改革成功需要強(qiáng)力權(quán)威

十八屆三中全會(huì)《決定》一經(jīng)公布，諸多具體的新舉措受到輿論積極回應(yīng)。而其中的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，更受推崇。

這一新提法由于內(nèi)涵深刻、極富頂層設(shè)計(jì)的特色，被外界普遍認(rèn)為會(huì)給中國社會(huì)的諸多方面帶來積極變化。包括國家治理體系現(xiàn)代化在內(nèi)的新戰(zhàn)略，將如何影響未來中國？

就此，《瞭望東方周刊》記者專訪了中國改革發(fā)展研究院院長、中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長劉元春教授。

“五位一體”更強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威

《瞭望東方周刊》：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”這種新表述有何重要意義？

劉元春：這種最新提法旨在完善我國目前的社會(huì)主義制度。這里的關(guān)鍵是對“治理”的內(nèi)涵怎么理解。

治理講究在制度框架、規(guī)則框架內(nèi)進(jìn)行政府日常管理，而不是一種簡單的全面的管制，首先強(qiáng)調(diào)的是規(guī)則化、制度化。

第二是政府的科層化，政府治理本身有自己的層級(jí)、權(quán)力體系，怎么使用權(quán)力，要有一系列的明確界定，這并不同于人們一般而言的是集中還是民主這樣的問題。

學(xué)理層面講，最重要的是要體現(xiàn)正確的國家與市場之間的關(guān)系，通過對國家與市場關(guān)系的重構(gòu)，通過對審批程序、傳統(tǒng)的投資型、管制型政府的全面改革，使其轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。

在社會(huì)文化方面，決議中提到社會(huì)治理，主要是要加強(qiáng)社會(huì)治理的創(chuàng)新。政府要界定好社會(huì)管理和政府管理之間的區(qū)別，要通過社保體系和教育體系的改革，使社會(huì)更具有活力。在社會(huì)治理方式上，要求政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)相結(jié)合，保持官民良性互動(dòng)。

對于司法改革而言，要強(qiáng)調(diào)正義公平的基本價(jià)值準(zhǔn)繩，改變以前行政力量干預(yù)影響司法、政府權(quán)力凌駕于法治之上的不正常不合理狀況。

此次《決定》強(qiáng)調(diào)對國家治理體系的改革完善要從五位一體的角度，進(jìn)行全面、系統(tǒng)的推動(dòng)。這一改革的核心在于，要使政府治理通過自我改革，迫使自己在規(guī)則、制度框架下運(yùn)行。

從五位一體的宏觀層面去分析這一轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵，“治理”還有一個(gè)潛在含義，即更加強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威。一個(gè)是現(xiàn)在看到的改革的強(qiáng)力機(jī)構(gòu)的構(gòu)建，另一個(gè)是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里較為全面的重新劃分，在治理層級(jí)關(guān)系方面進(jìn)行的重新梳理。

未來，這種頂層設(shè)計(jì)對國家整個(gè)管理效果的全面提升將是一個(gè)前所未有的推動(dòng)。同時(shí)這種治理與所謂的新自由主義，與部分學(xué)者宣傳的簡單的民主化、市民化，甚至無政府的市場化，有很大差別。

“法治有為”，不搞“小政府大市場”

《瞭望東方周刊》：此次決定提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”有何深意和影響，如何看待怎樣處理好政府與市場關(guān)系這一問題？

劉元春：這一提法，明確了未來經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的基本方向，即全面而又深度的市場化、統(tǒng)一而公平的市場體系。這樣明確的提法，清楚而堅(jiān)定地回答了社會(huì)公眾此前對改革方向的疑慮，有助于穩(wěn)定市場信心。另外，還確定了下一步改革的步調(diào)。

以往我們都是依靠政府主導(dǎo)推動(dòng)來幫助市場構(gòu)建現(xiàn)代化的市場制度，培育市場主體也是政府的工作之一。即“看得見的手”一直在有意無意地協(xié)助“看不見的手”。但是，這種方式是有一定限度的?！翱吹靡姷氖帧币灿凶陨砝?，當(dāng)改革進(jìn)展到一定程度，“看得見的手”為了鞏固自己的地位和利益，反而會(huì)成為“看不見的手”健康發(fā)展的障礙。

當(dāng)前，中國還存在“政府和市場雙失靈”的情況，特別是人們常說的“權(quán)貴階層”或者“既得利益集團(tuán)”的存在，成為政府和市場健康運(yùn)行的障礙，對這些弊端的改革都維系于對政府自身權(quán)力的改革。

