2015年后的國際發(fā)展合作

【內(nèi)容提要】聯(lián)合國千年發(fā)展目標（MDGs）的前7個目標已取得十分顯著的成果，盡管第8項目標仍有待強化。種種進展充分說明了各國的政治意愿以及全球共同發(fā)展目標的強大力量。從整體上看，MDGs已經(jīng)成為全球發(fā)展的指導性框架。盡管取得了廣泛的成功，也存在重大差距，但可以公正地說，MDGs已經(jīng)為2015年后的國際發(fā)展議程奠定了堅實的基礎。與應對其他新挑戰(zhàn)的努力一道，聯(lián)合國成員國在2012年6月的“里約+20”會議上提出了可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的設想。它們一致同意，SDGs應當與聯(lián)合國在2015年后的發(fā)展議程相契合，作為可持續(xù)發(fā)展執(zhí)行與深化的驅動力量。MDGs和SDGs之間并非是此消彼長的關系。MDGs著眼基本的發(fā)展目標和指標，是SDGs的基礎。2015年后的全球發(fā)展議程應當是一個具有普遍意義的可持續(xù)的發(fā)展議程，為聯(lián)合國成員國所共享。

【關鍵詞】聯(lián)合國千年發(fā)展目標 評估 2015年后 國際發(fā)展合作

【作者簡介】吳紅波，聯(lián)合國負責經(jīng)濟與社會事務的副秘書長

【中圖分類號】F114.4

【文獻標識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2013）03-0001-7

本文將簡要回顧并評估過去十余年里國際社會在執(zhí)行聯(lián)合國千年發(fā)展目標（Millennium Development Goals，以下簡作MDGs）方面所取得的成就，進而介紹聯(lián)合國在2015年后的國際發(fā)展議程上所采取的行動，主要包括聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會即“里約+20”峰會的后續(xù)行動和可持續(xù)發(fā)展目標（Sustainable Development Goals，以下簡作SDGs）的討論等。

一、聯(lián)合國千年發(fā)展目標：總體評估

聯(lián)合國經(jīng)濟及社會事務部（以下簡作“經(jīng)社部”）與聯(lián)合國下屬的各個基金、署及專門機構通力合作，共同撰寫MDGs執(zhí)行情況的年度進展報告。該報告是最受各國關注的聯(lián)合國出版物之一。

經(jīng)社部盡量以1990年作為評估工作的起始年份。評估結果表明，我們已取得了令人鼓舞的成果。事實上，從全世界范圍來看，我們已經(jīng)提前完成了一系列目標任務。

第一，包括撒哈拉沙漠以南非洲地區(qū)在內(nèi)的世界各個地區(qū)的赤貧人口均有所下降。初步估算顯示，盡管發(fā)生了全球金融危機，但以1.25美元/天為標準的全球貧困率在2010年已下降到不及1990年的一半。我們希望2013年的最終監(jiān)測結果能證實這一初步估算。如果結果被證實，那么MDGs的第一項指標，即到2015年赤貧率減少到1990年的一半，將在全球范圍內(nèi)比預定的目標年份2015年提前實現(xiàn)。

第二，世界范圍內(nèi)缺水人口比例減半的指標已經(jīng)完成。1990年至2010年間，已有超過20億人口獲得了改善的飲用水水源。

第三，過去10年來，貧民窟人口的生活質(zhì)量得到大幅度改善。超過2億人口得到了包括改善的水源、醫(yī)療衛(wèi)生設施和住房在內(nèi)的公共服務。

第四，全世界范圍內(nèi)實現(xiàn)了男女平等接受小學教育的目標。根據(jù)MDGs規(guī)定的指標，在各國及國際組織的努力推動下，全世界有越來越多的包括女孩在內(nèi)的兒童在接受小學教育。在這方面，撒哈拉沙漠以南非洲地區(qū)適齡兒童的小學教育入學率在過去10年中的增長尤為突出。

第五，兒童存活率水平有所提高。盡管世界人口總量不斷增長，但5歲以下兒童的死亡人口已從1990年的1200萬降至2010年的760萬，這一趨勢估計仍將持續(xù)。

