行政審批改革的最大難點(diǎn)

阻礙審批改革的三個(gè)因素

行政審批改革已進(jìn)行過(guò)多次，取消和調(diào)整的行政審批項(xiàng)目逾2000項(xiàng)，但實(shí)際效果并非盡如人意。時(shí)至今日，仍然有許多投資項(xiàng)目從立項(xiàng)到最后批準(zhǔn)放行要經(jīng)過(guò)幾十個(gè)部門、上百道審批環(huán)節(jié)，蓋上百個(gè)章，全套程序費(fèi)時(shí)數(shù)年。審批改革成為一個(gè)難題，成為阻礙改革有效進(jìn)行的因素，我認(rèn)為存在審批權(quán)不清、觀念意識(shí)陳舊、配套改革跟進(jìn)不足三個(gè)方面，具體來(lái)談：

首先，審批權(quán)的“放”與“管”界限不清晰。從目前審批權(quán)的設(shè)置來(lái)看，有相當(dāng)一部分審批權(quán)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，應(yīng)該取消；也有一部分是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和要求新設(shè)立的，也被取消了，但取消之后發(fā)現(xiàn)效果并不好，隨之出現(xiàn)很多問(wèn)題。因此，必須明確放與管的各自領(lǐng)域，一些重大項(xiàng)目，如環(huán)評(píng)，目前就缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管，類似這樣的審批是必要的。明確放與管的邊界，才能避免一放就亂的情況出現(xiàn)。

其次，觀念意識(shí)陳舊。除了一些重大項(xiàng)目和關(guān)鍵領(lǐng)域必須由中央政府進(jìn)行規(guī)制、加強(qiáng)監(jiān)管之外，很多審批都可以放權(quán)給地方、給市場(chǎng)、給社會(huì)。在這個(gè)過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)過(guò)渡性的問(wèn)題和暫時(shí)性的混亂，需要通過(guò)加強(qiáng)事中和事后的監(jiān)管來(lái)解決。但一些政府人員由于長(zhǎng)期形成的觀念意識(shí)，只習(xí)慣行政審批這樣一種單一的方式，因此，在出現(xiàn)一些問(wèn)題的時(shí)候，想當(dāng)然地采取恢復(fù)審批的方式，通過(guò)長(zhǎng)期使用的前置審批將權(quán)力重新集中在政府部門手中，導(dǎo)致審批與放權(quán)的反復(fù)。所以說(shuō)，很多權(quán)力設(shè)置容易，取消難，這是影響審批制度改革的第二個(gè)因素。

第三，配套措施跟進(jìn)不足。如果只改革審批制度，沒有其他配套改革，審批改革很難推進(jìn)。配套改革包括政府職能的轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的配備和能力的提高，特別要明確到底哪些職能是必須政府行使的，哪些是既可以政府完成，也可以由社會(huì)和公共服務(wù)組織來(lái)承擔(dān)，這些都需要配套跟進(jìn)。但是，目前沒有足夠的能力和資源來(lái)配合，而且有些配套改革的難度可能比審批改革的難度還要大。比如，對(duì)職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)尚未統(tǒng)一，哪些應(yīng)該交給政府，哪些應(yīng)該交給社會(huì)；交給社會(huì)的，若沒有得到很好的執(zhí)行，政府能否承受其震蕩；交給市場(chǎng)的也面臨同樣問(wèn)題，一些項(xiàng)目的投資原本按照市場(chǎng)規(guī)律，低質(zhì)量，經(jīng)營(yíng)不善的，可能不會(huì)上，或被市場(chǎng)淘汰，但地方政府可能出于自身政績(jī)的考慮，會(huì)存在違規(guī)上馬，地方保護(hù)的現(xiàn)象。所以，在其他配套改革準(zhǔn)備不足，還未全面進(jìn)行的情況下，單獨(dú)進(jìn)行審批改革，難度必然很大。

此外，還需要防止審批制度改革中一直存在著的審批變相問(wèn)題，如備案制。不少備案程序的繁復(fù)與審批過(guò)程相差無(wú)幾，也正因?yàn)榇?，本次審批改革討論中，各方專家特別強(qiáng)調(diào)，如果能夠取消的審批權(quán)就徹底取消。

