土地制度改革如何保證公平

中國(guó)的城鎮(zhèn)化是目前全球最大規(guī)模的人口流動(dòng)和土地制度改革。

其中，土地的城鎮(zhèn)化則比人口的城鎮(zhèn)化顯得更快。

在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，土地制度改革是最核心的命題。如何在這個(gè)過(guò)程中保護(hù)農(nóng)民的利益并且兼顧經(jīng)濟(jì)全局則是核心中的核心。

不能通過(guò)使某一階層吃虧來(lái)提高另一部分人的利益

新的征地制度強(qiáng)調(diào)“公平”，這恰好說(shuō)明了在中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的現(xiàn)行土地制度及其征地制度下，以往對(duì)被征地的農(nóng)民尚沒(méi)有做到公平補(bǔ)償。

如果制度不改革，就不大可能做到公平。

首先，不管建設(shè)所需的農(nóng)地是用于公共利益還是商業(yè)利益，政府一律用征地的方式取得，并將征來(lái)的所有農(nóng)地一律國(guó)有化，這就剝奪了農(nóng)民集體或個(gè)人將自己的土地作為資產(chǎn)獨(dú)立而平等地參與城市化、分享城市繁榮的權(quán)利，這是第一種不公平；其次，由于沒(méi)有客觀合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償通常遠(yuǎn)低于在土地市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。

一些人津津樂(lè)道個(gè)別失地農(nóng)民因補(bǔ)償而發(fā)橫財(cái)，我不否認(rèn)有這樣的個(gè)別事例。這些事例也正好從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不規(guī)范，造成補(bǔ)償有的過(guò)高，有的則過(guò)低。

不過(guò)，從越來(lái)越大的城鄉(xiāng)收入差距來(lái)看，大多失地農(nóng)民及其后代并不認(rèn)為自己得到了公平的補(bǔ)償。許多人甚至在失地之后陷入困境。

在現(xiàn)行制度下，對(duì)被征農(nóng)地的補(bǔ)償是基于這塊土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值帶來(lái)的收入流的折現(xiàn)，加上一些地面附著物和青苗的補(bǔ)償，而忽略這塊土地的市場(chǎng)價(jià)值（機(jī)會(huì)成本或區(qū)位價(jià)值），也未考慮失地農(nóng)民及其后代在遷徙到城市后需要面對(duì)更高的城市物價(jià)尤其是離譜的房?jī)r(jià)下生活的現(xiàn)實(shí)。

政府若要強(qiáng)制性購(gòu)買(mǎi)民間土地，唯一能夠成立的理由是為了公共利益，而且必須給予公平補(bǔ)償。而公共利益的定義，是不能通過(guò)使某一階層吃虧來(lái)提高另一部分人的利益。

因此，新的征地制度強(qiáng)調(diào)公平補(bǔ)償，代表了正確的方向。

而要想知道一塊土地的真正收益，必須知道這塊地的市場(chǎng)價(jià)格。但是，中國(guó)并不存在進(jìn)退自由、向民間開(kāi)放的土地市場(chǎng)。這使得公平補(bǔ)償沒(méi)有可供參考的客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，如何建立這樣一個(gè)市場(chǎng)應(yīng)是土地制度改革的核心內(nèi)容。

土地歸誰(shuí)，土地的主要收益就歸誰(shuí)

國(guó)家、地方政府、集體和個(gè)人因土地增值帶來(lái)的收益該如何分配？

在歐美國(guó)家，一般來(lái)說(shuō)，土地歸誰(shuí)，土地的主要收益就歸誰(shuí)。政府通過(guò)稅征收其中一部分收益，而這種稅又通常用于社區(qū)公共財(cái)政的供給，最終還是返還給了社區(qū)居民。

如何在中央政府和地方政府之間分配土地收益？

美國(guó)的做法是，分清地方所有的土地和聯(lián)邦政府所有的土地，各自獲得自己名下的土地增值。

中國(guó)如果采用這種制度，那么各地政府就有積極性保護(hù)自己名下的土地，并通過(guò)對(duì)土地追加投資使之逐漸增值，從而促使地方政府減少對(duì)農(nóng)民土地的征收，因?yàn)榈胤秸蟹€(wěn)定而充沛的物業(yè)稅和土地增值稅等財(cái)源，可以用于建設(shè)本地的各種基礎(chǔ)設(shè)施和改善本地的教育、衛(wèi)生事務(wù)。

而且，在這種制度下，中國(guó)中西部的一些資源豐富但經(jīng)濟(jì)落后、收入低下的省份，可以獲得東部富省在獲取中西部的資源時(shí)必須繳納的各項(xiàng)費(fèi)用和稅收，可以縮小和東部省份的收入差距。

至于集體和個(gè)人之間如何分配土地收益，取決于集體的運(yùn)行是否成功。如果一個(gè)集體的領(lǐng)導(dǎo)奉公守法，獲得民眾的擁護(hù)和信任，大家會(huì)支持集體保留一部分土地收益用作公積金和公益金。這部分的比例應(yīng)該通過(guò)民主協(xié)商決定。

但如果領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了腐敗墮落，就應(yīng)該允許集體成員退出。在這種情況下，愿意退出現(xiàn)有集體的成員有權(quán)平等分享土地收益中自己的一份。這是避免農(nóng)村地區(qū)的個(gè)體抗?fàn)幧?jí)為集體對(duì)抗和沖突的最好辦法。

