司法現(xiàn)代化與審判委員會(huì)制度改革

【摘要】當(dāng)前審判委員會(huì)制度具有強(qiáng)烈的行政化色彩，缺乏對辦案過程的監(jiān)督制約，部分委員缺乏專業(yè)素養(yǎng)，辦案制度缺乏公開性，討論案件的范圍不夠明確，上述問題給司法現(xiàn)代化背景下實(shí)現(xiàn)司法公開、司法民主、司法公正帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。改革完善審判委員會(huì)制度勢在必行，這樣才能更好地適應(yīng)司法現(xiàn)代化的要求。

【關(guān)鍵詞】司法現(xiàn)代化 審判委員會(huì) 制度改革

司法現(xiàn)代化背景下改革審判委員會(huì)制度的必然性

審判委員會(huì)制度是我國司法審判制度的重要組成部分，同時(shí)也是我國司法體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容。法院設(shè)立審判委員會(huì)的初衷，是為了發(fā)揮集體的智慧和力量，通過審判委員會(huì)對法院正在審判的重大疑難案件進(jìn)行研究討論，從而保障法院審判案件的質(zhì)量。由于目前我國對司法體制機(jī)制改革的整體理論水平和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)較為薄弱，導(dǎo)致審判委員會(huì)制度的改革面臨諸多困難和問題。對現(xiàn)行審判委員會(huì)制度進(jìn)行改革，關(guān)系到我國審判事業(yè)的健康發(fā)展以及司法改革進(jìn)程的推進(jìn)。審判委員會(huì)制度是我國法制建設(shè)和政權(quán)建設(shè)的歷史性選擇，審判委員會(huì)制度的設(shè)置具有其科學(xué)的理論基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其具有強(qiáng)大的生命力和自身優(yōu)勢。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，尤其是在我國法治建設(shè)產(chǎn)生深刻變化、司法現(xiàn)代化得到快速推進(jìn)的背景下，目前審判委員會(huì)制度的弊端日益顯現(xiàn)，急需緊密結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體形勢和法治建設(shè)的實(shí)際進(jìn)行不斷改革，以更好地適應(yīng)司法現(xiàn)代化的需要，更好地滿足人民群眾對司法的特殊需求。

司法現(xiàn)代化是用來指稱司法和民主政治、市場經(jīng)濟(jì)、多元文化等相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng)的司法，體現(xiàn)在司法主體、司法內(nèi)容、司法過程、司法結(jié)果和現(xiàn)代法治精神保持一致的過程中。我國當(dāng)前最為重要的任務(wù)之一就是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。黨的十八大指出：“建設(shè)中國特色社會(huì)主義，總依據(jù)是社會(huì)主義初級(jí)階段，總布局是五位一體，總?cè)蝿?wù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興?！睂⑽覈纳鐣?huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作為我國建設(shè)社會(huì)主義的重要任務(wù)來謀劃和推進(jìn)。同時(shí)，十八大還提出，要進(jìn)一步深化司法體制機(jī)制改革，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。無疑，推進(jìn)司法現(xiàn)代化是我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。法律界人士普遍認(rèn)為，司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦理案件、司法權(quán)的監(jiān)督制約、司法公正、陽光司法是司法現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

2013年8月19日，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表了署名“高長見”的文章“司法體制改革的目標(biāo)及方向”。文章認(rèn)為，由于審判委員會(huì)對案件具有最終決定權(quán)，加之法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的等級(jí)化，導(dǎo)致我國法院的審判權(quán)力由法官向各庭室長、副院長、院長集中，造成了訴訟案件的“審權(quán)”和“判權(quán)”的分離，不僅造成訴訟資源的浪費(fèi)，還導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明，模糊了辦案責(zé)任的界限，一旦產(chǎn)生冤錯(cuò)案，難以準(zhǔn)確地實(shí)行責(zé)任追究。①審判委員會(huì)是人民法院的最高審判組織，當(dāng)前，審判委員會(huì)的工作機(jī)制和司法現(xiàn)代化之間具有許多不協(xié)調(diào)的地方。比如，審判委員會(huì)行政化色彩過于濃厚，和司法民主的精神相違背。審判委員會(huì)工作績效缺乏考核，和司法效率的要求相違背。審判委員會(huì)工作程序機(jī)制缺乏必要的公開性，和陽光司法、透明司法的要求相違背。審判委員會(huì)辦案缺乏監(jiān)督、難以進(jìn)行責(zé)任追究等方面的問題，和現(xiàn)代司法的權(quán)力制約、司法監(jiān)督、辦案負(fù)責(zé)制等方面的要求相違背。為此，推進(jìn)司法現(xiàn)代化，就必須對人民法院的最高審判組織—審判委員會(huì)進(jìn)行改革，惟有如此，司法現(xiàn)代化、司法公正、審判公開和透明才能得到真正的保障。

