《紅十字會(huì)法》20年后首修

“4·20”蘆山地震首日，民間公益組織壹基金籌得款項(xiàng)1000多萬(wàn)元，中國(guó)紅十字會(huì)籌得救災(zāi)款項(xiàng)14萬(wàn)多元。盡管截至4月26日紅十字總會(huì)獲捐超過(guò)5億元，但首日的情況還是被網(wǎng)民熱議。

自2011年6月“郭美美事件”意外爆發(fā)后，這已不是中國(guó)紅十字會(huì)在募捐善款上第一次面臨的窘?jīng)r。2011年8月3日《羊城晚報(bào)》報(bào)道“深圳紅十字會(huì)一個(gè)月僅獲百元捐款”；當(dāng)年8月6日《京華時(shí)報(bào)》報(bào)道，“郭美美事件”后青海紅會(huì)所獲捐款多低于1元；當(dāng)年8月10日《深圳特區(qū)報(bào)》報(bào)道“河南紅十字會(huì)7月僅收到一筆捐款”。

此外，2012年12月13日，中國(guó)紅十字會(huì)九屆理事會(huì)四次會(huì)議后的新聞發(fā)布會(huì)上，紅會(huì)秘書長(zhǎng)王汝鵬向社會(huì)公布了年度“賬本”，從2011年10月1日到2012年9月30日，全國(guó)紅會(huì)系統(tǒng)財(cái)務(wù)總收入為38億元人民幣，而上一（報(bào)告）年度為41億元人民幣。收入下降，主要原因是社會(huì)捐贈(zèng)收入下降。

紅會(huì)陷入信任危機(jī)，且短時(shí)間內(nèi)還看不到迅速回暖跡象。2013年全國(guó)兩會(huì)期間，全國(guó)人大代表、中國(guó)紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)趙白鴿在接受新華社專訪時(shí)也坦言“公眾信任不會(huì)短時(shí)間回暖”。

2013年4月下旬，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)2013年立法工作計(jì)劃、監(jiān)督工作計(jì)劃，其中，修改紅十字會(huì)法被列入立法預(yù)備項(xiàng)目、視情況在2013年或者以后年度安排審議。

《紅十字會(huì)法》是中國(guó)紅十字會(huì)開展活動(dòng)的法律依據(jù)?！叭绻灰罁?jù)該法，紅會(huì)不可以募捐，更不可以在救災(zāi)時(shí)募捐。紅會(huì)法也規(guī)定了紅會(huì)的職責(zé)，紅會(huì)依法可以有效保護(hù)其財(cái)產(chǎn)，任何人不得侵占?！敝袊?guó)紅十字會(huì)社會(huì)監(jiān)督委員會(huì)委員、清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

但這樣一部規(guī)定紅十字會(huì)職能的重要法律，“里面的規(guī)定非常不細(xì)致，并不是一部完整地規(guī)范紅會(huì)行為的法律，不完整之處包括法律定位、相關(guān)決策機(jī)構(gòu)、責(zé)任、行為。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院非組織研究所副所長(zhǎng)賈西津?qū)Α恫t望東方周刊》說(shuō)。

對(duì)于外界甚為關(guān)注的“去行政化”、紅十字會(huì)的定位、監(jiān)督制度等，《紅十字會(huì)法》在修改上能邁出多遠(yuǎn)？公眾期待殷切。

最短時(shí)間通過(guò)的法律

2008年底，時(shí)任中國(guó)紅十字會(huì)事業(yè)發(fā)展部部長(zhǎng)藍(lán)軍曾在一篇文章中提及，1993年通過(guò)的《紅十字會(huì)法》的整個(gè)立法過(guò)程緊張有序，“緊張表現(xiàn)在時(shí)間最短，在國(guó)務(wù)院審議期間就是走的快車道，從全國(guó)人大正式履行法律程序立項(xiàng)到頒布共一年三個(gè)月，是我國(guó)法律中歷時(shí)最短的法律?！?/p>

全國(guó)首家紅十字運(yùn)動(dòng)研究中心主任、江蘇紅十字運(yùn)動(dòng)研究基地負(fù)責(zé)人、蘇州大學(xué)教授池子華接受本刊采訪時(shí)也認(rèn)為，《紅十字會(huì)法》的出臺(tái)“的確歷時(shí)較短”。

“但從醞釀到頒布，其實(shí)經(jīng)歷了較長(zhǎng)過(guò)程?！背刈尤A說(shuō)，中國(guó)紅十字會(huì)在1985年制定的1986～1990年五年規(guī)劃中就曾提及，“搜集國(guó)內(nèi)國(guó)際的歷史和現(xiàn)實(shí)資料，為起草紅會(huì)法做好準(zhǔn)備”。

