南南合作與南北援助

【內(nèi)容提要】現(xiàn)階段的國際援助體系由經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會建立并主導(dǎo)，是發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的援助，體現(xiàn)為南北援助關(guān)系。而近年來越來越受到關(guān)注的“新興”援助國的援助則是發(fā)展中國家對發(fā)展中國家的援助，體現(xiàn)為南南合作關(guān)系。北方援助國往往在援助中附加政治條件，其倡導(dǎo)的“援助有效性”更強(qiáng)調(diào)援助過程的規(guī)范性和有效性，屬于過程驅(qū)動型的援助模式，而“新興”援助國的對外援助不附加任何政治條件，其對外援助強(qiáng)調(diào)互利雙贏和對受援國經(jīng)濟(jì)增長以及減貧的作用，屬于增長驅(qū)動型的援助模式。多年來西方國家的援助在對發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)增長及減貧方面一直相對低效，相比之下，21世紀(jì)以來發(fā)展中國家的對外援助由于其倡導(dǎo)的“發(fā)展有效性”理念和直接的經(jīng)濟(jì)促進(jìn)效應(yīng)得到伙伴國家和國際社會的認(rèn)可。新型援助模式的出現(xiàn)引起了國際社會對現(xiàn)有國際援助體系的反思，國際援助由“援助有效性”向“發(fā)展有效性”轉(zhuǎn)變的趨勢初現(xiàn)端倪。

【關(guān)鍵詞】南北援助 南南合作 過程驅(qū)動型援助 增長驅(qū)動型援助 援助有效性 發(fā)展有效性

【作者簡介】黃梅波，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，廈門大學(xué)中國國際發(fā)展研究中心主任；唐露萍，廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易系碩士研究生

【中圖分類號】F114.4

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2013）03-0008-26

從歷史上講，官方發(fā)展援助（Official Development Assistance，以下簡作ODA）起始于美國1947年的“歐洲復(fù)興計劃”（即“馬歇爾計劃”），如今對外援助已經(jīng)是國際政治經(jīng)濟(jì)生活中非常普遍的現(xiàn)象，成為許多國家對外關(guān)系中不可或缺的一部分。發(fā)達(dá)國家一直在對外援助領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，其中最主要的是美國、日本、法國、英國、德國等，2008年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)展援助委員會（DAC） 成員國提供的對外援助占全球ODA總額的90%以上，當(dāng)前的國際援助體系或者說西方的國際援助體系也是由DAC建立并規(guī)范的。但是，進(jìn)入21世紀(jì)以來，許多發(fā)展中國家作為援助國在國際援助體系中扮演著越來越重要的角色，越來越為世界所關(guān)注，它們被稱作“新的”或者“新興”援助國（New Donors or Emerging Donors） 。這些不屬于DAC成員的援助國或地區(qū)可被劃分為五類：第一類是OECD成員國中的非DAC援助國；第二類是歐盟成員國中的非OECD援助國；第三類是阿拉伯援助國；第四類是金磚國家（BRICS）援助國；第五類是其他援助國。 根據(jù)這一分類標(biāo)準(zhǔn)，由于前兩類國家或者是歐盟成員國、或者是OECD成員國或者同時是歐盟和OECD的成員國，所以其在對外援助中都采用DAC的政策和標(biāo)準(zhǔn)。而后三類國家，特別是中國、印度等新興市場國家，其對外援助的原則和方式與DAC國家有很大的不同。傳統(tǒng)的發(fā)達(dá)國家對外援助體現(xiàn)為南北援助關(guān)系，屬于南北合作的范疇，而中國、印度等發(fā)展中國家提供的對外援助則是發(fā)展中國家對發(fā)展中國家的援助，屬于南南合作的范疇。對外援助中的南南合作與傳統(tǒng)的南北援助相比，在援助的目標(biāo)、原則、特點、管理體系等方面存在很大的不同，各自援助的效果也存在差異，國際援助體系隨著南南合作援助方式的出現(xiàn)正朝著多元化的方向發(fā)展。鑒于上述發(fā)展，本文試圖從援助目的和動機(jī)、援助的原則和模式以及援助的效用評估等角度對南南合作與南北援助加以比較，據(jù)此考察國際援助體系的未來發(fā)展。

一、援助目的和動機(jī)

不管是DAC國家還是發(fā)展中國家，其對外援助的動機(jī)都可以從政治、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展和人道主義動機(jī)四方面進(jìn)行分析，其中前兩者屬于利己性動機(jī)，后兩者則屬于利他性動機(jī)。

（一）利他動機(jī)

1、發(fā)展動機(jī)

援助的發(fā)展動機(jī)是指通過援助支持被援助國的經(jīng)濟(jì)和社會的進(jìn)步，減少貧困，反映了利他主義的價值觀、社會的公正以及援助國的國際團(tuán)結(jié)?！袄鋺?zhàn)”后政治議題的降溫以及全球化進(jìn)程的加快，使得人口、貧困等全球性發(fā)展問題進(jìn)一步凸顯。從20世紀(jì)70年代開始，西方發(fā)達(dá)國家的對外援助開始注重發(fā)展目標(biāo)，援助的領(lǐng)域起初是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及直接減貧等方面，后來轉(zhuǎn)向以解決貧困問題為目標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會公共服務(wù)領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)后，國際發(fā)展援助關(guān)注的焦點再一次集中于貧困問題以及人道主義援助上，削減貧困成為國際發(fā)展援助的核心目標(biāo)。這一時期召開了一系列國際會議，制定了聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)（UN Millennium Development Goals，MDGs）， 并簽署了《巴黎宣言》、《蒙特雷共識》、《阿克拉行動議程》、《釜山宣言》等國際協(xié)定，提出了許多新的援助理念，并促使國際發(fā)展援助金額迅速上升。

