領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成與權(quán)力配置

核心乃就事物間關(guān)系而言的主要部分，如大腦之于人體（有機(jī)體）、操作系統(tǒng)之于計(jì)算機(jī)（機(jī)器）、領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)之于組織等等都屬于核心。核心的缺失會(huì)導(dǎo)致其他部分喪失或弱化其應(yīng)有的作用或功能，可見核心在整體中的重要性。

組織理論視野下的領(lǐng)導(dǎo)核心觀表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成觀以及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置觀兩個(gè)方面。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，一般可以從組織圖或機(jī)構(gòu)標(biāo)識(shí)中觀察得知其詳細(xì)情況。組織理論通常采用二分法，將領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成分為首長(zhǎng)制和委員會(huì)制兩種類型（對(duì)應(yīng)著兩種領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成觀），將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置分為集權(quán)制和分權(quán)制兩種類型（對(duì)應(yīng)著兩種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置觀）。

首長(zhǎng)制又稱獨(dú)任制，其基本特點(diǎn)是多數(shù)服從一人；委員會(huì)制又稱合議制，其基本特點(diǎn)是少數(shù)服從多數(shù)

首長(zhǎng)制（即首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制）和委員會(huì)制（即委員會(huì)負(fù)責(zé)制）兩類領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成形態(tài)是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)核心擔(dān)負(fù)責(zé)任的人數(shù)而劃分的。凡一國(guó)家或組織的事權(quán)交由一人單獨(dú)負(fù)責(zé)處理者是謂首長(zhǎng)制組織，凡一國(guó)家或組織的事權(quán)交由若干人共同負(fù)責(zé)處理者是謂委員會(huì)制組織。首長(zhǎng)制又稱獨(dú)任制，其基本特點(diǎn)是多數(shù)服從一人，大權(quán)獨(dú)掌于首長(zhǎng)一人手中，其他人員只是首長(zhǎng)的部屬，而非同僚，集體會(huì)議僅備咨詢而已，首長(zhǎng)對(duì)決策結(jié)果擔(dān)負(fù)最終責(zé)任。此種領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成觀認(rèn)為，首長(zhǎng)是國(guó)家或組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。如美國(guó)的總統(tǒng)制被認(rèn)為是政府行政組織中首長(zhǎng)制的典型。委員會(huì)制又稱合議制，其基本特點(diǎn)是少數(shù)服從多數(shù)，大權(quán)由委員會(huì)執(zhí)掌，委員會(huì)的各個(gè)委員只有一票之權(quán)力，委員之間是同僚關(guān)系，而非首長(zhǎng)的部屬，事情由委員共同討論決定，委員會(huì)集體對(duì)決策結(jié)果擔(dān)負(fù)最終責(zé)任。此種領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成觀認(rèn)為，委員會(huì)是國(guó)家或組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。如瑞士聯(lián)邦委員會(huì)被認(rèn)為是政府行政組織中合議制的典型。

首長(zhǎng)制，就國(guó)家政體而言，即為亞里士多德所謂的君主政體，雖責(zé)任明確、事權(quán)集中、效率提高，但君主或首長(zhǎng)易于獨(dú)斷專行、營(yíng)私舞弊，形成專制政治。委員會(huì)制，就國(guó)家政體而言，即為亞里士多德所謂的貴族政體，雖能集思廣益、相互牽制、處理事務(wù)不受上級(jí)干涉，但責(zé)任不?？赡軙?huì)導(dǎo)致摩擦增加、降低效率，形成寡頭政治。歷史已一再證明了這一點(diǎn)。法國(guó)大革命時(shí)期的公安委員會(huì)（也稱救國(guó)委員會(huì)）是由十一人組成的合議制形態(tài)的最高行政機(jī)關(guān)，終于導(dǎo)致無政府狀態(tài)的恐怖時(shí)期；羅馬共和時(shí)代的寡頭政治曾發(fā)生凱撒（C. J. Caesar）和奧克特弗納斯（C. J. Octavianus）的兩次獨(dú)裁。

兩種領(lǐng)導(dǎo)核心構(gòu)成的形態(tài)，各自長(zhǎng)短優(yōu)劣分明，適用于不同的政治環(huán)境和行政環(huán)境，“執(zhí)行與指揮工作應(yīng)采用首長(zhǎng)制，政策的尋求與研究或商討應(yīng)采用委員會(huì)制”（美國(guó)行政學(xué)家L.D.懷特語），但政府事務(wù)并非能夠如此明白地劃分，故政府領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)構(gòu)成經(jīng)常采用獨(dú)任制與合議制的混合形態(tài)，是謂混合制，它有以下四種方案可供選擇：（1）委員會(huì)決定政策或方案后交由一人執(zhí)行，該方案實(shí)際上是由組織內(nèi)專司決策的委員會(huì)（委員會(huì)制）和委員會(huì)之下專司執(zhí)行的執(zhí)行長(zhǎng)（首長(zhǎng)制）混合而成；（2）顧問委員會(huì)以討論或研究的形式提出方案，然后交由負(fù)責(zé)的首長(zhǎng)執(zhí)行，該方案實(shí)際上是由組織外的設(shè)計(jì)者（委員會(huì)制）和組織內(nèi)的首長(zhǎng)（首長(zhǎng)制）混合而成；（3）委員會(huì)和首長(zhǎng)并立而行，委員會(huì)專司規(guī)則制定，首長(zhǎng)專司行政管理，二者并行不悖，相互制約，該方案實(shí)際上是由相互約束的委員會(huì)和首長(zhǎng)混合而成；（4）委員會(huì)集體開會(huì)決定政策，共同對(duì)決策負(fù)責(zé)，同時(shí)各個(gè)委員兼任部門首長(zhǎng)，負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)的執(zhí)行，該方案是委員會(huì)制和首長(zhǎng)制徹底合二為一的混合制。

