上海為何出臺改革豁免令

盡管近年來改革從未脫離上海市官方的話語體系，但是，當下上海對改革的迫切需求更勝以往。

4月，上海市人大常委會審議了《關于促進改革創(chuàng)新的決定（草案）》。這一草案因為一則特別條款而引起輿論關注：對依照決定規(guī)定程序決策、實施改革創(chuàng)新，而未能實現(xiàn)預期目標，且未牟取私利的，在政府政績考核中對有關部門和個人不作負面評價，不予追究行政責任及其他法律責任。

“改革失敗豁免條款”，被視為上海力主改革的信號。上海市政府法制辦主任劉華在向人大常委會進行《決定》解讀時說，該條款是上述法規(guī)性文件中的關鍵條款，“較之其他省市的同類法規(guī)，不作負面評價體現(xiàn)了最大程度的寬容”。

今年的全國兩會上，中共中央總書記習近平在參加十二屆全國人大一次會議上海代表團的審議時說，希望上海當好全國改革開放的排頭兵。

“上海對此看得很重?！鄙虾Ｉ缈圃翰块T經(jīng)濟研究所所長楊建文告訴《瞭望東方周刊》。

上海對于全國改革的特殊意義，上海市委書記韓正于今年1月在《求是》刊發(fā)的《奮力開創(chuàng)上海工作新局面》一文中有充分闡釋：上海開放度高，轉(zhuǎn)型發(fā)展也更早，一些其他地方?jīng)]有遇到的新情況、新問題，我們往往首先遇到，過去有用的一些老辦法不再管用，拿人家的現(xiàn)成辦法也不適合，只有先行先試、大膽創(chuàng)新，才能前進。

上海憂患

經(jīng)濟連續(xù)“低迷”，成為上海最近幾年備受關注的原因之一。

根據(jù)上海市統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2012年上海地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）同比增長7. 5%。有媒體統(tǒng)計，這一數(shù)據(jù)在全國各省區(qū)市中排在末位，這也是上海經(jīng)濟增速在2011年位列全國“倒數(shù)第二”后的再次后退。

自2008年以來，上海經(jīng)濟增速連續(xù)5年低于全國平均水平。對于這座一直被視為中國經(jīng)濟中心的城市，頗為罕見。

2012年底，十屆上海市委召開三次全會。在這次承前啟后的會議上，上海市委書記韓正大談“憂患意識”。他說：“現(xiàn)在有的干部，信心虛足，看不到問題，看不到危險，攻不破難關，缺的就是憂患意識、實干精神和勇于擔當?shù)呢熑??！?/p>

2013年1月22日，上海市委機關報《解放日報》進一步追問：“上海經(jīng)濟該憂患什么？”

上海的經(jīng)濟總量在2006年邁入“萬億元俱樂部”，2009年達到1. 5萬億元，2012年一躍超過2萬億元。對于實現(xiàn)“高位翻番”的上海來說，應該擔憂的不是速度。

上海對此有清醒認識。在連續(xù)三年將全市生產(chǎn)總值增長預期定為8%后，2013年上海的GDP增速預期首度下調(diào)至7. 5%。不出意料，這將是繼2012年后，上海GDP增速指標在全國再度“墊底”。

上海市政府發(fā)展研究中心主任周振華表示，上海真正要憂慮的，其實就是在轉(zhuǎn)型進入關鍵期也就是最痛苦期，能否真正看到嚴峻性，看清上海轉(zhuǎn)型發(fā)展的“底部”在哪里。

要筑底回升，實現(xiàn)經(jīng)濟的平穩(wěn)增長，上海經(jīng)濟轉(zhuǎn)型至關重要。而要轉(zhuǎn)型，則必改革。

韓正在《奮力開創(chuàng)上海工作新局面》一文中甚至說：改革開放不進則退。上海已經(jīng)到了沒有改革創(chuàng)新就不能前進的階段。

歷經(jīng)數(shù)次轉(zhuǎn)型

多個數(shù)據(jù)顯示，上海已經(jīng)進入全面 “轉(zhuǎn)型期”。

2012年全市第三產(chǎn)業(yè)增加值比上年增長10. 6%，增速快于二產(chǎn)7. 5個百分點。換言之，原先拉動經(jīng)濟增速的“引擎”—工業(yè)增速已落至3. 1%，而幾年前對經(jīng)濟貢獻顯著的房地產(chǎn)業(yè)，也失去了原先的地位。

上海市統(tǒng)計科學應用研究所課題組的研究顯示，2012年上海服務經(jīng)濟將實現(xiàn)歷史性突破，預計第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重將突破60%的重要水平線。這被解讀為上海經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級取得突破的一個重要標志。