合理有效的監(jiān)管，保證放而不亂，亂而有治

此次行政審批強(qiáng)調(diào)“放”和“管”兩個(gè)輪子同時(shí)驅(qū)動(dòng)，尤其強(qiáng)調(diào)了事后監(jiān)管，這個(gè)觀念的轉(zhuǎn)變非常重要，是從行政體制改革整體框架上進(jìn)行系統(tǒng)推進(jìn)的戰(zhàn)略思考，關(guān)鍵是如何落實(shí)。從總體情況看，在加強(qiáng)監(jiān)管層面上還是令人擔(dān)心的，因?yàn)槟壳啊胺拧庇邢鄳?yīng)的積極的措施，從中央到地方，都在按步驟有計(jì)劃清理審批清單；但在加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管方面，尚未看到實(shí)質(zhì)性的動(dòng)作。

中國(guó)的監(jiān)管體系目前存在三方面問(wèn)題：第一，缺乏對(duì)監(jiān)管不力部門和人員的問(wèn)責(zé)機(jī)制，如在污染特別嚴(yán)重的一些地區(qū)，我們至今未看到當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)因?yàn)榄h(huán)境污染而被問(wèn)責(zé)；第二，現(xiàn)有法律過(guò)于稀松，嚴(yán)格監(jiān)管缺乏法律依據(jù)。2006年，我們?cè)?jīng)做過(guò)一個(gè)環(huán)境治理的研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)于很多企業(yè)來(lái)說(shuō)，治理污染的成本比接受懲罰的成本要高，因此他們寧可選擇接受懲罰也不進(jìn)行污染治理。這說(shuō)明，我們?cè)诒O(jiān)管方面還存在很多法律上的漏洞和不足，懲罰力度太弱。第三，監(jiān)管體制不健全。一方面監(jiān)管部門的設(shè)置存在體制設(shè)計(jì)不合理的問(wèn)題。像環(huán)境保護(hù)、藥品安全等事項(xiàng)有很強(qiáng)的外部性，由地方政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，往往積極性不高，很難起到應(yīng)有的作用。目前，在地方政府還在追求GDP、過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益和政績(jī)的前提下，對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)動(dòng)力還是很強(qiáng)烈的，將這些領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)下放給地方，很難保證不會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)，監(jiān)管的實(shí)際力度很可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于中央監(jiān)管。因此，在這些領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，實(shí)行中央垂直管理或省以下垂直管理更加有效。另一方面，目前監(jiān)管體系的人力、物力、財(cái)力的投入與當(dāng)前監(jiān)管面臨的任務(wù)差距巨大，與我們要解決的問(wèn)題相比非常薄弱，這方面的投入需要大大加強(qiáng)。

行政審批與監(jiān)管的關(guān)系有點(diǎn)像是“功夫在詩(shī)外”，沒有強(qiáng)有力的監(jiān)管，行政審批的放權(quán)就很難真正持久。正所謂一矛一盾、一張一弛，如果監(jiān)管沒有及時(shí)到位，很有可能在“放”的過(guò)程中，出現(xiàn)很多新問(wèn)題，呈現(xiàn)“一放就亂”的局面，導(dǎo)致取消的行政審批被重新恢復(fù)，回到“一亂就收”的老路。

加強(qiáng)監(jiān)管，應(yīng)該建立一種長(zhǎng)效的監(jiān)管機(jī)制。首先，要實(shí)事求是，尊重科學(xué)規(guī)律。政策的行為有其內(nèi)在的規(guī)律，這也是研究行政管理、行政科學(xué)的意義所在。廣義的監(jiān)管包括經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管。社會(huì)監(jiān)管是以環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、生產(chǎn)安全等社會(huì)價(jià)值為目標(biāo)的政府監(jiān)管行為。本文所涉及的監(jiān)管責(zé)任主要指社會(huì)監(jiān)管，是中國(guó)轉(zhuǎn)型期公共治理體系建設(shè)中最具挑戰(zhàn)的問(wèn)題之一。如果有效的監(jiān)管體系建立不起來(lái)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展就會(huì)成為一句空話。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，已經(jīng)不是速度和數(shù)量的問(wèn)題，而是如何提高質(zhì)量的問(wèn)題。正如一個(gè)汽車制造廠為了保證產(chǎn)品的質(zhì)量，要有一個(gè)嚴(yán)格完整的產(chǎn)品質(zhì)量保障體系，一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量也需要有一套嚴(yán)格完整的質(zhì)量保障體系，這個(gè)體系的重要組成部分就是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)監(jiān)管體系。從中國(guó)的實(shí)際情況看，目前對(duì)監(jiān)管的重要性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)監(jiān)管體系的經(jīng)費(fèi)和人力投入與實(shí)際需要相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要在提高認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，大大加強(qiáng)；其次，要不斷豐富監(jiān)管主體，使各類社會(huì)組織和公眾百姓都成為監(jiān)管主體的一部分，與當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管機(jī)構(gòu)形成互補(bǔ)關(guān)系。監(jiān)管體系的建立需要一個(gè)過(guò)程，我們需要一場(chǎng)監(jiān)管革命，需要認(rèn)識(shí)到監(jiān)管的重要性，并在立法、體制方面不斷健全和完善，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，將碎片化的各自為政的監(jiān)管行為整合在一個(gè)完整的適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)代監(jiān)管體系中。