農(nóng)民的利益是公共利益不可分割的部分

中國(guó)現(xiàn)行的土地制度將所有的土地屬性分為農(nóng)用和非農(nóng)用。農(nóng)用土地一般屬于農(nóng)民集體所有，非農(nóng)用土地一般屬于國(guó)家所有，并由各級(jí)政府管理。

政府雖然允許農(nóng)地在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)，以及在村際作有限流轉(zhuǎn)（需要村民代表大會(huì)多數(shù)通過(guò)），但嚴(yán)格禁止土地在城鄉(xiāng)之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)。農(nóng)地要在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)，必須先由政府征收，被國(guó)有化。換言之，在現(xiàn)行土地制度下，不管農(nóng)民是否愿意，有開(kāi)發(fā)價(jià)值的農(nóng)地遲早會(huì)作為城市用地和工業(yè)用地被強(qiáng)制性國(guó)有化。

因此，農(nóng)村的大量土地財(cái)富被強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)移到城市，而城鎮(zhèn)化則容易誤入“化地不化人”的歧途，從而加劇城鄉(xiāng)的收入差距和財(cái)富差距。

為了維護(hù)農(nóng)民集體的土地權(quán)益，征地目的必須嚴(yán)格限制為出于公共利益的需要。對(duì)公共利益的界定不能由官員一方說(shuō)了算，而必須由社區(qū)民眾參與討論，并通過(guò)多數(shù)的確認(rèn)。對(duì)于公共利益之外的用地需要，應(yīng)該由開(kāi)發(fā)商和農(nóng)民集體通過(guò)土地市場(chǎng)上的自愿、互利的交易獲得滿(mǎn)足，政府不應(yīng)干預(yù)。

必須指出，如果真是為了公共利益，那么農(nóng)民的利益自然是這種公共利益的不可分割的部分。如果在公共利益的名義下單方面犧牲農(nóng)民的利益，那么這種所謂的“公共利益”便有欺騙和剝奪的嫌疑。

其實(shí)，現(xiàn)在不少征地并非為了公共利益，而是為了商業(yè)開(kāi)發(fā)。犧牲貧困的農(nóng)民階層的利益，卻讓一些開(kāi)發(fā)商及相關(guān)利益集團(tuán)大發(fā)橫財(cái)，是違反社會(huì)正義原則的。要求農(nóng)民單方面犧牲自己的利益以成全城市的繁榮，并不是社會(huì)公正的城鎮(zhèn)化。

在城鎮(zhèn)化日益加速、城市的邊界日益擴(kuò)大的今天，農(nóng)民攜帶土地退出農(nóng)業(yè)，進(jìn)入城市的權(quán)利顯得特別重要。這是維護(hù)農(nóng)民集體利用自己的土地分享城市繁榮的最重要條件。而且只有將這種權(quán)利還給農(nóng)民，各地的土地市場(chǎng)才能發(fā)育和成長(zhǎng)起來(lái)，形成當(dāng)?shù)卣鎸?shí)的土地價(jià)格，并可以用來(lái)作為征地補(bǔ)償?shù)目陀^標(biāo)準(zhǔn)。

由土地財(cái)政轉(zhuǎn)向真正的土地稅收

如何消除地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)？

即由土地財(cái)政轉(zhuǎn)向真正的土地稅收。

前者和后者的關(guān)系可用歷史故事來(lái)說(shuō)明。元朝初年，大量蒙古騎兵入住關(guān)內(nèi)，需要大量糧草來(lái)喂馬。于是他們跑馬圈地，想將耕地?fù)?jù)為己有，改為飼養(yǎng)牲畜的牧場(chǎng)。有識(shí)之士向元朝政府進(jìn)言，讓漢人繼續(xù)耕種這些土地，并以糧食的形式向政府交納稅收，這樣，這些土地既能養(yǎng)活漢人，也能提供飼料。這是一個(gè)雙贏的局面。

現(xiàn)在，一些地方政府雖然通過(guò)強(qiáng)制手段拿到了本來(lái)屬于農(nóng)民的土地收益，但付出了不小的隱性成本- - -包括財(cái)政成本（急劇上升的維穩(wěn)費(fèi)用）、政治成本（農(nóng)民和地方政府之間的沖突頻發(fā)）、道德成本（依靠土地?cái)控?cái)?shù)呢澒賹乙?jiàn)不鮮，房叔、房嫂、房姐、房哥紛紛曝光）、社會(huì)成本（越來(lái)越多的失地農(nóng)民成為城市貧民）。

所以，土地財(cái)政得不償失，又無(wú)法保證持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政收入。這種土地財(cái)政，主要靠對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所需的增量土地和增量房產(chǎn)的不斷提價(jià)，而對(duì)已建成區(qū)內(nèi)越來(lái)越大的存量土地和存量房產(chǎn)的增值卻無(wú)能為力。

目前中央政府希望縮小征地范圍和提高征地補(bǔ)償，是值得歡迎的方向。但這樣一來(lái)，一定會(huì)令地方政府的土地財(cái)政收入減少，自然會(huì)引起地方政府的反彈。對(duì)沖的辦法是，立即啟動(dòng)各種涉地稅收，將土地財(cái)政改為征收物業(yè)稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅（房捐）和土地交易稅等。