對外援助的根本動機(jī)應(yīng)該是促進(jìn)受援國的發(fā)展，因此DAC國家和發(fā)展中國家對外援助的終極目標(biāo)是相同的，都是以聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)為最高目標(biāo)。它們對發(fā)展中國家提供援助主要是為了幫助落后國家和地區(qū)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善投資環(huán)境、解決經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的物資匱乏和技術(shù)落后等問題，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展，提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏剑瑴p輕并最終消除受援國的貧困狀況。在聯(lián)合國發(fā)展籌資高級別會議和聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)高級別會議上，DAC國家和非DAC國家都積極響應(yīng)聯(lián)合國的倡議，先后宣布了各項援助發(fā)展中國家發(fā)展的舉措，涉及農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、零關(guān)稅待遇、人力資源開發(fā)、經(jīng)貿(mào)與金融合作等各個領(lǐng)域。

2、人道主義動機(jī)

人道主義援助是以道義原則為出發(fā)點、為實現(xiàn)道義價值而進(jìn)行的援助，具有利他性的特點，其對于應(yīng)對國際突發(fā)事件和緊急狀況、緩解落后國家的不幸狀況和挽救生命等具有非常重要的意義，一些北歐國家所提供的計劃援助便有相當(dāng)濃厚的人道主義色彩。21世紀(jì)以來，DAC國家提供的人道主義援助呈不斷上升的趨勢，非DAC國家也越來越基于人道主義方面的考慮提供對外援助。例如，2011年4月中國國務(wù)院新聞辦公室公布的《中國的對外援助》白皮書指出，中國政府自2004年9月正式建立人道主義緊急救災(zāi)援助應(yīng)急機(jī)制以來，累計開展緊急援助近200次，在國際緊急人道主義救援事業(yè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。

（二）利己動機(jī)

1、政治動機(jī)

盡管各國的對外援助在任何時候都會體現(xiàn)其政治動機(jī)，但是對外援助的政治性在二戰(zhàn)后初期到20世紀(jì)70年代中期這一階段體現(xiàn)得尤為突出：這一時期影響國際格局最大的因素便是“東西關(guān)系”，同時期的對外援助體現(xiàn)了資本主義陣營和社會主義陣營意識形態(tài)的差異，是“冷戰(zhàn)”雙方拉攏其他國家、擴(kuò)大自身勢力范圍的重要籌碼。當(dāng)時美國對外援助的基本出發(fā)點是實現(xiàn)其全球戰(zhàn)略，與蘇聯(lián)陣營社會主義國家相抗衡，爭奪戰(zhàn)略空間和維護(hù)國家安全。到60年代，恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的西歐國家開始加入援助國的行列。 在以美蘇為首的兩大陣營尖銳對立時期，西歐國家追隨美國的腳步，以對外援助為手段極力爭取“中間地帶”國家的支持以壯大自己的陣營，同時鞏固在以前殖民地的傳統(tǒng)勢力范圍。 冷戰(zhàn)結(jié)束后，雖然對外援助不再是兩大陣營爭奪自身勢力范圍的工具，但仍然是發(fā)達(dá)國家對外關(guān)系及全球戰(zhàn)略的重要組成要素，如美國便把對外援助當(dāng)作與外交和國防同等重要的對外關(guān)系三大支柱之一。援助國為達(dá)成自己的政治目的和推行自己的價值觀，在對外援助中往往會對受援國的政治制度施加影響。特別是90年代以來，西方對外援助中均附加政治條件，對外援助越來越注重受援國的民主政治、人權(quán)和良治等問題，注重援助能否給受援國帶來政治和社會進(jìn)步。

冷戰(zhàn)時期，政治因素在中國等發(fā)展中援助國的對外援助中也發(fā)揮著重要作用。從1949年至20世紀(jì)60年代初，中國站在以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營一方，執(zhí)行“一邊倒”戰(zhàn)略，在無產(chǎn)階級國際主義理念的指導(dǎo)下開展援外活動，通過支援亞非拉國家的民族解放運動，反對帝國主義和殖民主義。60年代中期以后，中國開始在第三世界對美蘇“兩面開弓”，對外援助的重點仍是大力支持第三世界國家的民族解放運動。但改革開放后特別是90年代以來，中國的對外援助就從政治動機(jī)更多地轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)動機(jī)。

2、經(jīng)濟(jì)動機(jī)

經(jīng)濟(jì)動機(jī)也是國家提供對外援助時的重要考慮因素。通過對外援助，援助國可以在一定程度上確保資源供應(yīng)、擴(kuò)大出口市場和擴(kuò)展投資場所等，同時促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終為援助國經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的外部條件。對于自身是發(fā)達(dá)國家的援助國來說，發(fā)展中國家在西方發(fā)達(dá)國家的對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系中一直占有非常重要的位置，在能源獲得、原材料供應(yīng)、商品輸出和資本輸出等方面，發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家都有較大程度的依賴性。20世紀(jì)70年代中期之后，隨著“東西關(guān)系”的影響相對下降和“南北關(guān)系”的影響逐步上升，美國和西歐各國的對外援助逐步向經(jīng)濟(jì)方向轉(zhuǎn)變，一些國家提供的捆綁式援助（tied aid）就是經(jīng)濟(jì)動機(jī)的直接體現(xiàn)。日本一開始就把對外援助和本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，通過對外援助擴(kuò)大對外貿(mào)易與投資，“援助—投資—貿(mào)易”三位一體是戰(zhàn)后日本對外援助的重要特征。不過，隨著發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)的成熟和發(fā)展，其對外援助中的經(jīng)濟(jì)動機(jī)逐漸減弱，對外援助中的捆綁援助所占比例逐漸下降，這在日本表現(xiàn)得十分明顯。