在此之前，上海市曾經(jīng)歷過數(shù)次經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

1949年以后，全國一盤棋。在計劃經(jīng)濟的背景下，上世紀五六十年代，上海完成了對舊工業(yè)體系的第一次改造。作為經(jīng)濟基礎最好的城市，上海成為國家工業(yè)布局的重中之重，這決定了此后相當長一段時間里上海的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。到1965年，上海的鋼材、機床、棉紗產(chǎn)量各占全國的四分之一，縫紉機產(chǎn)量占三分之一，手表產(chǎn)量占到十分之九。

改革開放后，上海的發(fā)展速度一度落后于江浙粵等地。在此背景下，上世紀80年代末、90年代初，上海大幅度壓縮傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，并大力發(fā)展汽車制造業(yè)、電子通訊設備制造業(yè)、鋼鐵制造業(yè)、生物及現(xiàn)代醫(yī)藥工業(yè)、電站設備及配件制造業(yè)和家用電器制造業(yè)等六大工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)。2000年前后，上海迎來又一次產(chǎn)業(yè)調(diào)整。在“十五”規(guī)劃中，上海的六大支柱產(chǎn)業(yè)演進為信息、金融、商貿(mào)、汽車、成套設備和房地產(chǎn)業(yè)。

在此期間，上海迎來經(jīng)濟增長的高峰。從上世紀90 年代以來，上海經(jīng)濟實現(xiàn)了連續(xù)16 年的兩位數(shù)增長。

盡管歷經(jīng)數(shù)次調(diào)整，但是上海市的發(fā)展始終由工業(yè)主導。而且，在近年來，同整個國家一樣，在三駕馬車中，投資和出口始終是上海市經(jīng)濟發(fā)展的主要力量。

在連續(xù)16年的高速增長中，上海市每年投資率基本在45%以上，投資對GDP 貢獻率達到40%以上。另外，自“十五”以來，上海市出口年均增長23. 7%。

2008年，國際金融危機波及中國，主要依靠大規(guī)模出口和大規(guī)模投資強力驅(qū)動的上海經(jīng)濟猛然下滑。

五年試水

自2007年后，上海市委市政府的工作重心之一就是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。

2009年，在接受鳳凰衛(wèi)視專訪時，時任市委書記的俞正聲說，調(diào)任上海之后讓他感覺最大的難點有兩個，一個是上海的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，第二個是歷史遺留的利益調(diào)節(jié)問題。

事實上，上海市最近5年經(jīng)濟增長下滑，亦有自身主動謀求轉(zhuǎn)型的原因。

上海交通大學科技創(chuàng)業(yè)研究中心主任李湛告訴《瞭望東方周刊》：“要是還按照原來的路子走，客觀上會受影響，但經(jīng)濟不會掉那么多。所以從好的一面看，上海的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型確實邁開了步子，考慮到轉(zhuǎn)型的需要，為了騰出空間，有很多事情是政府努力想拉下來的，比如控制能耗。”

為了加強對傳統(tǒng)制造業(yè)的控制，上海市下手不可謂不重。2012年，上海市政府與寶鋼集團就推進寶鋼上海寶山地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整簽署協(xié)議。寶鋼將在未來5年內(nèi)，陸續(xù)調(diào)整和壓縮上海地區(qū)的部分產(chǎn)能，其幅度約占寶鋼本部的30%。

在2012年6月的上海市政府例行新聞發(fā)布會上，上海市經(jīng)信委副主任尚玉英表示，上海會對石化和鋼鐵產(chǎn)能進一步控制，“十二五”期間“不會再批新的鋼鐵生產(chǎn)線”。

與之相應，上海市過去5年在金融、航運等領域動作頻頻。例如，大型商業(yè)銀行二總部、上海清算所等功能性機構(gòu)加快集聚，各類金融機構(gòu)累計1227家，金融市場交易額達到528萬億元，股票市場、期貨市場規(guī)模躍居全球前列。

仍然任重道遠

在上海“四個中心”（經(jīng)濟中心、金融中心、航運中心、貿(mào)易中心）建設的城市發(fā)展目標中，國際金融中心具有特別的位置，這不僅是上海的城市發(fā)展目標，也被視為一項國家戰(zhàn)略。

據(jù)2012年發(fā)布的2011年度“倫敦金融城全球金融中心指數(shù)”（GFCI）最新排名中，上海位居全球金融中心第八位。

俞正聲曾表示，要在2020年建成國際金融中心，尤其是形成符合國際慣例的稅收、信用、監(jiān)管等法律法規(guī)體系，“這件事是非常困難的，我們跟香港的差距也就在這里”。

自上世紀90年代提出至今，“四個中心”的內(nèi)涵已有明顯變化。上海市人民政府發(fā)展研究中心主任周振華表示，“四個中心”的重點是如何推進服務經(jīng)濟發(fā)展。