當(dāng)前我國審判委員會(huì)制度的主要弊端

審判委員會(huì)具有較強(qiáng)行政化色彩。審判委員會(huì)具有行政決策的職能，對案件的辦理做出最終的決策，按照《人民法院組織法》的規(guī)定，審判委員會(huì)是人民法院的最高審判組織，其做出的決定，合議庭和法官必須遵照執(zhí)行，這就使審判委員會(huì)在法院辦案中擁有最高決定權(quán)。最高人民法院咨詢委員會(huì)委員劉瑞川認(rèn)為：“現(xiàn)行的司法體制中，我國法院除了在法官的任免等人事管理方面受制于地方黨政機(jī)關(guān)以外，在編制、經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、撥給方式、基礎(chǔ)設(shè)施、裝備等司法行政事務(wù)方面還受制于行政機(jī)關(guān)?！枰懦鞣N非法干預(yù)司法的活動(dòng)，糾正地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，克服以言代法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象?！雹谀壳?，人民法院審判委員會(huì)的組成人員中，有許多是并不具體辦案的法官，甚至有許多中院、基層法院的審判委員會(huì)委員并非來自司法系統(tǒng)，從黨政機(jī)關(guān)調(diào)任法院副院長、院長的委員不熟悉審判工作，卻由這些人員組成的審判委員會(huì)對重大、疑難案件做出最后的處理決定，和司法現(xiàn)代化背景下對審判工作專業(yè)化的要求不相適應(yīng)，影響了審判職能的有效發(fā)揮，成為社會(huì)公眾乃至國外司法界詬病的根本問題。此外，法院的干部管理、財(cái)政保障等均由當(dāng)?shù)攸h委、政府負(fù)責(zé)，亦加重了法院審判委員會(huì)行政化的色彩，審判委員會(huì)辦案可能受到外界干擾，無法保障司法的獨(dú)立性。

審判委員會(huì)委員的審判業(yè)務(wù)素質(zhì)總體有待于提高。司法現(xiàn)代化的一個(gè)重要標(biāo)志是司法的專業(yè)化，由法律和審判專業(yè)人員負(fù)責(zé)人民法院的審判執(zhí)行工作。但是，當(dāng)前許多法院的審判委員會(huì)委員并非由專業(yè)的法律和審判人員組成，審判委員會(huì)主要由院長、副院長、庭長、副庭長、政治部主任、紀(jì)檢組長等組成，審判委員會(huì)的組成人員中非法律和審判專業(yè)人員的比例過大，部分委員的整體法律素質(zhì)無法適應(yīng)辦理大案、要案、疑難復(fù)雜案件的需要，導(dǎo)致審判委員會(huì)辦案的質(zhì)量受到明顯影響。為了解決審判委員會(huì)委員不夠?qū)I(yè)的問題，切實(shí)推進(jìn)司法專業(yè)化，許多法院配備了“審判委員會(huì)專職委員”，并且解決了審判委員會(huì)專職委員的行政級(jí)別待遇問題，許多法院專職委員的行政級(jí)別高于庭長。但是，正是因?yàn)榻鉀Q了審判委員會(huì)專職委員的政治待遇，從而使配備專職委員的作用完全喪失，大多數(shù)法院把審判委員會(huì)專職委員的職位用來解決行政待遇，安排退居二線的下級(jí)法院院長、本院庭長擔(dān)任“專職委員”，使下級(jí)法院院長、本院庭長退居二線卻又提升行政級(jí)別，反而給司法專業(yè)化造成負(fù)面影響。