第六，各個地區(qū)接受治療的艾滋病病毒攜帶者人口均有所增加。世界各國正在努力遏制并扭轉結核病的傳播趨勢。在醫(yī)療衛(wèi)生領域，全球死于瘧疾的人口也有所減少，其全球發(fā)病率自2000年以來估計已下降17%，同一時期的死亡率也已下降25%。

以上均是歷史性的突破。一言以蔽之，MDGs挽救了生命，改善了生活。

當然，差距依然存在。在一些領域，我們?nèi)〉玫倪M展還遠遠不夠。不平等現(xiàn)象依然在上升，阻礙了可持續(xù)發(fā)展中諸多領域的進展。上述成就在全球各國和各地區(qū)的分布極不平衡。因為2008年全球金融危機，部分國家的進展勢頭有所放緩。失業(yè)問題，尤其是青年人口的失業(yè)問題正日益加重。盡管產(chǎn)婦死亡率的下降令人感到鼓舞，但離實現(xiàn)2015年的目標仍有相當大的距離。雖然產(chǎn)婦的醫(yī)療衛(wèi)生條件得到了重要改善，且死亡人數(shù)有所下降，但此項工作進展依然緩慢。對農(nóng)村地區(qū)而言，水質(zhì)得到改善的水源的獲得仍然是有限的。近一半的發(fā)展中地區(qū)人口（約25億）仍缺少良好的衛(wèi)生設施。如果這一趨勢得以持續(xù)，那么到2015年，全世界范圍內(nèi)的衛(wèi)生設施覆蓋率將僅有67%，低于MDGs設定的75%的指標。

最令人擔憂的是居高不下的饑餓人口比例。聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織最新估計全球約有8.68億饑餓人口。雖然發(fā)展中地區(qū)正經(jīng)歷快速的城鎮(zhèn)化進程，但貧民窟的絕對人口數(shù)量依然增長至約8.63億，這一增長態(tài)勢并無放緩跡象。

在MDGs的第8項目標，即“全球合作促進發(fā)展”方面，我們面臨的形勢喜憂參半。盡管某些捐助國政府的援助金額達到了官方發(fā)展援助（ODA）額度，少數(shù)國家增加了援助額度，但完全達到ODA額度依然任重而道遠。ODA的目標額度設定為3003億美元，但是到2011年，各國援助額總計僅為1335億美元，約等于所有發(fā)達國家國民收入的0.31%。這樣，2011年的ODA缺口就已達1668億美元。

在市場準入方面，眾所周知，2001年就已啟動的多哈回合談判依然難有進展。同時，自全球金融危機發(fā)生以來，各類貿(mào)易壁壘層出不窮。此外，最不發(fā)達國家依然未能全面獲得針對其出口產(chǎn)品的免關稅和免配額準入待遇。

那么，我們的總體評估如何呢？從MDGs中我們能得到什么經(jīng)驗呢？

如果我們的目光僅限于MDGs的前7項目標，那么我們認為成果十分顯著。種種進展充分說明了各國的政治意愿以及全球共同發(fā)展目標的強大力量。從整體上看，MDGs已經(jīng)成為全球發(fā)展的指導性框架。它為我們制訂了可實現(xiàn)的目標和共同的愿景，也凝聚了世界各國的政治意愿，催生了強大的執(zhí)行力。關于第8項目標，個別捐助國的援助金額達到了承諾額度，值得贊揚。但整體上，受預算緊縮制約的發(fā)達國家尚需努力，增加其援助額度。

總之，我們可以認為，雖然成就和缺憾并存，但MDGs應當成為“2015年后的發(fā)展議程”的堅實基礎。

二、展望未來：聯(lián)合國千年發(fā)展目標與可持續(xù)發(fā)展目標

在2010年MDGs峰會上，世界各國領導人審議了“千年發(fā)展目標”的進展情況。他們的結論是，這一聯(lián)合國項目既有成績也有不平衡發(fā)展之處，當前挑戰(zhàn)和機遇并存。領導人一致同意，必須在鞏固成果的同時致力于消除差距。聯(lián)合國大會第65/1號決議中，各國領導人通過了旨在加快實現(xiàn)2015年MDGs的行動議程。在同一決議中，聯(lián)合國各成員國要求聯(lián)合國大會繼續(xù)每年審議MDGs的進展情況。

