發(fā)達國家電力行業(yè)反壟斷的經驗與啟示

【摘要】近些年來美英等發(fā)達國家通過立法手段對壟斷行為進行了有效制約，取得良好效果。反觀我國電力行業(yè)，長期以來壟斷現象非常嚴重。他山之石可以攻玉。文章從借鑒發(fā)達國家電力行業(yè)反壟斷法律規(guī)制先進經驗出發(fā)，結合我國電力行業(yè)的實際情況以及《反壟斷法》實施后提出的新要求，探討我國電力行業(yè)反壟斷的基本改革路徑。

【關鍵詞】電力行業(yè) 反壟斷 法律規(guī)制 外國經驗

電力是國民經濟的基礎產業(yè)，其發(fā)展狀況直接關系到國民經濟的發(fā)展和人們的生活水平的提高。由于舊的計劃經濟體制導致的條塊分割以及電力行業(yè)本身所具有的壟斷屬性相互疊加致使我國長期以來在電力行業(yè)高度壟斷，這越來越成為我國市場經濟體制建設的瓶頸，可以說破解電力行業(yè)的壟斷是世界性的難題，即使是市場化程度很高的西方發(fā)達國家曾經也遇到過這樣的難題，但他們后來通過法律規(guī)制的手段對壟斷行為進行了有效的制約并取得良好效果。因此，分析他們的反壟斷經驗對我國即將展開的電力反壟斷改革無疑具有很大的啟示作用。

美國的電力行業(yè)反壟斷做法及經驗

1978年以來，美國先后出臺了一系列的法律對電力行業(yè)的反壟斷進行規(guī)制，如1978年的《公用事業(yè)規(guī)制管制政策法》、1992的《國家能源政策法案》和2005年的《新能源法》。其中以1978年的《公用事業(yè)規(guī)制管制政策法》最為重要，其最初的目的是鼓勵發(fā)展可再生能源和倡導采用新技術、新能源，但最終卻為美國的電力市場引來了競爭，隨后美國社會積極倡導電力行業(yè)放松管制和自由競爭，從而使美國電力行業(yè)的法律規(guī)制進入新階段。在該法中政府激勵小型發(fā)電廠充分利用可再生能源，并鼓勵通過聯合發(fā)電技術提高化石燃料的利用率，發(fā)電廠的增多和特許公用電廠的存在，使電力行業(yè)的源頭環(huán)節(jié)引入了競爭，為整個電力系統(tǒng)引入新的競爭奠定了基礎。隨后其他一些法案又逐步促進了美國電力批發(fā)市場的有效競爭，于是美國電力市場逐步健全，電力已經成為普通的市場流通物，實現了電力現貨市場交易，用戶可以像挑選其他商品一樣自由選擇發(fā)電商，美國電力行業(yè)的反壟斷改革取得了巨大成果。

概括而言，美國的電力行業(yè)反壟斷的經驗包括：一是采用分階段的方式。1978年《公用事業(yè)管制政策法》改革的是發(fā)電環(huán)節(jié)，實現發(fā)電領域多樣化；1992年的《國家能源政策法案》解決了發(fā)電公司上網的問題，使私營的發(fā)電廠也能夠進入輸電市場，把輸電引入了競爭市場；隨后又使配電市場也逐漸開放，就這樣逐漸實現了電力市場全面開放。二是放松管制引入競爭。美國政府1992年出臺的《國家能源政策法案》規(guī)定任何人都能夠投資辦電廠，而且不限制機組類型，在確保發(fā)電市場充分競爭基礎上，進一步要求公用性電力公司還要開放輸電系統(tǒng)，為非公用性電力公司提供輸電服務。