此次審批改革在動(dòng)因、內(nèi)容、持續(xù)性方面具有三大亮點(diǎn)

此次行政審批改革與以往六次改革相比，我認(rèn)為最突出的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)三個(gè)方面：

第一，動(dòng)因內(nèi)在化?？v觀之前的幾次行政審批改革，改革的動(dòng)因基本都是由于外在因素被動(dòng)進(jìn)行的，比如2001年我國(guó)開始行政審批制度改革，其主要目的就是在加入WTO后，能夠盡快適應(yīng)WTO的規(guī)則，轉(zhuǎn)變政府職能，使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的審批制度得到全面清理。當(dāng)時(shí)，更多的外部因素推動(dòng)改革，而此次改革是政府內(nèi)部的因素和動(dòng)力在推動(dòng)。

第二，內(nèi)容系統(tǒng)化。與之前審批改革相比，此次改革內(nèi)容上更全面、更綜合、更系統(tǒng)。以前更側(cè)重于放權(quán)給地方，調(diào)整的是中央與地方的關(guān)系；而此次改革明確指出，要放權(quán)給市場(chǎng)、放權(quán)給社會(huì)、放權(quán)給地方，并且更側(cè)重于放權(quán)給市場(chǎng)和社會(huì)。因此，內(nèi)容上的系統(tǒng)性、綜合性較之前更為突出。

第三，改革持續(xù)化。此次公布的審批清單只是一個(gè)開始，改革還在進(jìn)行中，與之前改革進(jìn)行系統(tǒng)地比較還為時(shí)過(guò)早?？藦?qiáng)總理也指出，目前中央級(jí)別的行政審批還有1700多項(xiàng)，他力爭(zhēng)在其任期內(nèi)能夠削減三分之一左右。因此，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，此次公布的首批清單中，總體來(lái)說(shuō)還是比較柔和的，比較容易達(dá)成共識(shí)的。當(dāng)然，這133項(xiàng)清單有一些審批還是觸及到了實(shí)質(zhì)，在前期討論和論證的過(guò)程中，有關(guān)主管部門就明確提出過(guò)反對(duì)意見，希望將審批權(quán)從取消變?yōu)閭浒浮?/p>

實(shí)際上，從行政體制改革整體考慮，行政審批改革只是其中的一部分，既不是開始最早的改革，也不是進(jìn)行最久的改革。之所以將其作為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，我認(rèn)為主要有兩方面考慮：一是行政體制改革的其他配套改革需要進(jìn)一步研究；二是目前社會(huì)普遍感覺市場(chǎng)釋放的活力還不夠，宏觀經(jīng)濟(jì)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還有很大的潛力沒有發(fā)揮出來(lái)，此時(shí)將審批改革放在突出位置，一方面可以推進(jìn)政治體制改革，逐步完善行政管理基礎(chǔ)制度建設(shè)，另一方面在宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在某些不確定性因素的情況下，通過(guò)審批改革實(shí)現(xiàn)放權(quán)給社會(huì)、放權(quán)給市場(chǎng)、放權(quán)給地方，能夠起到釋放經(jīng)濟(jì)活力的作用。因此，首先進(jìn)行行政審批制度改革，時(shí)機(jī)的選擇恰逢其時(shí)。

從整個(gè)行政體制改革的系統(tǒng)工程來(lái)看，我們可以對(duì)未來(lái)有更多的期待，但我們也必須清醒地看到，在后續(xù)的審批改革中，將會(huì)越來(lái)越多地觸及到更為實(shí)質(zhì)性的、更為核心的利益，更困難的攻堅(jiān)戰(zhàn)還在后面。

總體來(lái)看，此次行政審批改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，很難一蹴而就，在本次的第一輪審批改革后，未來(lái)還會(huì)有第二批、第三批，會(huì)更多地觸及實(shí)質(zhì)利益，難度也會(huì)加大。與行政審批配套的措施不可忽視，比如執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管體系的建立和加強(qiáng)。只有這樣，才能夠保證此次行政審批改革的成功實(shí)施。

（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng) 、教授、博導(dǎo)；人民論壇記者劉赫采訪整理）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