對審判委員會(huì)辦案過程的監(jiān)督制約缺乏。對司法審判工作進(jìn)行監(jiān)督制約、防止司法腐敗、避免司法不作為和過分作為，是實(shí)現(xiàn)司法現(xiàn)代化、推進(jìn)司法公正的應(yīng)有之義。但是，在審判委員會(huì)辦案制度模式下，缺乏對其進(jìn)行有效的監(jiān)督制約，從而容易使審判委員會(huì)淪為司法腐敗的工具。對司法的權(quán)力監(jiān)督、權(quán)力制約，是現(xiàn)代民主政治中最為重要的原則之一，司法審判權(quán)必須受監(jiān)督制約，才能保障司法審判活動(dòng)的廉潔性。但是，目前我國的審判委員會(huì)制度缺乏必要的監(jiān)督制約機(jī)制，導(dǎo)致審判委員會(huì)的權(quán)力過大，審判委員會(huì)做出的決定，合議庭和獨(dú)任法官必須遵照執(zhí)行，并且審判委員會(huì)作為人民法院的最高審判組織，其以“集體”的方式做出對重大案件、復(fù)雜疑難案件的處理決定，缺乏必要的責(zé)任追究功能。同時(shí)，審判委員會(huì)由法院院長負(fù)責(zé)主持，雖然法律規(guī)定審判委員會(huì)按照民主的方式辦案，但是由于法院院長作為審判委員會(huì)的主持人，其本來就是法院“一把手”，委員們對法院院長提出的對案件的處理意見根本不敢進(jìn)行反駁，這就給法院院長辦理冤錯(cuò)案提供了方便，并且還無法追究院長的責(zé)任，因?yàn)檫@是審判委員會(huì)“集體”做出的案件處理決定。為此，在審判委員會(huì)辦案制度中缺乏必要的監(jiān)督制約的問題如果不加以認(rèn)真解決，司法現(xiàn)代化、司法公正就難以得到有效保障。

審判委員會(huì)辦案缺乏公開性。審判委員會(huì)辦案過程完全秘密進(jìn)行，按照規(guī)定，審判委員會(huì)討論案件的內(nèi)容屬于“秘密”，審判人員、審判委員會(huì)委員和相關(guān)工作人員不得提前泄露審判委員會(huì)討論案件的情況，審判委員會(huì)委員的發(fā)言內(nèi)容也屬于“秘密”，不在司法裁判文書中載明，司法裁判文書僅僅載明最后的辦理結(jié)果。審判委員會(huì)辦案的不公開，和司法現(xiàn)代化背景下要求實(shí)現(xiàn)“陽光司法”、司法公開的要求相違背。審判公開是現(xiàn)代司法制度的重要原則之一，審判公開包括立案公開、辦案過程公開和辦案結(jié)果的公開，而審判委員會(huì)中辦案制度明顯不符合辦案過程公開的要求，有違審判公開的原則。在審判委員會(huì)辦案過程中，由于審判委員會(huì)委員的發(fā)言內(nèi)容屬于“秘密”，不僅當(dāng)事人無權(quán)旁聽審判委員會(huì)的討論，甚至連法院無關(guān)人員也無權(quán)旁聽審判委員會(huì)討論案件。當(dāng)事人在訴訟活動(dòng)中有申請回避權(quán)，也就是有權(quán)申請和案件相關(guān)的辦案人員回避，但是，法院在辦案過程中并不告知當(dāng)事人審判委員會(huì)委員的組成情況，也不告知當(dāng)事人擁有申請回避的權(quán)利，甚至大部分當(dāng)事人并不知道自己的案件是否需要經(jīng)過審判委員會(huì)的討論，完全剝奪了當(dāng)事人申請回避的權(quán)利。

審判委員會(huì)討論案件的范圍不夠明確。我國當(dāng)前的審判委員會(huì)制度還存在討論案件的范圍過大的問題，對“重大疑難案件”的范圍無法進(jìn)行衡量和界定，從而使審判委員會(huì)成為規(guī)避法官辦案責(zé)任的方式，在產(chǎn)生冤錯(cuò)案時(shí)因?yàn)榘讣怯蓪徟形瘑T會(huì)辦理的，無法追究相應(yīng)承辦法官的責(zé)任。近些年來，許多法院先后制定了冤錯(cuò)案責(zé)任追究制度，法官對所承辦的案件承擔(dān)較大的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，法官的晉職晉級(jí)和經(jīng)濟(jì)收入與案件的處理具有十分緊密的聯(lián)系，從而促使法官在主觀上更加愿意將職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到審判委員會(huì)。③同時(shí)，審判委員會(huì)的議事程序不夠規(guī)范，目前在大部分高院、中院均設(shè)置了審判委員會(huì)的日常辦事機(jī)構(gòu)，但是，許多基層一線法院并未設(shè)置專門的審判委員會(huì)日常辦事機(jī)構(gòu)，通常由辦公室、研究室負(fù)責(zé)記錄審判委員會(huì)的討論及其他日常工作，導(dǎo)致審判委員會(huì)的運(yùn)作隨意性較大。