5年后，1990年2月15日，當(dāng)時(shí)的副會(huì)長(zhǎng)譚云鶴在中國(guó)紅十字會(huì)第五次全國(guó)會(huì)員代表大會(huì)上的工作報(bào)告中，提出“必須用立法的形式對(duì)紅十字在整個(gè)社會(huì)中的地位、作用等作出明確的規(guī)定”。

1990年10月，總會(huì)成立政策理論研究室，進(jìn)行資料收集翻譯、專家咨詢、國(guó)外考察到文件的起草以及立法程序的履行等工作，并于 1991年底最終將紅十字會(huì)法的出臺(tái)納入了國(guó)家“八五”立法規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院法制局協(xié)調(diào)、制定草案，上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)。

1993年6月11日，國(guó)務(wù)院第五次常務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法（草案）》，其后對(duì)部分條款進(jìn)行修改，于1993年8月2日提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。8月28日、30日，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議初步審議了《紅會(huì)法（草案）》，10月24日、25日，全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議分組對(duì)《紅會(huì)法（草案）》的修改稿進(jìn)行了審議，10月30日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過(guò)。

1993年8月下旬，全國(guó)人大法律委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)將《紅會(huì)法（草案）》發(fā)至各地及中央有關(guān)部門征求意見時(shí)，得到的反饋多是：“草案基礎(chǔ)較好，既明確規(guī)定了紅十字會(huì)的宗旨、性質(zhì)、職責(zé)、與政府的關(guān)系，體現(xiàn)了中國(guó)特色，又規(guī)定了要履行的國(guó)際人道主義義務(wù)，與國(guó)際人道法接軌。”

“整個(gè)立法過(guò)程始終在一個(gè)專門優(yōu)先程序下進(jìn)行，衛(wèi)生部、國(guó)務(wù)院、人大等機(jī)構(gòu)都給予了特殊照顧，保證了調(diào)研、修改、征求意見和會(huì)議審議工作的及時(shí)進(jìn)行。”藍(lán)軍在《“紅十字會(huì)法”出臺(tái)前后》的文章中提到。

池子華認(rèn)為這部法在不長(zhǎng)的時(shí)間里即獲通過(guò)，跟當(dāng)時(shí)的背景有一定的關(guān)系。

“1993年之前，相當(dāng)一個(gè)時(shí)期，紅十字會(huì)的定位是人民衛(wèi)生救護(hù)團(tuán)體，外界也認(rèn)為它只是人民衛(wèi)生救護(hù)組織，是搞衛(wèi)生工作的，進(jìn)而被誤認(rèn)為是衛(wèi)生部門的直屬或下屬機(jī)構(gòu)，甚至有些人把紅十字標(biāo)志當(dāng)作衛(wèi)生標(biāo)志。”池子華說(shuō)，這種定位違反了日內(nèi)瓦公約，而中國(guó)在1956年就加入了該公約，1983年9月2日又加入日內(nèi)瓦公約兩項(xiàng)附加議定書，1985年中國(guó)紅會(huì)當(dāng)選為國(guó)際紅十字會(huì)與紅新月會(huì)聯(lián)合會(huì)執(zhí)行理事，1989年成為聯(lián)合會(huì)副主席。

“作為國(guó)際紅十字組織的重要成員，中國(guó)紅十字會(huì)如不立法，就無(wú)法按日內(nèi)瓦公約去履行自己的職責(zé)。紅十字會(huì)要取得國(guó)家、社會(huì)的認(rèn)可、規(guī)范和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)質(zhì)的轉(zhuǎn)變和跨越，更有效地開展各項(xiàng)工作，同樣急需立法?！背刈尤A認(rèn)為，這些現(xiàn)實(shí)因素都是催生這部法律的動(dòng)力。

現(xiàn)法的缺漏

20年過(guò)去，1993年通過(guò)的《紅十字會(huì)法》一些內(nèi)容已不合時(shí)宜。

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授趙紅梅認(rèn)為，該法本應(yīng)是為了規(guī)范、保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)、接受監(jiān)督而制定的基本法，但目前第一條的規(guī)定是：“為了保護(hù)人的生命和健康，發(fā)揚(yáng)人道主義精神，促進(jìn)和平進(jìn)步事業(yè)，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，制定本法?！?/p>

