2013年夏天,一次偶然的機(jī)會(huì),筆者路過(guò)了傳說(shuō)中的“鬼城”鄂爾多斯康巴什新城。雖然此前對(duì)這座城市多少有些耳聞,但親眼目睹,康巴什那種雍容華貴的氣派仍讓我感到震驚,應(yīng)了那句話---百聞不如一見(jiàn)。
那毫無(wú)疑問(wèn)是一場(chǎng)視覺(jué)盛宴。鄂爾多斯大劇院的大圓(歌劇廳)和小圓(音樂(lè)廳)分別取蒙古族婦女的頭飾為造型,占地宏大,設(shè)備一流。鄂爾多斯文化藝術(shù)活動(dòng)中心以“天圓地方”為設(shè)計(jì)理念建筑上部乳,白色的輕盈變形體象征著天空、白云、空氣、水和乳汁,隱喻著女性、舞蹈、飄逸的哈達(dá)與自由、浪漫、吉祥;下部浮動(dòng)的方形象征著草原和大地,隱喻著男性、力量、陽(yáng)剛之氣和樸誠(chéng)方正的含義,方與圓的結(jié)合體現(xiàn)人與自然的對(duì)話和宇宙模型的對(duì)應(yīng)。鄂爾多斯博物館形似外星人飛碟,實(shí)則寓意飽經(jīng)風(fēng)雨磨礪侵蝕的磐石……
這些只是鄂爾多斯豪華建筑的其中幾個(gè),其余政府機(jī)關(guān)、商業(yè)樓盤、住宅地產(chǎn)均不遜于一線城市的景觀,的確堪與成吉思汗的“恢弘皇城”相媲美。
康巴什位于內(nèi)蒙古鄂爾多斯,這里是富裕的煤炭之城,人口150萬(wàn)。只用了5年時(shí)間就建成的康巴什,設(shè)計(jì)初衷是要成為鄂爾多斯對(duì)外展示的市中心。然而,最初為100萬(wàn)人居住、生活和娛樂(lè)而設(shè)計(jì)的這個(gè)地方卻幾乎沒(méi)有人居住。穿行在康巴什,寬敞的馬路上車輛稀少,漂亮的城市中心人流稀少。媒體報(bào)道,這不就是美國(guó)大片中被災(zāi)難洗劫過(guò)后的“鬼城”嗎?雖有夸張,但也反映了康巴什的尷尬。
類似康巴什的城市在中國(guó)越來(lái)越多,媒體整理出了中國(guó)十大鬼城名單。除了康巴什,還有遼寧營(yíng)口、河北唐山、寧夏海原、京津新城、江蘇常州、貴州貴陽(yáng)、浙江溫州、河南呈貢、海南三亞。
出現(xiàn)“鬼城”的淺層原因似乎是,高房?jī)r(jià)造就了許多原本的投資者轉(zhuǎn)眼就會(huì)變成投機(jī)者,購(gòu)買大量房產(chǎn),待價(jià)而沽,造成了大量樓盤高高聳立,而幾乎沒(méi)有人住的奇觀。但深層次上卻擁有一個(gè)推手在背后推動(dòng)。
這個(gè)推手就是地方政府。
空城、“鬼城”是如何誕生的
近年來(lái),全國(guó)各地踴躍造新城,形成一股大興土木的競(jìng)爭(zhēng)之風(fēng)。全國(guó)不少城市都提出建設(shè)“中心城市”、“大城市”、“超級(jí)城市”的口號(hào),言必稱紐約、芝加哥,仿佛不建成“紐約、芝加哥”這樣的超級(jí)城市是很丟人的一件事。
發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2013年6月份的一份調(diào)查顯示,12個(gè)省的156個(gè)地級(jí)以上城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有145個(gè),占92.9%。12個(gè)省會(huì)城市全部提出要推進(jìn)新城新區(qū)建設(shè),共規(guī)劃建設(shè)了55個(gè)新城新區(qū),其中沈陽(yáng)要建設(shè)13個(gè)新城新區(qū),武漢也規(guī)劃了11個(gè)新城新區(qū)。在144個(gè)地級(jí)城市中,有133個(gè)地級(jí)城市提出要建設(shè)新城新區(qū),占92.4%,共規(guī)劃建設(shè)了200個(gè)新城新區(qū),平均每個(gè)地級(jí)市提出建設(shè)1.5個(gè)新城新區(qū)。另161個(gè)縣級(jí)城市中,提出新城新區(qū)建設(shè)的有67個(gè),占41.6%。