改革完善審判委員會(huì)制度的舉措

針對上述問題，改革和完善審判委員會(huì)制度必須堅(jiān)持合法性的原則和自上而下的方式。審判委員會(huì)是中國特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分，當(dāng)前部分學(xué)者提出取消我國審判委員會(huì)制度。然而，完全否定審判委員會(huì)制度的做法是不可取的，審判委員會(huì)制度在當(dāng)前我國的司法體制中存在的必要性，利大于弊，應(yīng)通過繼續(xù)改革和完善審判委員會(huì)制度，更好地發(fā)揮我國的司法審判職能。

推進(jìn)審判委員會(huì)的“去行政化”、專業(yè)化。切實(shí)推進(jìn)審判委員會(huì)制度的改革和完善，實(shí)現(xiàn)審判委員會(huì)的“去行政化”和“專業(yè)化”，避免審判委員會(huì)制度下“審而不判、判而不審”的現(xiàn)象，同時(shí)實(shí)現(xiàn)審判委員會(huì)委員的“專業(yè)化”，要求審判委員會(huì)委員均需具備相應(yīng)的法律素養(yǎng)、辦案經(jīng)驗(yàn)，使審判委員會(huì)能夠更好地適應(yīng)辦理重大疑難案件的需要，避免法院領(lǐng)導(dǎo)通過行政手段干預(yù)司法的獨(dú)立。在審判委員會(huì)組成人員方面，應(yīng)細(xì)化委員的選任條件以及任命考核機(jī)制，通過競爭上崗、擇優(yōu)錄取和績效考評、獎(jiǎng)懲等方式提升審判委員會(huì)的專業(yè)化水平，讓更多的專業(yè)化法官、法官中的法律精英進(jìn)入到審判委員會(huì)委員隊(duì)伍中，對于擔(dān)任法院院長、副院長而缺乏法律專業(yè)知識(shí)和辦案經(jīng)驗(yàn)的，不宜選任為審判委員會(huì)委員，最高人民法院應(yīng)規(guī)定各級(jí)人民法院審判委員會(huì)委員的組成比例，限制法院行政官員在審判委員會(huì)中的比例，適當(dāng)擴(kuò)大法學(xué)精英的比例，促進(jìn)審判委員會(huì)的專業(yè)化、去行政化。

改革完善審判委員會(huì)的表決方式。按照《最高人民法院審判委員會(huì)工作規(guī)則》的規(guī)定：“審判委員會(huì)委員超過半數(shù)的，才可開會(huì)?！瓕徟形瘑T會(huì)決定案件，必須獲得半數(shù)以上的委員的同意才可通過?！痹摗耙?guī)則”中上述第一個(gè)“半數(shù)”是沒有爭議的，就是指該法院全體審判委員會(huì)委員的一半，而第二個(gè)“半數(shù)”就具有歧義，可以理解為該院全體審判委員會(huì)委員中的一半，同時(shí)也可以理解為參加審判委員會(huì)的委員的一半，在實(shí)踐中不同的法院也有不同的做法。所以，需要對上述“半數(shù)”進(jìn)行更為規(guī)范的規(guī)定，結(jié)合司法審判實(shí)踐中的具體需要，應(yīng)該統(tǒng)一表決的形式，將“規(guī)則”中的“半數(shù)”全部界定為全部審判委員會(huì)委員的一半。

