四大博弈困擾審批改革

行政審批是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的一種手段，涉及多方利益，因此行政審批改革的過程是利益各方的博弈過程。本文嘗試圍繞行政審批機(jī)構(gòu)簡要分析此類博弈關(guān)系與博弈行為。

行政審批機(jī)構(gòu)與立法機(jī)關(guān)之間的博弈

從理想法治政府狀態(tài)來看，審批機(jī)構(gòu)應(yīng)該完全受制于立法機(jī)關(guān)，因?yàn)榉ㄖ握笮姓徟鷻C(jī)構(gòu)的創(chuàng)建、行政審批權(quán)限的設(shè)定、行政審批事項(xiàng)的界定均需由法律明確規(guī)定。但事實(shí)并非如此。一是因?yàn)楝F(xiàn)代社會極其復(fù)雜，除了極其重要的事項(xiàng)外，立法機(jī)關(guān)難以一一明確行政審批的主體、權(quán)限和事項(xiàng)，只好籠統(tǒng)地授權(quán)給政府；二是因?yàn)楝F(xiàn)代社會快速發(fā)展，立法機(jī)關(guān)的立法活動難以趕上這種快速的變化，而這些新生事物有時(shí)又必須得到及時(shí)的有效管理，也就是說，立法可以跟不上時(shí)代的變化，但行政卻必須跟得上這種變化。這兩個(gè)外在的理由加上權(quán)力自動擴(kuò)張機(jī)制以及“強(qiáng)行政、弱立法”的現(xiàn)狀這兩個(gè)內(nèi)在原因，共同為行政審批機(jī)構(gòu)創(chuàng)造巨大的活動空間，二者之間博弈關(guān)系由此形成。當(dāng)我們思考行政審批改革時(shí)，必須從理想狀態(tài)回到現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。在此現(xiàn)實(shí)狀態(tài)中，立法機(jī)關(guān)的有心無力或者無心無力往往會使得行政審批機(jī)構(gòu)在二者的博弈過程中占據(jù)上風(fēng)。此時(shí)的行政審批機(jī)構(gòu)往往猶如脫韁野馬般地自由奔馳。

行政審批機(jī)構(gòu)與政府本身之間的博弈

在中國，行政審批機(jī)構(gòu)隸屬于政府，受政府節(jié)制，從道理上講，二者應(yīng)該是一條心，同舟共濟(jì)。然而，道理歸道理，現(xiàn)實(shí)歸現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)實(shí)中的二者很難一條心。政府本身（政府首腦是其代表）基于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的壓力，也知曉自由經(jīng)濟(jì)和自由社會因其生發(fā)出的巨大活力而自動提高生產(chǎn)效率從而實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)的道理，因此政府本身自然會有減少行政審批事項(xiàng)或轉(zhuǎn)變行政審批方式的動力。但行政審批機(jī)構(gòu)則不然，它們在這個(gè)方面不像政府本身那么有動力，它們更多關(guān)心的是自己的權(quán)力大小和預(yù)算多少，而行政審批改革在多數(shù)情況下都會削減其權(quán)力和預(yù)算，于是抵制行政審批改革就是必然的事情了，二者之間的博弈關(guān)系由此形成。雖然行政審批機(jī)構(gòu)受政府節(jié)制，但科層制的命令——服從機(jī)制在此博弈過程中作用不強(qiáng)，一則因?yàn)檎啄X與行政機(jī)構(gòu)首長之間的相互依賴關(guān)系，二則因?yàn)樾姓徟马?xiàng)具有專業(yè)性（有時(shí)政府首腦不大懂），因此博弈過程實(shí)質(zhì)上就成為行政審批機(jī)構(gòu)與政府“討價(jià)還價(jià)”的過程，討價(jià)還價(jià)的結(jié)果取決于政府的改革決心和力度以及行政審批機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)的能力。