開(kāi)發(fā)新城本身并不一定有問(wèn)題,如果新城有足夠的人口聚集,聚集之后又有產(chǎn)業(yè)讓他們實(shí)現(xiàn)就業(yè),那么造城就不是問(wèn)題。但如果造了一個(gè)城,既沒(méi)有產(chǎn)業(yè)來(lái),也沒(méi)有人來(lái),那就會(huì)變成空城、“鬼城”。所以造城要問(wèn)三個(gè)“哪里來(lái)”:錢從哪里來(lái),產(chǎn)業(yè)從哪里來(lái),人從哪里來(lái)?過(guò)去的造城過(guò)程當(dāng)中,錢的問(wèn)題通過(guò)土地出讓、資源開(kāi)發(fā)解決了,造成新城林立的局面,但是之后的產(chǎn)業(yè)集聚和人口集聚的問(wèn)題卻沒(méi)有跟上。大批“鬼城”新城就此誕生。
發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的調(diào)查進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn),這些新城新區(qū)的規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實(shí)。在145個(gè)規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)的地級(jí)以上城市中,共有121個(gè)城市全部或者部分公布了新城新區(qū)的規(guī)劃人口,合計(jì)9672萬(wàn)人,平均每個(gè)城市新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬(wàn),而根據(jù)《2011年中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù),抽查的12個(gè)省平均每個(gè)地級(jí)市城區(qū)人口88.4萬(wàn),規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當(dāng)于現(xiàn)有城市人口。
精明而自信的地方政府領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)然都有各自的計(jì)算,他們一般認(rèn)為,只要把城市環(huán)境建設(shè)好了,把服務(wù)做好了,“家有梧桐樹(shù),自有鳳凰來(lái)”。但是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“合成謬論”卻表明,每一個(gè)局部看上去好像是理性和正確的選擇,當(dāng)它們合起來(lái)的時(shí)候卻是一個(gè)謬論。
回到造城主題,這個(gè)原理的價(jià)值在于警示地方政府,精明的并非你一家,只有你一家造城的時(shí)候,你當(dāng)然會(huì)贏,可是別人也不傻,當(dāng)大家都造城的時(shí)候,你的如意算盤就要落空了。所以,與其說(shuō)造城是地方政府盲目決策的結(jié)果,倒不如說(shuō)是自信和精明過(guò)度的結(jié)果。
隱患和出路
這種造城模式不可避免地帶來(lái)深重的隱患。
從表象上看是浪費(fèi)。數(shù)量眾多的豪華樓堂館所和高檔住宅閑置著,浪費(fèi)了寶貴的土地資源和巨額資金投入。它還可能導(dǎo)致房地產(chǎn)的泡沫和崩盤。
前面說(shuō)過(guò),城市擴(kuò)張的資金來(lái)源很大一部分來(lái)自于土地出讓金,而土地出讓金的獲得依賴于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。房?jī)r(jià)越高,地價(jià)也就越高。所以,是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)推動(dòng)了城市擴(kuò)張。但是,房?jī)r(jià)不可能無(wú)限制上漲,當(dāng)房地產(chǎn)需求達(dá)到了臨界點(diǎn),地產(chǎn)就會(huì)出現(xiàn)飽和。而如果新區(qū)開(kāi)發(fā)在規(guī)模上出現(xiàn)誤判,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)度,就可能引發(fā)泡沫和崩盤。