在展望2015年以后的世界時，成員國也要求聯(lián)合國秘書長每年報告MDGs的進展情況，直至2015年為止，并且要求秘書長應在每年的報告中就進一步推進“2015年后發(fā)展議程”的具體措施提出建議。領導人的這一要求在聯(lián)合國內(nèi)部被稱為“立法授權”——即啟動“2015年后的發(fā)展議程”的準備工作。

根據(jù)聯(lián)合國大會的授權，聯(lián)合國秘書長采取了一系列行動。

2011年8月，聯(lián)合國發(fā)布了第一份秘書長關于加快實現(xiàn)MDGs的報告，介紹了推進“2015年后發(fā)展議程”的種種措施。2011年9月，聯(lián)合國秘書長在與各相關方面磋商后，成立了一個聯(lián)合國系統(tǒng)工作組，以便協(xié)調(diào)“2015年后發(fā)展議程”的準備工作。工作組由經(jīng)社部和聯(lián)合國開發(fā)計劃署（簡稱UNDP）共同牽頭，并動用了聯(lián)合國體系的所有力量。2012年6月，工作組發(fā)布了首份供審議的關于“2015年后的發(fā)展議程”的前景及路線圖報告。報告同時作為對正在進行的磋商活動的參考資料。2012年7月，秘書長宣布成立一個研討2015年以后全球發(fā)展議程的高層咨詢委員會，秘書長任命三人共同擔任該委員會主席：印度尼西亞總統(tǒng)蘇西洛，時任利比里亞總統(tǒng)的瑟利夫，英國首相卡梅倫。秘書長要求該委員會于2013年5月向所有成員國提供一份關于發(fā)展前景的大膽而又務實的展望報告。秘書長本人期望委員會能就“世界各國共同承擔的以消除貧困和可持續(xù)發(fā)展為核心的‘2015年后全球發(fā)展議程’”提出建議。以上引用的是秘書長的原話，因為它抓住了三個關鍵要素——共同責任，消除貧困，可持續(xù)發(fā)展。

在宣布成立委員會的同時，秘書長聲明除了聯(lián)合國系統(tǒng)以外，聯(lián)合國還將公開、全面地征求來自世界各個地區(qū)的公民社會、私人部門、學術界以及研究機構等多方意見。

事實上，UNDP的同行們已經(jīng)在100個國家展開了廣泛的磋商活動。與這些一般性磋商活動相配合的11個主題性的磋商活動，目前也正在進行中。由聯(lián)合國各機構共同組織并獲得公民社會組織及其他國際組織支持的這些磋商活動，將為把緊迫性問題列入“2015年后發(fā)展議程”提供指導性思路。這些新列入的問題將來自雙邊及地區(qū)性的磋商活動。此類磋商認為“2015年后的發(fā)展議程”應當反映發(fā)展中遇到的新挑戰(zhàn)。磋商活動中還將研討實行MDGs所取得的成績和亟待改進的問題。比如，許多人認為MDGs并未解決諸如失業(yè)、不平等、生物多樣性喪失、能源短缺、人口結構變動、治理等迫切性的關鍵問題。還有人認為MDGs也沒有談及諸如應對自然災害能力不足、快速城鎮(zhèn)化、氣候變化等問題。普遍的意見是，可持續(xù)發(fā)展必須是2015年后聯(lián)合國發(fā)展議程的中心議題。

