審批制度“放”與“管”的平衡

行政審批制度改革確實(shí)是很難的事。難在何處？其中重要一點(diǎn)是如何搞好“放”與“管”的結(jié)合。改革的總目標(biāo)是否定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的“管制型政府”模式，建立“服務(wù)型政府”，因此，對(duì)那些不該管、管不了、管不好的事，自然是以“放”為主。但服務(wù)型政府也不是不“管”，許多服務(wù)實(shí)際上是通過(guò)“管”來(lái)實(shí)現(xiàn)的，叫做“管理也是服務(wù)”。所以問(wèn)題的癥結(jié)在于搞好“放”與“管”的結(jié)合?，F(xiàn)在的問(wèn)題是“放”的肯定不到位，而“管”的又常常缺位。

讓公民擁有主動(dòng)或自主權(quán)的“放”的原則

先說(shuō)“放”。要想“放”到位，必須先解決一個(gè)過(guò)去形成的“思維定勢(shì)”，就是“社會(huì)的一切”要由政府主導(dǎo)，對(duì)老百姓是“你的行動(dòng)我做主”。這必然表現(xiàn)為審批“多如牛毛”。現(xiàn)在必須從“人民是國(guó)家主體”角度出發(fā)，把很多權(quán)利還給人民，而不是限制它。表現(xiàn)在審批上，就會(huì)得出這樣的邏輯：當(dāng)公民從事一般的并不損害別人和社會(huì)利益的勞動(dòng)時(shí)，就要讓公民自主決定而無(wú)需審批；當(dāng)他們從事涉及別人或社會(huì)利益的勞動(dòng)并有損害可能時(shí)，雖應(yīng)審批，但不能先入為主地認(rèn)為一定損害而制定苛刻的審批條件，形成“刁難性”審批；即使它會(huì)損害別人權(quán)利而需管制，也應(yīng)以監(jiān)管手段為主，而不能把重點(diǎn)放在前置審批上。

一般人認(rèn)為，審批就是政府的單邊“把關(guān)”過(guò)程，這并不錯(cuò)，但并不完全。審批的本質(zhì)應(yīng)是：公民根據(jù)自己的主權(quán)從事某種活動(dòng)時(shí)，國(guó)家和政府根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)預(yù)設(shè)了防止發(fā)生損害別的公民權(quán)益的機(jī)制——它一般以法律、法規(guī)和國(guó)家決定的形式存在——并據(jù)此進(jìn)行必要審查的行為。這樣的理解，體現(xiàn)了一些新的原則：

第一，公民主權(quán)原則。它揭示的是：公民是社會(huì)主體，是主權(quán)承載者；公民正常行為是主權(quán)的表現(xiàn)，具有天然的正當(dāng)性；公民的主動(dòng)行為構(gòu)成了審批的前提；政府的服務(wù)性質(zhì)決定了它有責(zé)任幫助公民完成審批；而公民不損害別人利益的行為則不要審批。

第二，政府權(quán)力有限原則。政府的審批行為只發(fā)生在必要場(chǎng)合，即公民行為有可能損害別人利益；是否可能損害別人利益，并不是政府隨意認(rèn)定，需要以以往經(jīng)驗(yàn)為根據(jù)，并在此基礎(chǔ)上形成法律、法規(guī)與國(guó)家決定；政府審批行為必須依法而行，一切在法律的框架內(nèi)。

這些原則就是服務(wù)型政府的原則，它的目的不是管制，而是服務(wù)，審批本身也要體現(xiàn)服務(wù)的固有內(nèi)容。今年3月全國(guó)人大批準(zhǔn)通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，也已經(jīng)清楚體現(xiàn)了這些原則。比如，強(qiáng)調(diào)了減少和下放投資審批事項(xiàng)，規(guī)定“除涉及國(guó)家安全、公共安全等重大項(xiàng)目外，按照‘誰(shuí)投資、誰(shuí)決策、誰(shuí)收益、誰(shuí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)’的原則，最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實(shí)落實(shí)企業(yè)和個(gè)人投資自主權(quán)?！?/p>

此次改革商事登記制度的力度更大

在商事登記制度上，這次改革的力度更大。方案要求：對(duì)按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定需要取得前置許可的事項(xiàng)，除涉及國(guó)家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等外，不再實(shí)行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請(qǐng)登記，取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；對(duì)從事需要許可的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，持營(yíng)業(yè)執(zhí)照和有關(guān)材料向主管部門申請(qǐng)?jiān)S可。同時(shí)放寬了商事登記的其他條件。