另一重危險(xiǎn)是導(dǎo)致地方債務(wù)劇增。除了土地出讓之外,造城的資金還來(lái)自于銀行貸款、地方債券等,但是還款預(yù)期仍來(lái)自于土地出讓。土地出讓并非用而不竭,一是受到用地指標(biāo)的限制,二是受房地產(chǎn)形勢(shì)的影響。一旦房地產(chǎn)飽和了,土地經(jīng)營(yíng)就難以持續(xù),從而造成還款壓力。
2013年7月,國(guó)務(wù)院下發(fā)特急明電,要求對(duì)全國(guó)的政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì),命令審計(jì)署暫停所有項(xiàng)目,以便立即開(kāi)始審計(jì)政府債務(wù)。這是中國(guó)第二次試圖計(jì)算各級(jí)政府究竟欠了多少錢。第一次審計(jì)得出的結(jié)論是,截至2010年底,地方政府欠債10.7萬(wàn)億元人民幣(合1.75萬(wàn)億美元),相當(dāng)于中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的大約25%。有些方面認(rèn)為這些數(shù)字有低估之嫌。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)2013年表示,中國(guó)政府的債務(wù)總額很可能更接近于GDP的50%。
中國(guó)審計(jì)界資深人士張克今年曾對(duì)英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》表示,中國(guó)地方政府債務(wù)已經(jīng)“失控”,可能引發(fā)一場(chǎng)比美國(guó)住房市場(chǎng)崩盤更大的金融危機(jī)。
有些地方政府以造城為突破口,實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化表面上的快速增長(zhǎng)。然而深究起來(lái),這種城鎮(zhèn)化與以人為本的城鎮(zhèn)化是背道而馳的。試想,那么豪華的大樓,哪里是低收入階層和農(nóng)民能夠安居之所呢?為了與城市光鮮形象的匹配度,一些地方采取的措施是限制低端人口的進(jìn)入,而城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是要吸納農(nóng)民進(jìn)城,讓農(nóng)民進(jìn)得來(lái)、留得住、活得好。這無(wú)異于南轅北轍。城市越豪華,城市與鄉(xiāng)村的鴻溝就越難以逾越。這正是當(dāng)下中國(guó)城鎮(zhèn)化當(dāng)中的深層悖論。
遏制地方政府的造城沖動(dòng)需要在財(cái)稅體制上做出改革,一方面改革中央地方的稅收分成,讓地方掌握更多的財(cái)力,另一方面,應(yīng)當(dāng)推出房產(chǎn)稅等改革,讓地方替代土地財(cái)政有穩(wěn)定的稅源,這樣才能遏制造城的沖動(dòng),使地方的注意力從造城轉(zhuǎn)移到人的身上來(lái)。
但是,更根本的還在于要在制度上對(duì)農(nóng)村“還權(quán)賦能”,只有這樣才能使城鎮(zhèn)化另辟蹊徑。
南海:一個(gè)似城非城,似鄉(xiāng)非鄉(xiāng)的樣本
廣東省佛山市南海區(qū)是黃飛鴻和康有為的故鄉(xiāng),如今是一座綠色的小城,街道干凈,綠樹(shù)成蔭。
走在這個(gè)城市,會(huì)有一種恍惚感,你若說(shuō)她是一座城市,在高樓的旁邊會(huì)冷不丁冒出幾棟三四層高的獨(dú)立樓房,互相緊貼著,擠擠挨挨,有點(diǎn)像深圳的貼面樓和握手樓,那顯然是農(nóng)民自建的房子。
可是你若說(shuō)她是鄉(xiāng)村,顯然也不是,別說(shuō)城區(qū)了,連偏離城區(qū)較遠(yuǎn)的一些農(nóng)村都沒(méi)有了耕地。現(xiàn)代化的高樓也表明,這還是更像一座城市。
住在這里的人到底是“城里人”,還是“村里人”呢?也沒(méi)那么容易分清楚。 你說(shuō)他是農(nóng)民,他早已脫離了土地,住著現(xiàn)代化社區(qū)。你說(shuō)他是市民,他還保留著農(nóng)民可以生一胎半的計(jì)劃生育“福利”,還有村集體分紅。