行政審批機(jī)構(gòu)與其他行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的博弈

行政監(jiān)管是政府的重要職能之一。它包括諸多環(huán)節(jié)，大體上可以分為事前監(jiān)管環(huán)節(jié)、事中監(jiān)管環(huán)節(jié)和事后監(jiān)管環(huán)節(jié)。行政審批是事前監(jiān)管環(huán)節(jié)之一。在中國，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置往往是“鐵路警察各管一段”。也就是說，行政審批機(jī)關(guān)可能只是負(fù)責(zé)審批（事前監(jiān)管），而不負(fù)責(zé)對已批準(zhǔn)事情的后續(xù)生產(chǎn)過程的監(jiān)管（事中監(jiān)管），也不負(fù)責(zé)對已批準(zhǔn)事情的后續(xù)產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管（事后監(jiān)管）。而在這些監(jiān)管環(huán)節(jié)中，行政審批環(huán)節(jié)的權(quán)限最大，責(zé)任最輕，致使各個(gè)行政機(jī)構(gòu)對行政審批權(quán)都會伸手去要，掙來搶去，而對后續(xù)行政監(jiān)管任務(wù)都會縮手不管，推來檔去，二者之間的博弈關(guān)系由此形成。此種博弈關(guān)系，既會形成于政府部門之間，也會形成于部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間，并且不同于前述兩類博弈關(guān)系，因?yàn)榍笆霾┺年P(guān)系要么具有監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系（立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政審批機(jī)構(gòu)），要么具有節(jié)制與被節(jié)制關(guān)系（政府節(jié)制行政審批機(jī)構(gòu)），皆非平行主體之間的關(guān)系，而此類博弈關(guān)系則屬于兩個(gè)平行主體之間的關(guān)系，它們之間的博弈行為更加公開和明顯。博弈行為在行政審批方面表現(xiàn)為公開爭奪行政審批權(quán)，而在其他監(jiān)管環(huán)節(jié)方面則表現(xiàn)為推諉扯皮或相互指責(zé)。此種博弈行為極有可能導(dǎo)致行政監(jiān)管鏈條出現(xiàn)縫隙，甚至出現(xiàn)斷裂，由此影響行政效率，從而影響經(jīng)濟(jì)和社會的良性發(fā)展。另外，在多頭審批事項(xiàng)中，在這些行政審批機(jī)構(gòu)之間存在著類似的博弈過程，也有類似的博弈結(jié)果。

行政審批機(jī)構(gòu)與利益集團(tuán)之間的博弈

行政審批是對相對人從事某種行為、申請某種權(quán)利或資格等進(jìn)行審查和批準(zhǔn)的管理行為。選擇決定權(quán)是行政審批的最大特點(diǎn)，也就是說，即使通過審查，申請人符合規(guī)定條件，也可以不批準(zhǔn)。因此，現(xiàn)實(shí)的申請者或潛在的申請者為了在行政審批中獲得最大利益，有可能結(jié)為同盟，形成利益集團(tuán)，共同影響或?qū)Ω缎姓徟鷻C(jī)構(gòu)，二者之間的博弈關(guān)系由此形成。此種博弈關(guān)系發(fā)生在政府與其外部力量之間，不同于前述三種發(fā)生在政府體系內(nèi)部的博弈關(guān)系。此種博弈關(guān)系中的博弈行為主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在行政審批事項(xiàng)的設(shè)立或減少方面展開博弈。行政審批機(jī)構(gòu)在行政權(quán)力自行擴(kuò)張和行政機(jī)構(gòu)自身利益的驅(qū)動下會傾向于享有更多行政審批權(quán)而非更少行政審批權(quán)，它們可以通過自己做主或者通過說服政府和立法機(jī)關(guān)努力做到這一點(diǎn)；而利益集團(tuán)在自由經(jīng)濟(jì)思想和自由社會思想的支配下則傾向于支持取消行政審批權(quán)或減少行政審批事項(xiàng)，它們可以通過動員社會力量進(jìn)行呼吁或者通過說服政府首腦和立法機(jī)關(guān)努力做到這一點(diǎn)。二是在實(shí)施行政審批方面展開博弈。在行政審批事項(xiàng)確定的情況下，行政審批機(jī)構(gòu)因握有審批權(quán)而在此種博弈關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位，利益集團(tuán)更多的是尋求如何“俘獲”行政審批機(jī)構(gòu)，讓行政審批機(jī)構(gòu)成為其“俘虜”，為其服務(wù)。行政審批改革中的博弈行為更多表現(xiàn)為第一種情況。

行政審批機(jī)構(gòu)還存在著其他博弈關(guān)系，如各級政府行政審批機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部博弈關(guān)系以及行政審批機(jī)構(gòu)與行政相對方個(gè)體之間的外部博弈關(guān)系等，但此處分析的是最主要的四種博弈關(guān)系及其博弈行為，這已經(jīng)足以說明行政審批改革的艱巨性。由前述分析可以看出，在行政審批改革過程中，圍繞行政審批機(jī)構(gòu)涉及到的四種主要博弈關(guān)系中，行政審批機(jī)構(gòu)在博弈過程中都不落下風(fēng)，就連在博弈過程中處于節(jié)制地位的政府本身，都無法完全撼動行政審批機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，從十多年的行政審批改革過程來看，行政審批機(jī)構(gòu)在各種博弈關(guān)系中也在不斷地做出妥協(xié)和讓步，因此才有了國務(wù)院減少了兩千項(xiàng)審批事項(xiàng)的顯著成就。但按照“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出”的要求來看，行政審批改革還有很長的路要走。不僅如此，行政審批機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢地位以及數(shù)千年來的強(qiáng)國家弱社會的文化遺產(chǎn)和新中國成立后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下的痼疾，都意味著這條漫長的改革路會極其艱難。

（作者為中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/劉赫 美編/石玉