集權(quán)制重內(nèi)輕外，形成頭重腳輕的權(quán)力倒形寶塔；分權(quán)制能放而不能收，易于出現(xiàn)“四肢發(fā)達(dá)、頭腦不靈”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置病態(tài)

集權(quán)制和分權(quán)制兩類領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)核心權(quán)力的集散程度而劃分的。凡一組織的事權(quán)完全由其最高領(lǐng)導(dǎo)核心（首長(zhǎng)或委員會(huì)）自行負(fù)責(zé)處理、不設(shè)置下級(jí)或派出機(jī)關(guān)、或者雖設(shè)置但下級(jí)或派出機(jī)關(guān)處理事務(wù)完全秉承中央機(jī)關(guān)的意見者，是謂集權(quán)制。此種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置觀認(rèn)為，國(guó)家或組織的領(lǐng)導(dǎo)核心只有一個(gè)并擁有全部組織權(quán)力。凡一組織設(shè)立各具獨(dú)立地位的上下機(jī)關(guān)、各級(jí)機(jī)關(guān)有處理其事務(wù)的全權(quán)且下級(jí)機(jī)關(guān)不受上級(jí)機(jī)關(guān)指揮和監(jiān)督者，是謂分權(quán)制。此種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置觀認(rèn)為，國(guó)家或組織的領(lǐng)導(dǎo)核心有多個(gè)并分享組織權(quán)力。就一國(guó)中的中央與地方關(guān)系而言，單一制國(guó)家通常采用集權(quán)制，聯(lián)邦制國(guó)家通常采用分權(quán)制。但事實(shí)上，權(quán)力在國(guó)家或組織層級(jí)間的配置方式，就像一個(gè)連續(xù)的光譜，沒有一個(gè)定規(guī)，上述定義的集權(quán)制和分權(quán)制是這個(gè)光譜的左右兩個(gè)極端，現(xiàn)實(shí)中很難找到極端集權(quán)制或極端分權(quán)制之實(shí)例，但可找到高度集權(quán)制和高度分權(quán)制的實(shí)例。故集權(quán)制和分權(quán)制的區(qū)別是相對(duì)的。

集權(quán)制雖能實(shí)現(xiàn)層級(jí)節(jié)制，集中組織力量，保持政令統(tǒng)一，但其密而不疏，知控制而不知縱舍，重內(nèi)輕外，形成頭重腳輕的權(quán)力倒形寶塔，過分者，易于形成專制，要么權(quán)力擁塞，上下不通，要么權(quán)力濫用，上下仇視，反而動(dòng)搖統(tǒng)一之基礎(chǔ)，故集權(quán)制易于出現(xiàn)“四肢貧血、中樞中風(fēng)”（美國(guó)行政學(xué)家D.沃爾多語）的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置病態(tài)。分權(quán)制雖含有民主精神并能激發(fā)下級(jí)或地方自主積極性，但其疏而不密，能放而不能收，枝強(qiáng)干弱的分權(quán)制，易于出現(xiàn)“四肢發(fā)達(dá)、頭腦不靈”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置病態(tài)，易使政府支離破碎，脆弱無力，降低政府能力。

故尋求集權(quán)與分權(quán)適當(dāng)平衡的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置形態(tài)，是古今中外的思想家和政治家的一個(gè)夢(mèng)想。宋代的葉適對(duì)此早有論述：“昔之立國(guó)者，知威柄之不能獨(dú)專也，故必有所分，控制之不可盡用也，故必有所縱。三代以上星分棋布，悉為諸侯，其自居者千里而已。歷史相承，莫之或變，蓋非不欲其密，而亦不能不使之疏也。然則一總權(quán)變，一總事機(jī)，視天下之大，如一家之佃，孰有如本朝之密者歟！嗚呼！靖康之禍何為？遠(yuǎn)夷作難，而中國(guó)拱手歟！小臣伏死而州縣迎降歟！豈其能專而不能分，能密而不能疏，知控制而不知縱舍歟？”（宋，葉適：《上孝宗皇帝札子》）孫中山創(chuàng)立的均權(quán)制理論對(duì)此也作了很好的概括：“政治里頭有兩個(gè)力量：一個(gè)是自由力量，一個(gè)是維持秩序的力量。政治中有這兩個(gè)力量，正如物理學(xué)中有離心力和向心力一樣。政治中的自由太過，便成了無政府。束縛太過，便成了專制。自由同專制這兩個(gè)力量，不要各走極端，像物體的離心力和向心力互相保持平衡一樣?！?/p>

總之，集權(quán)制和分權(quán)制的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力配置形態(tài)各自利弊明顯，各個(gè)國(guó)家或組織應(yīng)根據(jù)自己的文化傳統(tǒng)和政治環(huán)境，在集權(quán)與分權(quán)的連續(xù)光譜中確定一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶馕恢茫詽M足多方的利益要求。就全球來看，二十世紀(jì)五十年代以來，由于各國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面職能的擴(kuò)張，政府管理呈現(xiàn)集權(quán)化趨勢(shì)，但集權(quán)化趨勢(shì)是建立在政治民主化和行政民主化基礎(chǔ)之上的，是以不傷害社會(huì)和個(gè)人的責(zé)任心和創(chuàng)造精神為原則的，并且目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益而非成為個(gè)人或少數(shù)人謀取私利的工具。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/杜鳳嬌 美編/李祥峰