對于發(fā)展中國家來說，其對外援助的經(jīng)濟(jì)動機(jī)和發(fā)展動機(jī)是一個問題的兩個方面，兩個動機(jī)是可以相伴實現(xiàn)的。中國、印度、巴西等國家本身也是發(fā)展中國家，自身也面臨著發(fā)展問題，因此其對外援助謀求合作和互利雙贏，以期對外援助在促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、消除貧困的同時，也對本國的貿(mào)易、投資有正面促進(jìn)作用。20世紀(jì)70年代后期，中國開始推行全方位的對外開放政策，對外援助的目標(biāo)也逐漸從政治目標(biāo)向經(jīng)濟(jì)和發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變。中國政府逐漸改變援外工作中的傳統(tǒng)做法，把單純贈予性的非贏利性援助變成了互利雙贏的共同發(fā)展模式，在援助中更加重視提高伙伴國的自主發(fā)展能力，以促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。巴西在20世紀(jì)80年代開始對其他發(fā)展中國家提供雙邊援助，其提供對外援助的主要目的便是經(jīng)濟(jì)和發(fā)展：通過國家之間的雙邊合作以及知識、技術(shù)的轉(zhuǎn)移推動發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步，推動發(fā)展中國家的能力建設(shè)和機(jī)構(gòu)建設(shè)。 南非對外援助的目標(biāo)與中國、巴西大致相同。印度的對外援助始于20世紀(jì)60年代，援助的對象主要是印度周邊國家，相較于中國和巴西，印度的對外援助除了注重經(jīng)濟(jì)和發(fā)展目標(biāo)外，還有很強(qiáng)的政治目的性。

每個國家對外援助的背后都交織著各種動機(jī)。由于各國的國際政治地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其對外援助的具體目的表現(xiàn)出差異性。即使對同一個國家來說，在其政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同歷史階段，其政治經(jīng)濟(jì)動機(jī)的表現(xiàn)也不同。總的來說，DAC國家和發(fā)展中國家擁有共同的對外援助終極目標(biāo)，但發(fā)展中國家在政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)上與DAC國家差異較大，這也就導(dǎo)致這兩者進(jìn)行對外援助所遵循的原則不同，對受援國產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會影響也不一樣。

三、援助的原則與模式

傳統(tǒng)援助國與“新興”援助國在意識形態(tài)、經(jīng)濟(jì)體制及援助動機(jī)等方面存在差異，這使其采用不同的援助原則和模式：前者傾向于在援助中附加一定的政治或經(jīng)濟(jì)條件以推進(jìn)受援國民主政治、良治以及市場化進(jìn)程，希望以此提高援助的效果；后者則采用尊重伙伴國主權(quán)、不附加任何政治條件的原則，堅持互利雙贏，強(qiáng)調(diào)通過對外援助促進(jìn)雙方的經(jīng)濟(jì)合作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）南北國家對外援助的原則和模式

如前所述，DAC國家雙邊援助強(qiáng)調(diào)援助過程的公平、透明，把民主、良治等指標(biāo)作為向發(fā)展中國家提供援助的前提條件，通過對外援助輸出其民主意識、價值觀念和國家制度，將援助與受援國的社會發(fā)展和民主化進(jìn)程結(jié)合起來。美國國會于1975年將人權(quán)作為條件納入美國對外援助法，禁止美國政府向侵犯人權(quán)的國家提供ODA，同時美國對受援國提出的附加條件也要求受援國領(lǐng)導(dǎo)人必須實施“民主政治改革”、實行“誠實管理和法治”等。挪威與荷蘭也在20世紀(jì)70年代中期將人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)納入援助政策。 歐盟在對外援助中附加政治條件相對較晚，其在1995年11月與非加太國家為第四個《洛美協(xié)定》的修改和補(bǔ)充而簽署的新的議定書中首次將受援國民主和人權(quán)狀況與援助掛鉤。在2000年達(dá)成的第五個《洛美協(xié)定》中歐盟附加了更為明確的政治條件，規(guī)定受援國的民主、人權(quán)、法制和良治為執(zhí)行《洛美協(xié)定》的基本原則。 近年來，為了強(qiáng)化民主治理，歐盟在對其非洲受援國分配援助時規(guī)定，當(dāng)受援國解決了援助協(xié)議中的民主治理問題時，可以得到高達(dá)初始分配資金三分之一的額外獎勵。

多邊機(jī)構(gòu)在對發(fā)展中國家提供援助過程中，往往要求受援國接受其提出的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案和宏觀經(jīng)濟(jì)改革計劃。20世紀(jì)80年代，不少發(fā)展中國家爆發(fā)了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，國際貨幣基金組織（IMF）及世界銀行在提供新增貸款的同時要求受援國實施結(jié)構(gòu)性調(diào)整方案。這些結(jié)構(gòu)調(diào)整方案的精髓被總結(jié)為“華盛頓共識”，是西方推行其新自由主義理念的重要手段，其倡導(dǎo)的私有化、自由化就是西方市場經(jīng)濟(jì)價值觀的重要體現(xiàn)。

