重組正帶來新一輪的多邊制度重組。新一輪的南南合作正由貿(mào)易、投資及具體項(xiàng)目層面向制度層面發(fā)展。中國是該輪南南合作的領(lǐng)頭羊，但在制度創(chuàng)設(shè)方面一直落后于拉美、非洲等地區(qū)的發(fā)展中國家。20世紀(jì)70年代，南方國家創(chuàng)設(shè)了一系列多邊開發(fā)銀行，如安第斯開發(fā)銀行（CAF）、伊斯蘭開發(fā)銀行（IsDB）、石油輸出國組織國際開發(fā)基金（OFID）、阿拉伯經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展基金（AFESD）及阿拉伯非洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展銀行（BADEA）等。2009年，委內(nèi)瑞拉等拉美國家又牽頭成立了南方銀行（BancoSur）。

近年來，中國在這方面的態(tài)度正在轉(zhuǎn)向積極。中國主動(dòng)倡議在上海合作組織框架下成立一個(gè)開發(fā)銀行，并積極支持印度提出的設(shè)立金磚國家開發(fā)銀行的倡議。2013年3月召開的金磚國家德班峰會(huì)正式宣布成立金磚開發(fā)銀行的計(jì)劃，明確其將集中于促進(jìn)金磚國家以及非洲的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但外界熱切期待的總體規(guī)模、出資比例、投票權(quán)結(jié)構(gòu)等具體細(xì)節(jié)并未確定。

中國的態(tài)度和行為的轉(zhuǎn)變實(shí)際是世界大趨勢的一部分，而非歷史的偶然。就捐款而言，新設(shè)地區(qū)性機(jī)制侵蝕舊的全球性多邊機(jī)制是上世紀(jì)70年代以來便呈現(xiàn)的一個(gè)歷史性趨勢，世行、聯(lián)合國系統(tǒng)等全球性多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)所吸收的捐款份額呈逐步下降趨勢，而以歐共體/歐盟為代表的新設(shè)地區(qū)性機(jī)制吸收的資金規(guī)模不斷壯大。2010年，歐盟、世行集團(tuán)IDA、聯(lián)合國機(jī)構(gòu)、地區(qū)開發(fā)銀行、全球基金（Global Fund to Fight Aids， TB and Malaria）等五類多邊機(jī)構(gòu)吸收了全球近九成的核心多邊援助資金，其中歐盟占到38%，比世行集團(tuán)IDA（19%）和聯(lián)合國機(jī)構(gòu)（17%）的總和還要多。

此外，中國還將有望在原有的多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)中更多地創(chuàng)新援助方式。增加對非核心捐款方式的利用，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品貢獻(xiàn)和控制權(quán)的一定平衡，實(shí)現(xiàn)對新舊機(jī)制的更為合理的平衡。近年來，信托基金、垂直基金等針對特定議題、出資方可實(shí)施更多影響的非核心捐款方式，或稱“雙多邊（bi-multi）”援助方式，受到傳統(tǒng)援助大國越來越多的青睞。該方式加劇了全球發(fā)展體系的碎片化，理論上不屬于DAC所界定的多邊援助的范疇，但其繁衍之勢難以阻擋。這一方式最主要的吸引力在政治方面，尤其是可以使援助國保留部分控制權(quán)，并提升某一議題的全球關(guān)注度，從而有利于募集資源。

有理由相信，隨著新興國家資金貢獻(xiàn)能力和制度塑造能力的提升，這些趨勢將會(huì)更多地延續(xù)，而全球性多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)將被迫不斷進(jìn)行創(chuàng)新，進(jìn)一步向“知識(shí)銀行”方向發(fā)展。中國也開始在現(xiàn)有多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)中設(shè)立一些能夠保留較多控制權(quán)的信托基金。比如，中國于2005年3月25日在亞行設(shè)立了規(guī)模為2000萬美元的信托基金“地區(qū)合作與減貧基金”，2009年向聯(lián)合國糧農(nóng)組織捐款3000萬美元設(shè)立信托基金，用于幫助發(fā)展中國家提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。同時(shí)，中國也積極參與世行等的多邊信托基金，盡管與英國、美國等傳統(tǒng)援助國相比差距仍然很大。

與此同時(shí)，在氣候融資創(chuàng)新等新興議題領(lǐng)域更多地參與多邊體系，將是中國增加對全球發(fā)展體系的貢獻(xiàn)的另一個(gè)發(fā)展方向。這與上述垂直基金繁衍的趨勢是相互關(guān)聯(lián)的，環(huán)境尤其是氣候融資領(lǐng)域正成為繼衛(wèi)生之后新的垂直基金不斷增加的最重要領(lǐng)域，其規(guī)模之大可能遠(yuǎn)超過現(xiàn)有ODA總和。中國已經(jīng)開始向《聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》框架下的現(xiàn)有機(jī)制“全球環(huán)境基金（GEF）”等增加援助，但是對新設(shè)立的“綠色氣候基金（GCF）”仍以觀望為主。中國已明確表示不使用該基金，但并未對是否為其貢獻(xiàn)資金作具體承諾。其中有上述人力資源不足的原因，但最主要的是由于全球氣候談判最為核心的問題尚未解決，尤其是“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的保留和重新界定問題。GCF是否能夠成功推出資金來源創(chuàng)新，還是會(huì)成為另一個(gè)主要依賴官方援助的GEF，尚有待觀察。中國在這方面實(shí)際上也面臨一個(gè)雙邊和多邊的平衡問題，以及氣候與發(fā)展的平衡問題。中國作為該領(lǐng)域的最主要行為體之一，無論其如何選擇，都會(huì)對外界產(chǎn)生直接或間接的重要影響。除資金外，中國至少還可以在以下方面增強(qiáng)其知識(shí)貢獻(xiàn)：一是推廣其低碳發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，比如對非農(nóng)業(yè)援助的減排效應(yīng)，二是推動(dòng)氣候與發(fā)展融資體系的融合。氣候融資是一個(gè)跨越援助和私人部門融資的概念，并且既是發(fā)展問題，又是氣候問題，從歷史來看有脫離發(fā)展體系的政治推動(dòng)，但是人為割裂的負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)，中國應(yīng)在推動(dòng)二者加強(qiáng)協(xié)調(diào)方面發(fā)揮更大的作用。