為了應對這些挑戰(zhàn)，成員國在2012年6月舉行的“里約+20”峰會上制定了SDGs。各成員國同意SDGs應當兼顧可持續(xù)發(fā)展中社會、經(jīng)濟和環(huán)境三個維度，注重三者間的有機平衡。SDGs應當被歸入聯(lián)合國2015年后發(fā)展議程并與之協(xié)調(diào)，成為實施可持續(xù)發(fā)展的動力和主流。成員國進一步同意，SDGs的落實不能影響MDGs的進展。成員國同時強調(diào)，SDGs應當注重行動，簡明扼要，便于傳達，立意應當高遠，數(shù)目不必過多，應具有全球普適性，便于各國落實。SDGs的制定應當充分考慮各成員國的國情、能力和發(fā)展水平，尊重各國的政策和落實目標的輕重緩急。為此，成員國決定成立一個由30名代表組成的SDGs公開工作組。代表由聯(lián)合國五個區(qū)域性組織的成員國提名產(chǎn)生。工作組定于2013年1月末開始程序性工作。在與各國政府和計劃署進行磋商后，經(jīng)社部已經(jīng)將首份磋商結果報告列入了工作組的成果之中。 報告是在各國政府對一份問卷調(diào)查的回答基礎上總結而成的，反映了各成員國當前的總體思路，其中最重要的有以下幾點：消除貧困，完成MDG的第1項指標是當前最緊迫的任務；為達成這一目標，可持續(xù)的、全面的、平等的經(jīng)濟增長是必然要求；每個人都有享受基本產(chǎn)品和服務、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生及教育的權利；“2015年后的發(fā)展議程”應當解決各種不平等問題；為了增進人類福祉，尤其是貧困、弱勢群體的福祉，必須著力應對嚴重的環(huán)境壓力及其帶來的負面影響；必須以可持續(xù)的方式增強對資源，消費和生產(chǎn)過程的管理。

關于SDGs的目標，成員國強調(diào)了以下幾個方面：

——SDGs應當按相關主題分為若干小項；

——它應對2015年后的國際發(fā)展合作起引導作用；

——它應建立在統(tǒng)一準則和全球共同的目標之上；

——它的各項指標應當具有普適性，但又必須能根據(jù)各國的國情、優(yōu)先程度和發(fā)展水平作出相應調(diào)整；

——它應當包括現(xiàn)有的目標和指標；在評估SDGs進展的過程中，應當考慮到各個國家不同的起點和初始狀況。

針對SDGs所提及的各個方面，按照成員國根據(jù)各自政策優(yōu)先給出的回復，30個領域內(nèi)的問題最具有迫切性，特別是以下問題：糧食安全和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；水資源及衛(wèi)生事業(yè)；能源問題；教育問題；醫(yī)療問題；氣候變化；自然資源管理問題；就業(yè)問題；性別歧視問題；可持續(xù)的消費及生產(chǎn)問題；城市及住房問題；海洋問題；自然災害問題；生物多樣性問題；平等問題；實施方法問題；等等。

三、結束語

如前所述，在聯(lián)合國秘書處層面，秘書長已經(jīng)成立一個提供建議和思路的高層咨詢委員會。UNDP正在國家層面開展一系列的一般性磋商和主題性磋商活動。整個聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)部的力量都已在經(jīng)社部和UNDP的牽頭下通過工作組而調(diào)動起來。在政府間層面，聯(lián)合國大會主席將在2013年9月舉行的第六十八屆大會上組織一場專題活動。此次活動有兩個目的：繼續(xù)推進MDGs未完成的各項工作；推進以消除貧困和可持續(xù)發(fā)展為核心的一項全新的統(tǒng)一的議程。

雖然這一過程的實現(xiàn)需要在各自領域內(nèi)逐漸進行，但是各個領域內(nèi)的發(fā)展是相互促進的關系。其中的關鍵階段包括：即將于今年5月發(fā)布的高層咨詢委員會的報告；今年9月份所要舉行的關于MDGs的專題活動；公開工作組關于SDGs的進展報告以及一般性、主題性磋商活動的成果。聯(lián)合國希望通過這些領域內(nèi)的措施，各國政府在就“2015年后發(fā)展議程”達成共識的同時取得多重良好成果。

MDGs和SDGs之間并非是此消彼長的關系。MDGs著眼基本的發(fā)展目標和指標。今后的SDGs將建立在MDGs之上，并加快推進各項已經(jīng)取得進展的工作。兩個“目標”下階段的推進工作將著重經(jīng)濟和環(huán)境這兩個方面，從而使人類的發(fā)展變成真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。MDGs是基石，是SDGs的基礎，MDGs將確保我們在有生之年能建成一個沒有貧困的世界，能為子孫后代建設一個可持續(xù)發(fā)展的世界。

以上便是“2015年后發(fā)展議程”的準備工作和目前聯(lián)合國對于MDGs的進展評估?！?015年后的發(fā)展議程”將是一個由聯(lián)合國全體成員國共同承擔的具有普世意義的可持續(xù)的發(fā)展議程。達成這項議程需要同時聽取發(fā)達國家和發(fā)展中國家的意見和建議。