“可見，‘保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)’為重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的立法宗旨，而規(guī)范、監(jiān)督紅十字會(huì)依法履行職責(zé)并不是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的立法宗旨?！壁w紅梅對(duì)本刊記者說(shuō)。

對(duì)于紅會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況，目前《紅十字會(huì)法》第二十五條規(guī)定：“依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督?！?/p>

“審計(jì)署每年披露的審計(jì)報(bào)告中，都包括紅會(huì)。問(wèn)題在于，財(cái)政資源的使用和慈善資源的使用是不一樣的。也許從國(guó)家財(cái)政審計(jì)的角度去看，收得的資金和支出的資金是匹配的，沒被私用、用于公益，就符合要求。但對(duì)慈善捐贈(zèng)而言，捐贈(zèng)人意向本身非常重要，如果違背捐贈(zèng)人意向，哪怕被用作其他慈善目的，對(duì)慈善捐贈(zèng)而言仍然是資金的不合理、不合法使用?！辟Z西津說(shuō)。

賈西津認(rèn)為，只依靠財(cái)政審計(jì)來(lái)保障慈善資金運(yùn)作是不夠的，“慈善捐贈(zèng)本身需要有相應(yīng)的慈善捐贈(zèng)監(jiān)督體系，或者像國(guó)外有一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、有特別的法條來(lái)監(jiān)管?！?/p>

此外，池子華認(rèn)為，定位問(wèn)題、與政府之間的關(guān)系問(wèn)題、總會(huì)與分會(huì)職責(zé)等，都亟待修訂、補(bǔ)充、完善。

目前關(guān)于紅十字會(huì)的定位，見于《紅十字會(huì)法》第二條規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)是中華人民共和國(guó)統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體。”

“定位成‘從事人道主義工作的社會(huì)救助團(tuán)體’，不是不準(zhǔn)確，但修法時(shí)可以著眼更長(zhǎng)遠(yuǎn)一些，考慮給予其更符合時(shí)代發(fā)展要求的定性?！鐣?huì)救助’最根本的目的是扶貧濟(jì)困，保障困難群體的最低生活需求，救助對(duì)象是弱勢(shì)群體，這會(huì)限制紅十字會(huì)的工作對(duì)象和工作領(lǐng)域?！背刈尤A說(shuō)，事實(shí)上，紅十字會(huì)很多工作已超越社會(huì)救助的范圍，如“博愛家園”、人體器官捐獻(xiàn)等，“如果能夠定性為‘社會(huì)服務(wù)團(tuán)體’，應(yīng)該更合適。”

在總會(huì)與分會(huì)職責(zé)上，池子華認(rèn)為，現(xiàn)行體制下，總會(huì)、省級(jí)紅會(huì)、地（市）級(jí)紅會(huì)、區(qū)（縣）級(jí)紅會(huì)、基層紅會(huì)及行業(yè)系統(tǒng)紅會(huì)的隸屬關(guān)系還不是很清楚，上下級(jí)紅會(huì)只是“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”關(guān)系，結(jié)構(gòu)松散。在他看來(lái)，應(yīng)該從立法層面，加大各級(jí)紅會(huì)之間的縱向聯(lián)系，“也就是通常所說(shuō)的‘垂直管理’，如通過(guò)人事任免、組織考核、財(cái)務(wù)監(jiān)督等路徑，加以強(qiáng)化?！?/p>

“另外，目前的法條，語(yǔ)言有些陳舊，與20年前的fWSqMSLE+NTGWk6HO6HZ6Q==語(yǔ)境是一致的；思路較老，過(guò)于‘原則’，都是特定歷史時(shí)期的產(chǎn)物。許多表述在修法時(shí)應(yīng)該更新?！背刈尤A說(shuō)。

“去行政化”能走多遠(yuǎn)

在眾多修法焦點(diǎn)中，紅會(huì)與政府的關(guān)系受到外界的密切關(guān)注?！叭バ姓北簧鐣?huì)輿論認(rèn)為是修法核心和難點(diǎn)。

目前《紅十字會(huì)法》第十一條規(guī)定：“中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)具有社會(huì)團(tuán)體法人資格。”“紅會(huì)雖然是社會(huì)組織，但是它并不需要在民政部門注冊(cè)登記，是人民團(tuán)體性質(zhì)的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)?！辟Z西津說(shuō)。

趙紅梅亦認(rèn)為，目前中國(guó)紅十字會(huì)機(jī)構(gòu)在現(xiàn)實(shí)中的組織屬性定位，是依托于行政機(jī)關(guān)具有準(zhǔn)行政主體地位的社會(huì)團(tuán)體。