對外援助中的附加條件意味著，發(fā)展中國家要得到援助就要付出政治和經(jīng)濟(jì)代價。一些急需外援的落后國家可能因為條件不符合而得不到外部資金援助，這就使得當(dāng)前的國際發(fā)展援助在一定程度上服從于西方拓展自由、民主、人權(quán)、開放等價值觀的需要，而不是針對受援國的整體貧困問題。這導(dǎo)致很多發(fā)展中國家的不滿，國際社會對于當(dāng)前援助體系的批評也主要針對西方國家援助附加條件問題。

與此相反，發(fā)展中國家在南南合作框架下提供不附加任何政治條件的對外援助，強(qiáng)調(diào)對外援助應(yīng)尊重受援國主權(quán)，不干涉受援國內(nèi)政，受援國與援助國之間是一種平等互利的合作關(guān)系。中國對外援助的指導(dǎo)原則是周恩來總理20世紀(jì)60年代提出的以平等互利、尊重受援國的主權(quán)、絕不附帶任何條件為核心的中國對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的“八項原則”，雖然后來中國政府對這八項原則有所補(bǔ)充和發(fā)展，但其基本內(nèi)涵一直為歷屆政府所堅持。印度自20世紀(jì)50年代以來一直把萬隆會議上確立的國際關(guān)系十項原則作為其外交政策的指導(dǎo)原則，對外援助原則也建立在“互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利以及和平共處”五項原則基礎(chǔ)之上。巴西政府則稱其對外發(fā)展援助不是建立在企業(yè)或者商業(yè)利益之上，是無任何政治意圖、無條件的。發(fā)展中國家不附加任何政治條件的對外援助為許多原本依賴西方國家援助的國家提供了新的選擇，令其中一些發(fā)展中國家有能力拒絕西方國家附加了大量政治條件的援助，受到了受援國政府的廣泛好評和推崇。

有學(xué)者將DAC國家的對外援助概括為“過程驅(qū)動型模式”，即更加注重援助能否給受援國帶來政治和社會進(jìn)步這一過程；將中國對非援助概括為“增長驅(qū)動型模式”，注重的是非洲國家經(jīng)濟(jì)的增長及其內(nèi)在發(fā)展能力的提高。 鑒于其他發(fā)展中國家的對外援助與此有很大的相似性，本文將所有發(fā)展中國家的對外援助模式都界定為“增長驅(qū)動型模式”。過程驅(qū)動型模式與增長驅(qū)動型模式是兩種不同的援助模式，各自有其優(yōu)點和缺點。

（二）過程驅(qū)動型模式的優(yōu)劣勢分析

雖然西方國家在對外援助中附加政治經(jīng)濟(jì)條件的做法經(jīng)常受到國際社會的指責(zé)與質(zhì)疑，但這一做法的確有其客觀原因，西方國家認(rèn)為這是確保實現(xiàn)預(yù)定援助目標(biāo)的必要條件。在當(dāng)前國際社會中，援助國主要為發(fā)達(dá)國家，受援國則多是政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的發(fā)展中國家，無論是經(jīng)濟(jì)制度還是政治制度，西方國家都比發(fā)展中國家更加成熟和完善。西方國家提供對外援助時，其對于受援國的各項制度往往存有疑慮，認(rèn)為受援國存在的各種不合理制度可能會影響援助效果。因此，在政治方面，西方國家傾向于在援助協(xié)議中附加一定條件，要求受援國改變或調(diào)整一些落后制度，引導(dǎo)受援國按照他們認(rèn)為合理的方式實現(xiàn)援助目標(biāo)。 在經(jīng)濟(jì)方面，IMF和世界銀行等多邊機(jī)構(gòu)提出的經(jīng)濟(jì)調(diào)整和改革方案是從自由市場經(jīng)濟(jì)理論出發(fā)，鼓勵各國經(jīng)濟(jì)開放和金融自由化，輔之以行政改革和財政改革，有助于危機(jī)國家實現(xiàn)長期穩(wěn)定的發(fā)展，具有一定的合理性。這樣，DAC國家過程驅(qū)動型模式的優(yōu)點主要表現(xiàn)在：一是有利于促進(jìn)受援國建立一套西方式民主政治和市場經(jīng)濟(jì)體系，在政治上強(qiáng)調(diào)參與、透明、問責(zé)和良治，在經(jīng)濟(jì)上強(qiáng)調(diào)私有化、自由化等價值觀念；二是有利于監(jiān)督約束受援國對資金的使用，防止貪污、挪用和腐??；三是由于援助資金來源于納稅人的稅收，強(qiáng)調(diào)上述價值觀念，有利于援助國說服自身國民，得到納稅人的選票支持。