明確審判委員會(huì)討論案件的范圍。按照《最高人民法院關(guān)于改革和完善人民法院審判委員會(huì)制度的實(shí)施意見》的規(guī)定，審判委員討論案件的范圍被界定為“疑難、復(fù)雜、重大案件”。很顯然，該“規(guī)則”對審判委員會(huì)討論案件的界定依然是原則性的，導(dǎo)致在操作中沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)可以參照，無法在具體的司法審判實(shí)踐中進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化操作。當(dāng)前，承辦案件的法官為了將責(zé)任推卸給審判委員會(huì)，在主觀上傾向于將不符合“疑難、復(fù)雜、重大案件”標(biāo)準(zhǔn)的案件提交審判委員會(huì)討論表決，導(dǎo)致審判委員會(huì)討論決定的案件數(shù)量過多，并且在產(chǎn)生冤假錯(cuò)案時(shí)難以追究責(zé)任，導(dǎo)致案件質(zhì)量的下降。為此，需要對審判委員會(huì)討論決定的案件范圍進(jìn)行嚴(yán)格的限定，將其限定在死刑案件、在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?、再審案件、法律無明確規(guī)定的新類型案件等，總之，需要通過明確的條文對討論案件的范圍進(jìn)行界定，達(dá)到便于控制審判委員會(huì)討論案件總數(shù)的目的。

保障當(dāng)事人申請回避的權(quán)利。設(shè)立審判委員會(huì)辦案制度的初衷，就是為了更好地保障訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，更加有效地保障程序公正的實(shí)現(xiàn)。但是，按照目前我國審判委員會(huì)制度，審判委員會(huì)討論決定案件是秘密進(jìn)行的，當(dāng)事人既不知道審判委員會(huì)委員發(fā)言的內(nèi)容，也無從知曉審判委員會(huì)組成人員的情況，甚至連自己的案件是否要經(jīng)過審判委員會(huì)討論決定也無從知曉。這樣的做法，實(shí)際上已經(jīng)剝奪了當(dāng)事人申請回避的權(quán)利，因?yàn)楫?dāng)事人并不知道哪些審判委員會(huì)委員和本案是具有利害關(guān)系的。為此，必須改革完善當(dāng)前的審判委員會(huì)制度，將全體審判委員會(huì)委員的姓名、基本情況及時(shí)納入審務(wù)公開的內(nèi)容，在案件即將提交審判委員會(huì)討論之前，承辦法官告知當(dāng)事人該案件須由審判委員會(huì)討論決定，并告知全體審判委員會(huì)委員的姓名、基本情況以及審判委員會(huì)記錄人員的姓名、基本情況，告知當(dāng)事人有申請回避的權(quán)利。

切實(shí)加大對審判委員會(huì)辦案的監(jiān)督制約。在監(jiān)督制約審判委員會(huì)辦案方面，認(rèn)真落實(shí)檢察長列席同級(jí)人民法院審判委員會(huì)的制度，檢察長在列席的過程中負(fù)有監(jiān)督之責(zé)權(quán)，對發(fā)現(xiàn)的問題有權(quán)要求審判委員會(huì)及時(shí)糾正。同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)人大監(jiān)督，在人大設(shè)置專門的法官彈劾委員會(huì)，人大該機(jī)構(gòu)的組成人員有權(quán)參加審判委員會(huì)的討論并履行監(jiān)督職責(zé)，對發(fā)現(xiàn)的問題有權(quán)要求審判委員會(huì)予以糾正，對發(fā)現(xiàn)審判委員會(huì)委員違法辦案的，有權(quán)進(jìn)行彈劾乃至調(diào)查處理。健全完善人民陪審員制度，讓人民陪審員不僅參與法院的具體審判工作，在必要的時(shí)候，在一定范圍內(nèi)可以參與對重大疑難案件的討論，履行監(jiān)督職責(zé)。對于在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?，審判委員會(huì)討論的時(shí)候，允許社會(huì)公眾申請旁聽討論，將審判委員會(huì)討論案件的過程置于廣大人民群眾的監(jiān)督之下。

（作者為南京曉莊學(xué)院副教授；本文系江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目與南京曉莊學(xué)院科研項(xiàng)目“和諧校園視域下高校誠信教育機(jī)制研究與路徑選擇”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：2013SJD710023，2012NXY28）

【注釋】

①高長見：“司法體制改革的目標(biāo)及方向”，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2013年8月19日。

②劉瑞川：“強(qiáng)化司法管理，提升司法公信”，《人民法院報(bào)》，2013年8月5日。

③陳瑞華：“正義的誤區(qū)”，《北大法律評論》，1999年第1期。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）