在與政府的關(guān)系上，《紅十字會(huì)法》第五條規(guī)定：“人民政府對(duì)紅十字會(huì)給予支持和資助，保障紅十字會(huì)依法履行職責(zé)，并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督；紅十字會(huì)協(xié)助人民政府開展與其職責(zé)有關(guān)的活動(dòng)?！?012年7月10日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》，明確中國(guó)紅十字會(huì)是法定機(jī)構(gòu)，是人道領(lǐng)域的政府助手。

池子華認(rèn)為，目前紅會(huì)的角色定位中官方色彩較重，“紅會(huì)拿了政府的錢，就應(yīng)當(dāng)協(xié)助政府工作。紅會(huì)作為政府在人道領(lǐng)域中的‘助手’而存在，需要替政府分憂。這種狀況，其實(shí)與國(guó)際紅十字運(yùn)動(dòng)七項(xiàng)基本原則的‘獨(dú)立性’原則還是不合拍的?！?/p>

“社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)是‘小政府、大社會(huì)’，政府與社會(huì)組織之間應(yīng)更多地合作，紅十字會(huì)具有亦官亦民的‘雙重角色’，過(guò)去只強(qiáng)調(diào)了‘助手’，而忽略了合作‘伙伴’的關(guān)系。在修訂紅會(huì)法時(shí)，應(yīng)更具前瞻性?！背刈尤A說(shuō)。

對(duì)于呼聲較高的“去行政化”，池子華認(rèn)為紅十字會(huì)目前是參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，具有行政級(jí)別，“如果修法是簡(jiǎn)單的取消行政級(jí)別，將其推向社會(huì)，讓其自生自滅，顯然不現(xiàn)實(shí)，也行不通。”

鄧國(guó)勝認(rèn)為，獨(dú)立性是紅會(huì)的基本原則之一，但獨(dú)立并不意味著紅會(huì)不可以接受政府的資助和監(jiān)督?！蔼?dú)立是未來(lái)紅會(huì)改革的方向，通過(guò)去行政化，堅(jiān)持組織的獨(dú)立性，構(gòu)建新型的紅會(huì)與政府關(guān)系，既獨(dú)立，又與政府保持密切的合作關(guān)系，與國(guó)際接軌?！编噰?guó)勝說(shuō)。

“去行政化的難點(diǎn)是革自己的命，去掉行政級(jí)別、去掉參照公務(wù)員管理的體制。打破鐵飯碗談何容易，就與當(dāng)前國(guó)企改革、事業(yè)單位改革一樣。建議漸進(jìn)改革，老人老辦法，新人新辦法。”鄧國(guó)勝說(shuō)。

在賈西津看來(lái)，去行政化的阻力非常大。“一方面，對(duì)于紅會(huì)體系內(nèi)部，意味著失去資源、編制、人事的激勵(lì)。而另外的障礙可能是目前國(guó)家對(duì)紅會(huì)的定位，即黨和政府來(lái)面向社會(huì)管理社會(huì)資源，進(jìn)行社會(huì)救助的準(zhǔn)行政機(jī)構(gòu)?！?/p>

“讓紅會(huì)完全變成一個(gè)脫離政府、獨(dú)立依法運(yùn)作的機(jī)構(gòu)，目前還沒有看到有這樣一個(gè)成熟的時(shí)機(jī)，即使修法也很難走到這一步。但通過(guò)修法，有望在機(jī)制上、運(yùn)作上、行為上更加規(guī)范，比如信息管理、資金公開透明的使用、籌款行為的規(guī)范，包括捐贈(zèng)人意圖、資金使用上面相應(yīng)的決策公開。”賈西津說(shuō)。

預(yù)備項(xiàng)目，不是必須的

對(duì)于《紅十字會(huì)法》的修改被列入立法預(yù)備項(xiàng)目、視情況在2013年或者以后年度安排審議。

池子華對(duì)本刊解釋，“立法預(yù)備項(xiàng)目”是立法計(jì)劃的一部分，根據(jù)立法計(jì)劃，全國(guó)人大常委會(huì)每年都會(huì)有立法的“正式項(xiàng)目”和“預(yù)備項(xiàng)目”安排。其中“正式項(xiàng)目”是立法的重點(diǎn)工作，屬于必須完成的“指令性計(jì)劃”；“預(yù)備項(xiàng)目”屬于“指導(dǎo)性計(jì)劃”，是指已經(jīng)啟動(dòng)法規(guī)調(diào)研起草或修訂工作，條件成熟也可以提請(qǐng)本年度審議，“據(jù)我所知，去年基本完成了《紅會(huì)法》文本的修訂，具備‘審議’條件?！?/p>