仔細(xì)研讀這些規(guī)定，可以看出社會(huì)權(quán)利已大大向公民轉(zhuǎn)移，公民的主體地位進(jìn)一步落實(shí)，公民在審批過(guò)程中更主動(dòng)了。實(shí)際上，我們國(guó)家許多“先行先試”地區(qū)，已經(jīng)在這樣做了。比如廣東，在2012年開始的新一輪行政審批制度改革中，其核心思想就是進(jìn)一步落實(shí)公民權(quán)利，包括公民的勞動(dòng)權(quán)和企業(yè)的商權(quán)。他們認(rèn)為，過(guò)去我們的邏輯是：“國(guó)家沒允許的，你都不能做”；現(xiàn)在必須改為：“國(guó)家沒反對(duì)的，你都可以做?！憋@然，這樣極大地拓展了公民活動(dòng)的空間，而收縮了政府的空間。

表現(xiàn)在商事登記上，他們?cè)陬C發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照時(shí)，除對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)按《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》中的門類或大類標(biāo)出外，一般還有這樣的規(guī)范性說(shuō)明：“經(jīng)營(yíng)范圍涉及法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定禁止的，不得經(jīng)營(yíng)；應(yīng)經(jīng)許可的，憑有效許可證或批準(zhǔn)文件經(jīng)營(yíng)；法律、法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定未規(guī)定許可的，自主選擇經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目?！笨梢?，這給了公民極大的自由空間，落實(shí)了更多的自主權(quán)。

此外，他們還推行了注冊(cè)資本認(rèn)繳制和實(shí)收資本備案制。商事登記機(jī)關(guān)不限制和審查有限責(zé)任公司全體股東的首次實(shí)繳出資額，股東的首次實(shí)繳出資額可以為零。對(duì)住所和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)行各自獨(dú)立的登記管理方式，大大放寬了住所和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的登記條件。其中規(guī)定，商事主體進(jìn)行住所和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所登記時(shí)，商事登記機(jī)關(guān)不審查場(chǎng)所的法定用途及使用功能。以上的一切，無(wú)疑使商事主體進(jìn)入市場(chǎng)的阻力幾近于零。

此次改革，除了要考慮怎樣徹底消除部門利益因素外，還要在認(rèn)識(shí)上考慮如何消除上述的“傳統(tǒng)思維定勢(shì)”。而后一種的消除工作，甚至是一切審批改革深入的基礎(chǔ)和前提條件，因?yàn)闆]有這種新的認(rèn)識(shí)，是不可能產(chǎn)生新改革行動(dòng)的。

如何解決“管”B/mhulbhcNYkLuuOPiuJAQ==之缺位

再說(shuō)如何解決“管”之缺位的問(wèn)題。首先，我們習(xí)慣于過(guò)去“在辦公室”的審批工作。其次，“你求、我辦”的這種關(guān)系，使我處在非常有利的地位，而這中間的好處是不言自明的。第三，日常的監(jiān)管是要下苦功夫的，費(fèi)時(shí)費(fèi)力不說(shuō)，整天到現(xiàn)場(chǎng)，代價(jià)大，風(fēng)險(xiǎn)也大。趨利避害，坐辦公室審批，自然會(huì)成為很多機(jī)關(guān)的主要工作方式。

廣東的經(jīng)驗(yàn)大致有四個(gè)方面：第一，結(jié)合商事登記制度改革，實(shí)行徹底的“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的責(zé)任制度。對(duì)于法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定應(yīng)經(jīng)許可的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，商事主體在取得有效許可證或批準(zhǔn)文件后，許可或批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)自然就成了日常監(jiān)管的主體，責(zé)無(wú)旁貸。第二，發(fā)展壯大社會(huì)中介組織，并使之協(xié)同進(jìn)入監(jiān)管領(lǐng)域。第三，把審批權(quán)限盡量下移，把監(jiān)管權(quán)也相應(yīng)下移，使監(jiān)管更貼近現(xiàn)場(chǎng)，增加監(jiān)管力度。第四，賦予企業(yè)以更大的社會(huì)責(zé)任，使之成為自我監(jiān)管的主體。其中，建立“誰(shuí)審批誰(shuí)監(jiān)管”的責(zé)任制度，可能是我們當(dāng)前最應(yīng)重視的問(wèn)題。2004年頒布實(shí)施的《行政許可法》已明確規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人或者其它組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任等等。問(wèn)題是，行政機(jī)關(guān)不去履行或不去很好履行上述職責(zé)怎么辦？這里，除了教育以外，剩下的就是對(duì)行政機(jī)關(guān)的失職行為進(jìn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)了。其實(shí)，行政許可法早就對(duì)此作了規(guī)定。比如，第六十條就強(qiáng)調(diào)：上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查。第七十七條又規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不依法履行監(jiān)督職責(zé)或者監(jiān)督不力，造成嚴(yán)重后果的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?，F(xiàn)在我們必須落實(shí)以上的法律條文，建立、完善和實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制，從而使依法治國(guó)得到進(jìn)一步推進(jìn)。

至于上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)也沒有的履行職責(zé)，那就只能靠人民群眾的力量來(lái)監(jiān)督了。人民群眾的監(jiān)督是責(zé)任制的最后支撐，我們?nèi)魏螘r(shí)候都不能忘記。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院教授）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