但是，這種附加條件的援助并沒有達(dá)到發(fā)展援助應(yīng)該達(dá)到的效果。首先，這種以民主政治為核心、以過程為導(dǎo)向的援助模式使西方國家的對外援助陷入一種困境：受援國應(yīng)當(dāng)是政治制度和政策環(huán)境相對良好的國家，但最需要援助的國家往往不具備這些條件，援助資金更多流向那些符合條件的國家， 而政治經(jīng)濟(jì)較為落后但急需資金的貧困國家卻得不到援助，國際援助資金的分配與受援國家的貧困程度相互不匹配。其次，發(fā)達(dá)國家的對外援助所附加的結(jié)構(gòu)調(diào)整方案雖然在一定條件下有助于受援國家經(jīng)濟(jì)、金融秩序的恢復(fù)，但結(jié)構(gòu)調(diào)整方案同時也要求受援國實行緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)政策、改革金融部門和開放國內(nèi)市場，這一做法有干涉受援國內(nèi)部事務(wù)、侵犯其經(jīng)濟(jì)主權(quán)之嫌。這樣，DAC國家過程驅(qū)動型模式的缺點主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是把援助與受援國具體政策的執(zhí)行掛鉤，限制了受援國實施本國減貧計劃的自主權(quán)。更糟糕的是，有的西方國家時常借用援助中附加的條件特別是政治條件的手段達(dá)到影響、控制發(fā)展中國家內(nèi)政外交以謀取自身利益，甚至不惜以嚴(yán)重?fù)p害受援國的利益為代價。

二是援助對發(fā)展中國家的減貧沒有起到明顯的作用。很多發(fā)展中國家之所以尋求外援，就是因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極其低下和國家整體處于貧困狀態(tài)，而減少貧困的關(guān)鍵是要促進(jìn)其國家整體經(jīng)濟(jì)增長水平。DAC國家一味強(qiáng)調(diào)援助過程中的公平、透明、問責(zé)，而忽略了對這些國家經(jīng)濟(jì)增長的推動，最終的減貧效果相當(dāng)有限。

三是受援國沒有走上自主發(fā)展的道路，形成了對外援的依賴。外援本身并不能改變一個國家的經(jīng)濟(jì)狀況，最重要的還是培養(yǎng)受援國自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，通過貿(mào)易和投資等手段打破貧困的惡性循環(huán)。而DAC國家在對外援助過程中并未將重點放在培育受援國的自主發(fā)展能力上，這不但不能從根本上解決貧困，反而會形成“援助—貧困—再援助—更貧困”的惡性循環(huán)。

（三）增長驅(qū)動型模式的優(yōu)劣勢分析

DAC國家的援助主要是集中在醫(yī)療、教育等社會部門，而發(fā)展中國家注重基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性部門的建設(shè)，其約一半的援助進(jìn)入到這兩個領(lǐng)域；中國和印度被認(rèn)為是最為重視基礎(chǔ)設(shè)施援建并投入最多的兩個國家。 從具體的方式上來看，中國通過成套項目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源合作開發(fā)等方式對其他發(fā)展中國家實施援助，促進(jìn)雙方的貿(mào)易平衡發(fā)展，拓展相互投資領(lǐng)域，加強(qiáng)發(fā)展中國家發(fā)展能力建設(shè)，這也是中國處理外援、外資和貿(mào)易三者關(guān)系的經(jīng)驗寫照；巴西則主要通過資金和技術(shù)合作、援建發(fā)展項目實現(xiàn)對外援助，重點向周邊國家轉(zhuǎn)讓技術(shù)，彌補(bǔ)巴西與周邊國家發(fā)展的不對稱性；印度對外援助的方式主要有發(fā)展項目援建、培訓(xùn)等，其對外援助的一個顯著特點是通過培訓(xùn)和專家咨詢，推廣印度在減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的經(jīng)驗。發(fā)展中國家這種增長驅(qū)動型援助模式的優(yōu)勢在于：

一是援助集中于大型公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既能夠為投資和貿(mào)易服務(wù)，同時又能改善受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，符合援助國和受援國雙方的利益。

二是發(fā)展中援助國也曾面臨受援國的發(fā)展正面臨的相似問題，政治經(jīng)濟(jì)文化存在很大的相似性，對受援國的需求更加了解，進(jìn)而可以提供更具有針對性的援助。而且，發(fā)展中國家與受援國的發(fā)展差距相對更小，其提供的技術(shù)更具實用性，開展合作的可行性也更高。正如有學(xué)者所論及的，與南北援助不同，南南援助的優(yōu)勢并不在于充裕的資金和多樣化的現(xiàn)代合作技術(shù)，而恰恰在于南方國家在發(fā)展過程中對發(fā)展動力源于南方國家內(nèi)部的深刻理解，以及基于這種理解而形成的平等交往原則。這種平等交往表現(xiàn)在處理與受援國的關(guān)系時“充分發(fā)揮自身優(yōu)勢”，尋找適合本國國情的發(fā)展道路；援助國和受援國雙方的平等交往則表現(xiàn)為不干涉他國內(nèi)政。

三是發(fā)展中國家對發(fā)展項目的援建與投資主要是讓市場發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過相互之間發(fā)揮比較優(yōu)勢進(jìn)行貿(mào)易，這有利于培植本土經(jīng)濟(jì)增長和減貧，提高其內(nèi)在經(jīng)濟(jì)增長能力而不至于使其走向援助依賴。

發(fā)展中國家不附加任何政治條件的援助為許多原本依賴西方援助的國家提供了新的選擇，從而弱化了西方國家在這些國家的傳統(tǒng)影響力。發(fā)展中國家也因此招致傳統(tǒng)援助國的大量批評，它們紛紛指責(zé)前者忽視了當(dāng)?shù)氐娜藱?quán)、社會狀況和環(huán)境保護(hù)，甚至助長了當(dāng)?shù)卣母瘮∨c管理不力，阻礙了西方國家人權(quán)、良治目標(biāo)的達(dá)成。與此同時，西方國家還圍繞發(fā)展中國家援助項目透明度不足、項目援助與商品和服務(wù)的捆綁購買等問題橫加責(zé)難。盡管有的批評的確是西方國家出于政治經(jīng)濟(jì)目的而故意夸大其詞和無中生有，但這也確實指出了發(fā)展中國家援助模式的一些缺陷和不足：