英國的電力反壟斷改革及經驗

英國政府在90年代以后對電力行業(yè)進行了一系列改革，大量有效的法律法規(guī)貫穿于改革的整個過程，促進和規(guī)范了英國的電力行業(yè)反壟斷。1983年英國頒布了《電力法令》，規(guī)定私營或民營發(fā)電商可以獨立進行發(fā)電，使發(fā)電領域引入了競爭；1988年政府發(fā)布《電力市場民營化》白皮書，打開了電力行業(yè)反壟斷的大門；緊接著1989年頒布《電力法》，區(qū)分了電力行業(yè)內自然壟斷性業(yè)務與非自然壟斷性，其中規(guī)定所謂的非自然壟斷業(yè)務必須由多家企業(yè)進行競爭；2004年又進一步規(guī)定用戶可以自由選擇供電商。同時英國政府把中央發(fā)電管理局分為英國國家電力公司、國家電網公司、核電公司、英國電能公司等四個公司，最后又組建了12家地方性的電力公司以及一些外國的電力公司，它們分別經營供電和配電業(yè)務。英國政府把這些公司作了橫向和縱向劃分，使電力輸送和電力生產能夠分離，再加上它們一起與電力分銷實現了垂直一體化，為電力行業(yè)的高效競爭提供了基礎條件。

英國的電力反壟斷經驗包括：一是采用總體的方式，英國在電力行業(yè)反壟斷改革中采取總體、激進式改革戰(zhàn)略，一攬子解決電力行業(yè)的壟斷現象。二是實行橫向、縱向分離政策。發(fā)電、輸電和配電三個生產環(huán)節(jié)進行分割、分離，打破壟斷組建多個發(fā)電企業(yè)、形成以獨家電網公司和多家配電公司互相配合互相競爭的結構形式。

德國的電力行業(yè)反壟斷改革及經驗

20世紀90年代末德國開始了電力反壟斷改革。1996年歐盟通過了《電力內部大市場指令》，要求其各成員國對電力行業(yè)進行改革，使各成員國的國內電力市場在歐盟范圍實現開放。德國作為歐盟成員國，1998年出臺了新的《能源經濟法》，開放了電網接入權；2005年德國再次通過了新的《能源經濟法》，廢除了原來的協議接入模式，確定了監(jiān)管接入模式法律制度，施行電力監(jiān)管激勵模式，強調了監(jiān)管接入模式的政府監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管。

德國的電力行業(yè)反壟斷經驗是，以電網監(jiān)管改革為核心。德國政府一開始并沒有認識到電網環(huán)節(jié)改革的重要性，1998年《能源經濟法》和《反對限制競爭法》的第6次修訂之后，德國就逐步開放了電網接入權，但卻選擇了協會協議的監(jiān)管方式，這種電力企業(yè)之間自我控制方式沒有使電網環(huán)節(jié)得到有效的法律監(jiān)管，阻礙了德國電力市場化的進程。而2005年德國的《能源經濟法》通過對電網采取嚴格監(jiān)管有效制約了壟斷現象。

他國經驗對我國電力行業(yè)反壟斷的啟示

打破行政權力壟斷的電力管理體制。目前，中國電力管理體制中的行政性壟斷依然強大，適應市場經濟體制的監(jiān)管體制更是沒有理順。2002年國家進行電力體制改革，成立了國家電力監(jiān)管委員會，向市場經濟的電力監(jiān)管體制邁出了關鍵一步，2005年國務院又正式實施《電力監(jiān)管條例》，明確了電力監(jiān)管部門的職責。然而從近十年的運行實踐來看，電力管理體制中的行政壟斷遠沒有消除，原因在于上一輪的電力體制改革，并沒有真正觸動以行政審批權為核心的行政權力壟斷，雖然從形式上引入了相對獨立的監(jiān)管制度、成立了監(jiān)管機構，但監(jiān)管機構實際上并沒有應有的職權，作為政府機構的國家發(fā)改委依然掌握電價和項目審批的大權，使監(jiān)管機構處于“有機構、無職權”的尷尬境地，不僅監(jiān)管作用難以發(fā)揮，反而削弱了電監(jiān)會電力監(jiān)管的權威，降低了電力監(jiān)管的效率，使當初成立電監(jiān)會的改革初衷無法體現。顯然產生這些問題的癥結在于電力管理體制中的政府行政壟斷沒有消除。從上述發(fā)達國家進行電力反壟斷的改革經驗可以看出，要想培育健康完善的電力市場體系，僅僅進行電力企業(yè)層次的經濟反壟斷而不進行電力管理體制上的行政反壟斷是不可能的，因此我國電力反壟斷改革的關鍵就是必須下決心破除行政壟斷，在行政權力與監(jiān)管權力進行分離的基礎上，進一步理順電力監(jiān)管體制，取消政府部門的行政審批權和電價決定權，保障電監(jiān)會的監(jiān)督管理權，從而最終建立權責明確的獨立于政府部門的電力監(jiān)管體系，為真正形成有效競爭的電力市場打下良好的監(jiān)管體制基礎。