這一輪的改革，與以往的最大差別在于，構(gòu)建市場化是通過政府的自我改革、自我調(diào)整、自我約束，來進(jìn)一步釋放市場的空間，而不是像以前那樣“就市場改市場”。它通過構(gòu)建一個(gè)有限政府，將其從“管制、全面干預(yù)、投資主導(dǎo)型”向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。這是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最核心的改革之一。

同時(shí)也要看到，中國進(jìn)一步市場化不是部分人所期待的通過私有化改革實(shí)現(xiàn)的，而是繼續(xù)強(qiáng)調(diào)國有經(jīng)濟(jì)、國有資產(chǎn)的重要地位和作用。

與以往很多自由主義學(xué)者主張的通過全面的國企私有化、全面拆分國有企業(yè)、拍賣國有資產(chǎn)來為民營經(jīng)濟(jì)爭取更大空間所不同，此次決定指出的正確做法是打破現(xiàn)有的行政壟斷，積極推進(jìn)政企分開，為非公經(jīng)濟(jì)確定平等、合法的地位，為多種所有制、混合經(jīng)濟(jì)拓寬發(fā)展渠道，進(jìn)而構(gòu)建一種健康、多元的市場經(jīng)濟(jì)。

值得注意的是，我們并不是通過全面削弱政府正當(dāng)職能來凸顯市場的作用，不是像新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)積極推崇的所謂的“小政府大市場”模式。相反地，我國政府的調(diào)整和改革目標(biāo)依然是“法治有為”的政府，重構(gòu)政府在經(jīng)濟(jì)資源分配中的權(quán)威體系。不是說政府最好什么都不管，恰恰相反，很多問題都需要政府參與。比如社會(huì)福利、現(xiàn)在說的農(nóng)民工市民化，都需要改革強(qiáng)力推進(jìn)，都需要政府來承擔(dān)各種成本。

央地關(guān)系如何調(diào)整

《瞭望東方周刊》：下一步中央和地方行政體制改革將重構(gòu)三個(gè)關(guān)系：政府和市場的關(guān)系；政府和社會(huì)的關(guān)系；中央政府和地方政府的關(guān)系。此次決定指出“必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”，如何以建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的角度來解讀未來的央地關(guān)系？

劉元春：這一問題非常復(fù)雜，是此次改革經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的核心問題之一。政府職能轉(zhuǎn)變很重要地體現(xiàn)在財(cái)權(quán)、事權(quán)和中央地方關(guān)系的重新確定。這需要改變對地方政府的激勵(lì)體系，改變其在資源配置中的位置，這里面一個(gè)很重要的問題是要有一個(gè)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的政府機(jī)制。

開征財(cái)產(chǎn)稅、消費(fèi)稅、增值稅，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅，也會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)。針對土地交易領(lǐng)域，政府收取經(jīng)費(fèi)的環(huán)節(jié)也會(huì)發(fā)生改變。農(nóng)村建設(shè)用地要進(jìn)入城市，政府會(huì)更多在中間的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征稅，而非以前那樣的統(tǒng)一收回拍賣。

改變供求關(guān)系，更重要的是在支出方面。當(dāng)前，很多社會(huì)統(tǒng)籌、福利體系是由省級(jí)統(tǒng)籌，地方支出，下一步將進(jìn)入中央統(tǒng)籌這一階段，這會(huì)積極改變當(dāng)前事權(quán)大于財(cái)權(quán)的格局，使地方尋求預(yù)算外資金的沖動(dòng)有所緩解，不過也會(huì)導(dǎo)致今后轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金減少。

地方政府整體職能和中央的重新劃分完成之后，其收入和支出結(jié)構(gòu)會(huì)因?yàn)槎悪?quán)和事權(quán)的改變而變，監(jiān)督方式、考核方式的重大調(diào)整也將改變其行為模式。這些積極變化，會(huì)讓人民有信心看到未來土地財(cái)政惡性循環(huán)的逐漸消失。

不過，無論是制度體系運(yùn)轉(zhuǎn)的長期性，還是激勵(lì)方式、監(jiān)督方式改善的漸進(jìn)性，我們都要看到這一轉(zhuǎn)變的過程也會(huì)是漫長的。

十八屆三中全會(huì)《決定》給出的只是一個(gè)改革藍(lán)圖，真正的核心在于落實(shí)。如何落實(shí)這樣的系統(tǒng)性改革，需要一個(gè)真正的強(qiáng)有力的改革體系，這種強(qiáng)力體系能否構(gòu)建成功是一個(gè)關(guān)鍵。

十八屆三中全會(huì)繪制出的藍(lán)圖能否順利實(shí)施，核心在于推進(jìn)改革的主體的全局性、權(quán)威性，是否能夠在改革過程中超越部門、集團(tuán)的利益。如果不具備這一能力，就不能忽視“政令不出中南?！钡臐撛趩栴}。