一是不附加任何政治條件的援助使得援助國對資金的使用和去向缺乏監(jiān)督和引導(dǎo)。當(dāng)受援國政治腐敗或制度不合理時，援助資金的合理使用就難以保證，援助效果也就難以實現(xiàn)。

二是對外援助項目通常與商品和服務(wù)的購買、勞動力的輸出捆綁在一起。DAC援助國在2001年采納了放松對最不發(fā)達(dá)國家（Least Developed Countries，LDCs）援助捆綁的建議并取得重大進(jìn)展。截至2010年，DAC國家提供的對外援助中有86%不是捆綁援助。 DAC國家的很多研究都表明捆綁援助不僅損害援助項目的效果而且會使項目的成本上升15%到30%。 這也正是西方國家指責(zé)發(fā)展中國家對外援助中的捆綁條件的依據(jù)所在。

三是對外援助信息透明度不足。一些發(fā)展中國家的對外援助規(guī)模非常有限，不采用DAC的援助體系規(guī)范，也沒有建立專門的國家機(jī)構(gòu)和部門管理對外發(fā)展援助，其對外援助的信息披露很少。因此，信息透明度不足是西方國家經(jīng)常提出責(zé)難的對象。

四是提供的對外援助僅限于政府間項目，當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)的參與很少。如前所述，發(fā)展中國家援建的項目重點分布在基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性部門，相對來說，在醫(yī)療、教育部門的援助較少，西方國家對此頗有微詞。

四、援助效果比較

對外援助一直被認(rèn)為是發(fā)達(dá)國家?guī)椭龠M(jìn)發(fā)展中國家以及最不發(fā)達(dá)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重OYH6sCkUao2PMLAHBrMPeGMRV22wwrNF2+9E37n+L9c=要工具，但其有效性卻備受爭議。總體來說，傳統(tǒng)援助國幾十年來的援助效果差強(qiáng)人意，隨“新興”援助國出現(xiàn)的援助新模式推進(jìn)了國際社會對援助方式的反思，援助理念正在逐漸改變，援助效果評價逐步由援助有效性向發(fā)展有效性過渡。

（一）南北援助中的援助有效性

自1960年以來，DAC國家的對外援助資金流出量穩(wěn)步上升，通過一些雙邊和國際多邊機(jī)構(gòu)，已有大約3.2萬億美元的援助資金從富國流入了窮國。 外來資金的流入對受援國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會都有一定的促進(jìn)作用，但無論是從絕大多數(shù)的研究評估看，還是從受援國的實際狀況看，西方發(fā)達(dá)國家巨額資金的援助效果并不令人鼓舞。

援助對受援國經(jīng)濟(jì)的影響體現(xiàn)在三方面：（1）援助對投資、儲蓄的影響；（2）援助對經(jīng)濟(jì)增長的直接影響；（3）附帶條件的援助對經(jīng)濟(jì)增長的影響。盡管觀點不盡相同，但從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，現(xiàn)有的大部分研究傾向于承認(rèn)，過去幾十年間西方發(fā)達(dá)國家的對外援助是無效或低效的。例如，有學(xué)者對2004年前有關(guān)援助有效性的97項研究加以綜合分析。結(jié)果顯示，分別就上述三方面影響而言：援助對投資、儲蓄的影響很小，并且不顯著；盡管有證據(jù)表明援助對經(jīng)濟(jì)增長有正面作用，但是這種作用很小，并不顯著；而就附帶條件的援助對經(jīng)濟(jì)增長的影響而言，研究表明結(jié)果也是令人失望的。 而贊比亞學(xué)者丹比薩·莫約（Dambisa Moyo）也認(rèn)為，西方對非援助長期以來只是助長了非洲政府的腐敗和人民的貧困，閹割了非洲的企業(yè)家精神，并使非洲深陷依賴外援的陷阱不能自拔。 現(xiàn)實中，西方發(fā)達(dá)國家巨額援助資金的流出并沒有產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果，如在最不發(fā)達(dá)國家較集中的撒哈拉以南非洲，盡管該地區(qū)過去幾十年里一直是國際發(fā)展援助關(guān)注的重點地區(qū)——全球ODA的30%左右流入該地區(qū)， 但其經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍嚴(yán)重滯后于世界其他地區(qū)；嚴(yán)格地講，沒有任何一個撒哈拉以南非洲國家可如期實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)。