而全國(guó)人大法工委一位內(nèi)部人士對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)：“預(yù)備項(xiàng)目，只是掛個(gè)號(hào)而已，不是必須的，偶然性很大?！?/p>

2012年12月13日，趙白鴿在中國(guó)紅十字會(huì)九屆理事會(huì)四次會(huì)議后的新聞發(fā)布會(huì)上介紹，《紅十字會(huì)法》修訂工作得到了全國(guó)人大教科文衛(wèi)委的肯定，將采取由全國(guó)人大專門委員會(huì)提案的方式啟動(dòng)，并爭(zhēng)取將修訂納入全國(guó)人大年度立法計(jì)劃。

趙白鴿透露，2012年6月，中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)已組織專家力量開展了《紅十字會(huì)法》修訂的基層調(diào)查和專項(xiàng)研究，在系統(tǒng)內(nèi)外廣泛征求意見，經(jīng)反復(fù)研究、論證和修改，歷經(jīng)20多次易稿，最終形成了《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法（修訂建議稿）》，已經(jīng)呈遞全國(guó)人大。

本刊記者電話聯(lián)系中國(guó)紅會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)趙白鴿、紅會(huì)秘書長(zhǎng)王汝鵬、中國(guó)紅十字會(huì)宣傳部部長(zhǎng)姚立新，希望了解《紅十字會(huì)法》修訂建議稿的修改方向和重點(diǎn)，未能成功。但通過(guò)一位不愿透露姓名的相關(guān)人士，本刊記者獲得了紅十字總會(huì)在調(diào)研期間修訂的草稿樣本（非送往全國(guó)人大的最終定稿），可略窺該法的修改內(nèi)容。

在紅十字會(huì)的定位上，草稿樣本增加了“中國(guó)紅十字會(huì)是政府在人道工作領(lǐng)域的助手”的表述。

對(duì)于總會(huì)和分會(huì)的關(guān)系，增加的規(guī)定有：“地方各級(jí)紅十字會(huì)、行業(yè)紅十字會(huì)的建立，必須報(bào)上一級(jí)紅十字會(huì)批準(zhǔn)?；鶎蛹t十字會(huì)的建立，必須經(jīng)省級(jí)紅十字會(huì)批準(zhǔn)，并報(bào)中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)備案?！绷硪?guī)定：“上級(jí)紅十字會(huì)指導(dǎo)下級(jí)紅十字會(huì)開展工作，下級(jí)紅十字會(huì)向上級(jí)紅十字會(huì)定期報(bào)告工作決策、人事任免、財(cái)務(wù)管理等重大事項(xiàng)?！?/p>

此外，目前《紅十字會(huì)法》第十三條“紅十字會(huì)有權(quán)處分其接受的救助物資；在處分捐贈(zèng)款物時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)者的意愿”的規(guī)定修訂為“紅十字會(huì)有權(quán)管理、使用和處分其接受的捐贈(zèng)款物救助物資；在管理、使用和處分捐贈(zèng)款物時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重捐贈(zèng)者的意愿，遵循公開、透明的原則，保障捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾知情權(quán)”。

在信息公開上，新增“紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)制定信息公開標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范信息發(fā)布，保障相關(guān)信息披露的真實(shí)性、完整性和及時(shí)性?！痹诮?jīng)費(fèi)管理上，提到“紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源不同，實(shí)行分類財(cái)務(wù)管理制度?！?/p>

對(duì)于監(jiān)督制度，在目前第二十五條“紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，接受人民政府的檢查監(jiān)督”的基礎(chǔ)上，增加了“紅十字會(huì)應(yīng)當(dāng)建立健全社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)捐贈(zèng)款物的管理、使用和處分情況進(jìn)行監(jiān)督”、“上級(jí)紅十字會(huì)對(duì)下級(jí)紅十字會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查”。

值得一提的是，草稿樣本將“法律責(zé)任”單列為一章，比目前的《紅十字會(huì)法》中的規(guī)定更加詳細(xì)，如規(guī)定“對(duì)于濫用紅十字標(biāo)志和名稱，影響紅十字會(huì)名譽(yù)、形象的，紅十字會(huì)可以向人民法院提起訴訟”等。

“修改后的草稿樣本比較原則，修法后還需要出臺(tái)《實(shí)施細(xì)則》，這樣才具有可操作性。”向本刊提供該草稿樣本的人士認(rèn)為。