健全電力反壟斷的法律制度。從美、英、德的經驗來看，電力行業(yè)的反壟斷都是以嚴格而完善的法律規(guī)制作為后盾的。比如，美國的《公用事業(yè)管制政策法》、《新能源法》以及《國家能源政策法案》等法律，從發(fā)電、配電、輸電、售電四個環(huán)節(jié)對反壟斷做出了嚴格的規(guī)定，英國和德國也是一樣都頒布了眾多的反壟斷法律法規(guī)。反觀我國關于電力反壟斷的法律法規(guī)主要有《電力法》和《反壟斷法》，不僅數量少，而且二者在實際反壟斷司法實踐中常常矛盾和沖突?？疾煲幌挛覈峨娏Ψā泛汀斗磯艛喾ā分械姆磯艛鄺l款：《反壟斷法》中的反壟斷規(guī)則是針對所有市場領域所有行業(yè)，具有普遍性；作為行業(yè)性立法的《電力法》，其反壟斷條款對本行業(yè)的壟斷行為常常會網開一面，設立例外條款。這樣就會和《反壟斷法》沖突。按照特別法優(yōu)于一般法的基本法理，只有當行業(yè)立法沒有涉及到，行業(yè)立法嚴重滯后以及行業(yè)立法損害競爭和抵觸《反壟斷法》的立法宗旨時，《反壟斷法》才發(fā)揮其上位法的作用。而當行業(yè)立法賦予某些行為具有合法性與正當性時，并不適用于《反壟斷法》。我們看到我國的《電力法》修訂工作一直嚴重滯后，導致很多電力壟斷行為適用《電力法》而不能適用《反壟斷法》。因此，我們一方面要加緊修改《電力法》，削減電力行業(yè)壟斷的除外情形，同時在處理《反壟斷法》與《電力法》對壟斷行為規(guī)制的一般法與特別法的關系時，要靈活的去處理，當然更為重要的是要充分合理利用《反壟斷法》在反壟斷上的權威和核心作用，進一步修改和完善《反壟斷法》，擴大反壟斷法的適用。這樣《反壟斷法》的輔助和兜底作用就能得到充分的發(fā)揮，《反壟斷法》在電力行業(yè)反壟斷中的作用就能夠得到體現。

大力引入有效競爭?！坝行Ц偁帯笔敲绹洕鷮W家J·M·克拉克于20世紀60年代提出的，提倡企業(yè)適度規(guī)模和適度競爭相結合，實現經濟上是有益的競爭。從我國目前電力行業(yè)的壟斷情況而言必須對電力的生產和流通環(huán)節(jié)實行有效競爭以及放開市場準入許可。首先，在電力的生產和流通各環(huán)節(jié)中構建橫向和縱向的協調統(tǒng)一。橫向是指正確處理電力企業(yè)的規(guī)模經營與引入競爭，尤其是在非自然壟斷環(huán)節(jié)要大量引入新的競爭，放松電力市場進入規(guī)制，吸收民營和外資企業(yè)的進入；在縱向主要是指要實現廠網分離和打破壟斷經營，從而實現公平合理的競爭秩序，提高電力行業(yè)本身的經營和效率。其次，放開電力市場準入許可。想要實現電力市場的有效競爭，政府必須放寬限制，允許民營和外資企業(yè)進入電力市場，在電力行業(yè)大力發(fā)揮競爭機制的作用，從根本上解決壟斷現象。

（作者單位：河南農業(yè)大學文法學院）

責編/豐家衛(wèi)（實習）