從下圖1—3可以看出，DAC國家及多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)對撒哈拉以南非洲的ODA凈值在1981—2011年間穩(wěn)步上升，進(jìn)入21世紀(jì)后甚至直線上升。但1981—2008年間，撒哈拉以南非洲的貧困人口數(shù)非但沒有下降反而一直在上升（2008年略微下降）；貧困率也一直維持在高水平狀態(tài)，2000年之后才開始出現(xiàn)下降趨勢。與世界上其他發(fā)展中國家集中的地區(qū)如東亞和拉美相比，撒哈拉以南非洲的人均GNI長期低于1000美元，略高于聯(lián)合國劃分的最不發(fā)達(dá)國家水平。而東亞地區(qū)則在20世紀(jì)90年代中期開始大幅度上升，到2011年已經(jīng)超過4000美元，拉美地區(qū)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于撒哈拉以南非洲地區(qū)。世界銀行、非洲開發(fā)銀行、聯(lián)合國非經(jīng)委等機(jī)構(gòu)曾在2000年就聯(lián)合發(fā)表《非洲能擁有21世紀(jì)嗎？》的報告，認(rèn)為許多撒哈拉以南非洲國家的現(xiàn)狀甚至還不如20世紀(jì)60年代剛獨立時。 更糟糕的是，由于人口快速增長，非洲的貧困狀況還在加劇。撒哈拉以南非洲地區(qū)每天生活水平低于1美元的人口占全部人口的比例由1990年的44.6%上升到2000年的46.5%，預(yù)計到2015年仍將高達(dá)42.3%。 雖然導(dǎo)致這一現(xiàn)狀的原因很多，但西方國家多年來流入的巨額ODA并未有效緩解這一狀況，也未達(dá)到ODA的最根本的目標(biāo)，西方援助在減貧和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的低效性可見一斑。

（二）南南合作中的發(fā)展有效性

近年來非DAC國家提供的對外援助資金呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，據(jù)估計，2006年南南國家內(nèi)部的ODA流動資金在95億美元到121億美元之間，占國際發(fā)展援助的7.8%—9.8%；2008年估計為121億美元和139億美元之間，2010年估計為150億美元，這還不包含通過多邊機(jī)構(gòu)和三方合作提供的部分。 從規(guī)模上講，DAC援助國仍然是國際援助的主力軍，發(fā)展中國家的對外援助非常有限。但發(fā)展中國家的對外援助注重合作與雙贏，和傳統(tǒng)援助國相比，“新興”援助國一般并不自稱為援助國（donor），而是將其援助視為一種發(fā)展中國家之間的相互幫助和合作，是一種以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向的“窮幫窮”的模式，解決的是對方面臨的迫切需要解決的發(fā)展難題。南南合作框架中的對外援助模式對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減貧的積極作用已經(jīng)顯現(xiàn)，中非合作就是個典型的例子。

中國對非洲援助始于上世紀(jì)50年代。援非60多年以來，中國對非的援助目的由最初的政治目的（支持其民族解放運動，反對帝國主義）演變?yōu)?0世紀(jì)90年代后的以發(fā)展為主，援助方式則由最初的無償援助演變?yōu)楹献麟p贏：通過貿(mào)易和投資促進(jìn)雙方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；通過援建非洲國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善非洲國家的發(fā)展環(huán)境；通過人才輸出和技術(shù)合作提高非洲國家的自主發(fā)展能力；通過民生項目建設(shè)和減貧等提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健?/p>

貿(mào)易和投資方面，自2000年以來，中非貿(mào)易和投資規(guī)模大幅增加（下圖4），對推動非洲當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展有積極的作用。中國和非洲國家之間的貿(mào)易具有很大的互補(bǔ)性，非洲對中國出口的原油、礦產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品等正是中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時期所稀缺的產(chǎn)品，而中國出口到非洲國家物美價廉的工業(yè)制成品也正好滿足非洲人民當(dāng)前的需求，雙方都能從中獲益。中國對非洲的投資涉及采礦、制造、建筑等方面，其中資源領(lǐng)域的開發(fā)合作是中非投資合作的重要內(nèi)容。中國企業(yè)按照互利共贏、共同發(fā)展的原則，積極參與非洲資源開發(fā)，將其資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，拓寬了非洲發(fā)展的資金來源，也帶動了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，受到當(dāng)?shù)卣兔癖姷膹V泛歡迎。

基礎(chǔ)設(shè)施方面，鑒于基礎(chǔ)設(shè)施落后是制約很多非洲國家發(fā)展的瓶頸，中國重視支持非洲國家改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，通過援助、工程承包、投資合作等方式，幫助非洲國家興建公路、鐵路、機(jī)場、港口、通訊和電力設(shè)施等。截至2009年底，中國在非洲援建了500多個基礎(chǔ)設(shè)施項目，較大的項目有索馬里貝萊特溫—布勞公路、毛里塔尼亞友誼港、突尼斯麥熱爾德—崩角水渠、坦桑尼亞國家體育場、非洲聯(lián)盟會議中心等。 眾多研究表明，基礎(chǔ)設(shè)施對發(fā)展和提高生產(chǎn)力具有重要影響，對低收入經(jīng)濟(jì)體的影響尤為明顯，中國對非洲基礎(chǔ)設(shè)施的援建切實改善了非洲國家的發(fā)展環(huán)境和投資環(huán)境。

人才和技術(shù)方面，中國政府高度重視非洲發(fā)展能力建設(shè)，通過開展管理與技術(shù)培訓(xùn)、實用技術(shù)培訓(xùn)、人才輸出和技術(shù)合作等努力幫助非洲國家提升自身“造血”功能。截至2010年6月，中國為非洲國家培訓(xùn)了各類人員3萬多人次，培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì)、公共行政管理、農(nóng)牧漁業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、環(huán)保等20多個領(lǐng)域。 中國向非洲國家輸出人才和技術(shù)的獨特優(yōu)勢在于，中非同屬發(fā)展中國家，中國輸出的技術(shù)具有更強(qiáng)的適用性，更利于非洲國家的吸收和使用。