位于市區(qū)中心的百花時(shí)代廣場(chǎng)與對(duì)面的南約村只隔著一條南桂東路。有兩個(gè)老友,一個(gè)是農(nóng)民,住在南約村,一個(gè)是居民,住在百花時(shí)代廣場(chǎng)。他們經(jīng)常一起喝茶,農(nóng)民說(shuō):“我家在城市,卻生活在農(nóng)村?!本用裾f(shuō):“我生活在城市,但站在窗邊看出去,看到的卻是農(nóng)村。哈哈,你中有我,我中有你。”
似城非城,似鄉(xiāng)非鄉(xiāng),鄉(xiāng)即是城,城即是鄉(xiāng),這就是南海。走進(jìn)南海桂城街道的平東社區(qū)---原來(lái)的平東村,這里的平洲玉器街是中國(guó)產(chǎn)值最大的玉器市場(chǎng)和中國(guó)最大的緬甸翡翠玉石集散地,林立的店鋪不賣別的,全是晶瑩剔透或翠色欲滴的翡翠玉鐲和其他翡翠制品。這里稱得上寸土寸金,一個(gè)一二平方米的柜臺(tái)月租金就達(dá)到一萬(wàn)多元。
屏東社區(qū)黨委書記、經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)的辦公室比南海區(qū)區(qū)委書記的辦公室更為寬敞,年輕的經(jīng)聯(lián)社社長(zhǎng)舉起一張張展板,向筆者展現(xiàn)他們正在做的一些社區(qū)規(guī)劃:高檔酒店、商業(yè)中心、住宅地產(chǎn),而平洲玉器街正在努力建設(shè)成國(guó)家4A風(fēng)景區(qū)。
這是南海的普遍城鎮(zhèn)化路徑:以產(chǎn)業(yè)為先導(dǎo),吸納外來(lái)人口---平東的本地戶籍人口只有4800多,而常住外來(lái)人口25000人---在集體土地上自主建設(shè),形成特色小城鎮(zhèn)。這是一條就地城鎮(zhèn)化的道路,與政府主導(dǎo)型的造城式城鎮(zhèn)化形成鮮明對(duì)比。平東村其實(shí)已經(jīng)不是村,而是一個(gè)小城市,它不如鄂爾多斯康巴什那么氣勢(shì)恢弘,卻有自己的特色,關(guān)鍵一點(diǎn)是實(shí)用,按需而建,不浪費(fèi)。
中國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)村是費(fèi)孝通所言的鄉(xiāng)土社會(huì)。鄉(xiāng)土,首先是土,鄉(xiāng)下人離不開(kāi)泥土,他們?cè)谕晾镏\生活。費(fèi)孝通的老師史祿國(guó)先生曾告訴他,哪怕遠(yuǎn)在西伯利亞,中國(guó)人住下了,不管天氣如何,還是要下些種子,試試看能不能種地。
這種鄉(xiāng)土氣息在南海的農(nóng)村幾乎已無(wú)跡可尋。早在上世紀(jì)80年代,得改革開(kāi)放的先機(jī),南海農(nóng)民紛紛洗腳上田,開(kāi)辦小工廠,一時(shí)間“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”,傳統(tǒng)農(nóng)耕退出了歷史舞臺(tái)。
鄉(xiāng)土社會(huì)已經(jīng)事實(shí)上瓦解,裊裊的炊煙,青翠的稻田,永久不變的鄰里,濃濃的鄉(xiāng)情,都已成為過(guò)去的夢(mèng)境。一切都變了,農(nóng)民不再捆綁在土地上,熟人社會(huì)變成了半熟人社會(huì),人際關(guān)系從血緣紐帶變成了理性的利益關(guān)系……
隨著規(guī)劃的繼續(xù)推行,屏東社區(qū)正在把自己變成一座真正的城市。關(guān)于城市化的方向,存在著走大城市還是小城鎮(zhèn)路徑的爭(zhēng)議。大城市路徑更符合經(jīng)濟(jì)學(xué)上的效益路徑,但以中國(guó)13億人口之巨,不可能所有人都集中到大城市當(dāng)中,小城鎮(zhèn)也是必然的選擇。
事實(shí)上,糾纏于大城市還是小城鎮(zhèn),并無(wú)意義。城鎮(zhèn)化的本意就是要讓人走進(jìn)城市,獲取更好的經(jīng)濟(jì)效益和生活品質(zhì),換個(gè)思路,如果在村里就能享受城市居民的生活,那豈不是殊途同歸,且更勝一籌嗎?