稅制被視為服務業(yè)發(fā)展的一大障礙。為促進服務業(yè)的發(fā)展，2009年，上海在全國率先成為“營改增”的試點。第一批試點的65%左右是中小企業(yè)、小微企業(yè)，從原來按5%的稅率繳納營業(yè)稅，改為按3%繳納增值稅，企業(yè)稅率最高將可以由17%減至6%。這使得上海財政收入可能減少100億元，但為企業(yè)有效減負。

從數(shù)據(jù)增長來看，上海的服務業(yè)在近年來確實明顯增長，但深入觀察其結(jié)構(gòu)卻仍不盡如人意。

以2009年為例，當年上海市服務業(yè)增加值增長13%- 14%，但起重要支撐作用的還是股市、房市，全年股市、房市對GDP貢獻率達到40%左右，拉動GDP增長超過3個百分點，拉動三產(chǎn)增長超過6個百分點。上海市發(fā)改委副主任肖林曾不無憂慮地分析道，相比并不穩(wěn)定的股市、房市，一些金融服務業(yè)、信息服務業(yè)、航運服務業(yè)、中介服務業(yè)、生產(chǎn)性服務業(yè)等高端現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展仍然不足。

“上海應該干這個事”

“上海有危機感，但方向感還不明朗。原先上海的干部，工程師出身的比較多，現(xiàn)在要進一步轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，不光是技術問題，還有理念、思維方式等問題。”楊建文說。

在《奮力開創(chuàng)上海工作新局面》一文中，韓正對上海市未來的發(fā)展目標如此闡釋：今后發(fā)展重點是現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

“轉(zhuǎn)型大方向明確了，但路徑選擇還有些朦朧。從年初開始，上海逐漸形成了一個思路，達成了幾方面的共識。”楊建文說。

他首先提到的是工業(yè)升級。面對洶涌來襲的新產(chǎn)業(yè)革命，全國各省虎視眈眈。“上海的思路是，能不能形成一個產(chǎn)業(yè)集聚、整合、創(chuàng)新的平臺。”

最近兩年，不少滬企已在積極研究進軍機器人產(chǎn)業(yè)，這在目前被視為上海制造業(yè)轉(zhuǎn)型的一個新載體。據(jù)了解，寶山將成為機器人產(chǎn)業(yè)基地。

“這個產(chǎn)業(yè)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶動非常強，可以幫助實現(xiàn)自動化智能化機械化。從企業(yè)角度講是個出路，對國家來講，整個產(chǎn)業(yè)升級了，競爭力提升了?！睏罱ㄎ膹娬f，“動員整合資源，形成新的組合平臺，上海應該干這個事?！?/p>

另一個方向，就是上海投入多年的總部經(jīng)濟。“上海需要的是跨國公司的運行中心，不一定是行政總部，要管理層，不要董事會。上海市不善于決策但是善于管理?！睏罱ㄎ恼f，“對于上海來說，更重要的是整合配置全球的技術資源?！?/p>

怎樣讓民企做大

上海市社科院院長王戰(zhàn)認為，關鍵不在于產(chǎn)業(yè)本身，而在于推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體，對這個問題的認識有點錯位?！澳繕硕际菍Φ模瑔栴}是我們要通過什么樣的市場主體去推進。”

“我們曾經(jīng)寄希望于國企在這方面起作用，但由于采取五年任命制，這使國企缺乏激勵和約束機制，難以促使其負責人義無反顧地去從事創(chuàng)新轉(zhuǎn)型?！蓖鯌?zhàn)說。

外資企業(yè)對于核心技術的冷藏使得它們也無法成為創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的主體，因此，創(chuàng)新轉(zhuǎn)型最終還是要靠民營企業(yè)的發(fā)展。

民企發(fā)展環(huán)境一直是經(jīng)濟界熱議的話題，在上海同樣如此。俞正聲主政上海期間，曾多次組織民營企業(yè)代表座談會。這位上海市曾經(jīng)的一把手也曾頻頻追問“上海的民營企業(yè)為什么長不大”？

“創(chuàng)新驅(qū)動，轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府一定要有作為，但政府到底做什么？”李湛說。

上海社科院城市化發(fā)展研究中心主任郁鴻勝的觀點是：所有的改革措施，無非是一個放一個收，或鼓勵或限制。經(jīng)濟上行時，更多是控制調(diào)整；經(jīng)濟下行時，更多是放。

2月18日，上海市委常委會審議確定了六項市委重點調(diào)研課題，其中與經(jīng)濟發(fā)展直接相關的兩項是深化本市政府機構(gòu)和行政審批制度改革和深化本市國資國企改革。

李湛說：“發(fā)展什么樣的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，政府可以有個初步規(guī)劃引導，但是很難判斷今后一定是什么產(chǎn)業(yè)好。因此，新興產(chǎn)業(yè)不能預先設定。創(chuàng)造環(huán)境、搭建平臺是政府最應該做的，而不是過多在具體項目上作決策甚至直接進行投資。”