民生方面，中國投入資金幫助非洲國家建設(shè)公共福利設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)水平，減少貧困，提高非洲國家民生水平。中國在非洲援建了一大批低造價住房、打井供水、污水處理等公共福利項目，如莫桑比克、安哥拉、埃塞俄比亞的低造價住房項目；中非農(nóng)業(yè)合作的主要領(lǐng)域包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)實用技術(shù)交流和轉(zhuǎn)讓等，截至2009年底，中國共為非洲援建農(nóng)業(yè)技術(shù)試驗站、推廣站、農(nóng)場等項目142個，啟動14個農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心。 此外，中國與非洲在減貧領(lǐng)域的合作也在不斷深化。通過減貧培訓(xùn)、減貧會議、減貧研究等方式，中國向非洲國家介紹中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略、模式和經(jīng)驗，加強(qiáng)與非洲國家的知識和經(jīng)驗分享，幫助非洲國家減貧。 在非洲各國政府和人民的努力下，2000年之后撒哈拉以南非洲的貧困出現(xiàn)下降，2005年之后撒哈拉以南非洲地區(qū)首次出現(xiàn)貧困人口和貧困發(fā)生率共同下降：貧困人口從2005年的3.95億減少到2008年的3.86億，貧困發(fā)生率從2005年的52.3%下降到47.5%（上圖2）。這與2000年中非合作論壇建立后中非雙方在論壇框架下展開更加深入有效合作的時間大致吻合，雖然尚無充分和直接證據(jù)表明是中非合作論壇對非洲減貧起到了關(guān)鍵作用，但仍可肯定地說，中非合作論壇為此作出了一定貢獻(xiàn)。

結(jié) 語

西方發(fā)達(dá)國家傳統(tǒng)的對外援助體現(xiàn)為南北合作框架下的南北援助關(guān)系，而發(fā)展中國家的對外援助則是南南合作框架下的互利雙贏。不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，其援助動機(jī)都可以從政治、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展和人道主義四個角度去分析。雖然南北國家的對外援助終極目標(biāo)具有一致性，但是它們在政治、經(jīng)濟(jì)和發(fā)展目標(biāo)上存在較大的差異，導(dǎo)致了其對外援助所采用的原則差異明顯。西方發(fā)達(dá)國家往往在援助中附加各種政治經(jīng)濟(jì)條件，而發(fā)展中國家強(qiáng)調(diào)尊重伙伴國主權(quán)和援助不附加任何政治條件，雙方平等合作、共同發(fā)展。西方發(fā)達(dá)國家采用過程驅(qū)動型的對外援助模式，強(qiáng)調(diào)的是援助能否帶來受援國的政治進(jìn)步、民主進(jìn)程和社會發(fā)展，而發(fā)展中國家采用增長驅(qū)動型的對外援助模式，關(guān)注的是能否帶來伙伴國直接的經(jīng)濟(jì)增長、技術(shù)進(jìn)步和貧困人口的減少。多年的事實證明，西方國家的援助一直相對低效，其援助的有效性受到各方的質(zhì)疑，而發(fā)展中國家的援助對經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的效應(yīng)更加明顯，也更具活力，其發(fā)展有效性受到伙伴國和國際社會的認(rèn)可。2008年的《阿克拉行動議程》（Accra Agenda for Action）就對發(fā)展中國家援助的原則與模式做出了積極評價：南南國家的對外援助遵循不干涉內(nèi)政、相互平等、尊重主權(quán)等原則，在國際發(fā)展合作中起到了重要作用，是南北援助的有益補(bǔ)充。

新型援助模式的出現(xiàn)導(dǎo)致國際社會對現(xiàn)有國際援助體系的反思與改革努力，國際援助理念從“援助有效性”向“發(fā)展有效性”過渡的趨勢正在顯現(xiàn)。在2005年第二屆援助有效性高層論壇上達(dá)成的《巴黎宣言》中，上述轉(zhuǎn)變初現(xiàn)端倪，提高援助有效性五項原則得以提出，即：自主性原則（Ownership），受援國自行制定發(fā)展戰(zhàn)略，承擔(dān)發(fā)展的責(zé)任；聯(lián)系原則（Alignment），援助須與受援國的發(fā)展戰(zhàn)略相聯(lián)系，并將后者置于優(yōu)先地位；協(xié)調(diào)原則（Harmonization），援助國之間應(yīng)協(xié)調(diào)其援助計劃以避免資源重復(fù)和浪費；重成果原則（Management for Results），受援國和援助國都應(yīng)重視對援助實效和成果的衡量與管理；相互問責(zé)制原則（Mutual Accountability），受援國和援助國都應(yīng)對其政府負(fù)責(zé)，對發(fā)展成果負(fù)責(zé)。 2008年9月第三屆援助有效性高層論壇通過的《阿克拉行動議程》進(jìn)一步強(qiáng)化了2005年《巴黎宣言》的原則，并設(shè)置了優(yōu)先領(lǐng)域以實施《巴黎宣言》。2011年11月29日，第四屆援助有效性高層論壇在韓國釜山召開，正式推動國際發(fā)展援助從注重投入的“援助有效性”向注重結(jié)果的“發(fā)展有效性”轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變過程無疑會是漫長的，作為發(fā)展有效性援助的代表性國家，中國應(yīng)當(dāng)在對外援助領(lǐng)域與傳統(tǒng)援助國積極展開合作與交流（如開展三方合作），以推動這一轉(zhuǎn)變的早日實現(xiàn)。同時，中國還應(yīng)當(dāng)在以后的援助中完善自身的援助模式（如提高援助信息透明度、增加對教育和醫(yī)療等領(lǐng)域的援助等），以進(jìn)一步提高援助的“發(fā)展有效性”。