南海的城鎮(zhèn)化路徑正是這樣一種相對(duì)自然的形態(tài)。它的成功得益于其地處開(kāi)放前沿的地理位置,同時(shí)也得益于一系列政策優(yōu)勢(shì)和制度安排。
上世紀(jì)90年代,隨著外資的進(jìn)入,用地不足成為制約珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大瓶頸,向農(nóng)村要地,走農(nóng)村城市化道路成為一些地方“沖出重圍”的一大思路。在此過(guò)程中,“土地入股”作為農(nóng)村土地集體經(jīng)營(yíng)的嶄新方式,應(yīng)運(yùn)而生。其基本做法是:將農(nóng)民承包的集體土地以承包權(quán)入股,組建社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織,將土地統(tǒng)一出租給企業(yè)主開(kāi)辦工廠或發(fā)包給專業(yè)隊(duì)或少數(shù)中標(biāo)農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營(yíng),農(nóng)民依據(jù)土地股份每年享受分紅。
這一改革最初正是發(fā)源于南海,后被總結(jié)為“南海模式”。此后10多年實(shí)踐證明,“土地入股”取得了很大成功,甚至被譽(yù)為“中國(guó)第三次土地改革”,珠三角地方紛起效仿。
南海新困境孕育新鄉(xiāng)土中國(guó)夢(mèng)
土地入股的發(fā)明讓南海人振翅高飛,但說(shuō)到根本,這項(xiàng)發(fā)明并沒(méi)有觸及到制度的根本,所以如今的南海又遇到了新的困難。最大的困難還是在于土地。
雖然通過(guò)入股實(shí)現(xiàn)了土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng),但是農(nóng)村的集體土地仍然與國(guó)有土地權(quán)利不平等---城里人可以辦房產(chǎn)證,農(nóng)村人不可以;城里人的土地和房屋可以抵押,農(nóng)村的土地和房屋卻不可以;國(guó)有土地可以流轉(zhuǎn),集體土地卻不可以---說(shuō)起來(lái)可笑,農(nóng)村人可以到城里買房,但城里人卻不允許到農(nóng)村買房。
南海的困境也是全國(guó)的困境,種種二元結(jié)構(gòu)安排使得農(nóng)村的發(fā)展仍處處受限,改革還需要繼續(xù)深化。改革的方向就是“還權(quán)賦能”,把農(nóng)民的權(quán)利還給農(nóng)民,實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)平權(quán)”,尤其是土地上,實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)。
只有實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)平權(quán),鄉(xiāng)村才可能走向自主城鎮(zhèn)化的道路,打破千城一面的蒼白,也省去了政府主導(dǎo)造城的負(fù)擔(dān),免生那么多的空城和“鬼城”。政府需要做的,是引導(dǎo)做好公共服務(wù),打造高效透明的政務(wù)環(huán)境,打破市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的桎梏,如此而已。
未來(lái)中國(guó)的理想圖景---新鄉(xiāng)土中國(guó)夢(mèng)植根其中。