公共投資領(lǐng)域弊病與主體多元化解決方案

【摘要】伴隨著改革的深入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共事務(wù)管理中政府所扮演的角色也在進(jìn)行轉(zhuǎn)變，尤其是在公共投資領(lǐng)域，政府作為投資主體效率較為低下，造成公共事業(yè)建設(shè)資金短缺。文章對我國公共投資領(lǐng)域存在的問題進(jìn)行多角度深入分析，提出了放寬市場準(zhǔn)入，支持民間資本和外來資本進(jìn)入公共事業(yè)，積極推進(jìn)公共投資領(lǐng)域的市場化與主體的多元化的解決方案。

【關(guān)鍵詞】公共投資 民間資金 主體多元化

根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同時期的客觀要求，我國的公共支出在范圍和力度上發(fā)生著相應(yīng)變化，公共投資也隨之變化，其經(jīng)歷了由緊到松、由行政干預(yù)為主到市場調(diào)節(jié)為主的幾個過程，特別是1998年以來，我國全面實(shí)施積極的財政政策，政府不斷加大財政支出的力度，通過公共投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)增長。積極政策起到了較為明顯的需求拉動作用，但我國公共投資仍然存在不少的問題，亟需進(jìn)行變革以適應(yīng)日益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

我國公共投資存在的弊病

多年來由于公共投資及公共服務(wù)引發(fā)的爭端層出不窮。公共投資攸關(guān)社會公眾基本需求的滿足，涉及到國家與社會兩個層面的互動。公共投資較私人投資顯示出效率低下，投入及產(chǎn)出同社會公眾的需求之間難以和諧“共振”的特點(diǎn)。從我國公共投資主體的現(xiàn)狀考察，造成上述現(xiàn)象主要有兩個相互交錯的因素：政企不分和公用事業(yè)壟斷。

一方面，公共投資的目的在于提供公共產(chǎn)品，其具有極強(qiáng)的社會公益性和宏觀調(diào)控性。公權(quán)和私權(quán)的邊界在公共利益的大旗下難以辨清，政府的行政管理行為和市場交易活動模糊交織，這固然使得公共產(chǎn)品這種市場無法有效調(diào)節(jié)的供需關(guān)系客體能得到公共權(quán)力的呵護(hù)，但同時也使市場機(jī)制的精髓—競爭機(jī)制奄奄一息甚至土崩瓦解，造成了效率低下、重復(fù)建設(shè)、供需脫節(jié)的消極后果。而行政壟斷的存在又加重了政企不分的復(fù)雜性。地方保護(hù)、部門壟斷、行政性強(qiáng)制經(jīng)營在公共投資過程中都找到了各自滋長蔓延的溫床，如此一來的后果則是保護(hù)了落后、危害了經(jīng)濟(jì)民主，使公共投資這一關(guān)注民生、公利的純潔之域扭曲成了藏污納垢之所。正是基于行政壟斷在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的阻礙，新頒布的《反壟斷法》設(shè)立了專章進(jìn)行規(guī)制，相信隨著該法的實(shí)施，這一問題將得到一定遏制，還公共投資本來的純潔。

另一方面，公用事業(yè)壟斷行為屢見不鮮，主要表現(xiàn)為濫用市場優(yōu)勢地位，無視自身作為基礎(chǔ)性網(wǎng)絡(luò)營運(yùn)商的準(zhǔn)入義務(wù)和互聯(lián)互通義務(wù)，強(qiáng)加不合理交易條件等。大部分公用事業(yè)的優(yōu)勢地位都是政府扶植、保護(hù)并通過相關(guān)政策、法規(guī)予以確認(rèn)的結(jié)果。之所以如此，是由于這些產(chǎn)業(yè)具有自然壟斷性，如果實(shí)行自由競爭可能導(dǎo)致巨大的社會資源浪費(fèi)或市場秩序的混亂。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的更新，有的公用企業(yè)原來所謂“自然壟斷”的基礎(chǔ)已不復(fù)存在。比如在電信行業(yè)，技術(shù)革命使得不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域可以相互滲透，形成競爭；在電力行業(yè)也可以實(shí)行“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”，達(dá)到有限競爭的目的。這些行業(yè)應(yīng)該重新評價，引入競爭。即便是具有自然壟斷性，作為優(yōu)勢主體的公用企業(yè)也往往濫用其地位，排斥、限制競爭，或者和其他主體實(shí)行聯(lián)合行為，損害了其他市場主體的利益，傷害了社會公眾的合理期待。對于這些行業(yè)應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管，但根本之道是在除生產(chǎn)以外的環(huán)節(jié)通過技術(shù)手段引入有限的競爭。

由此看來，公有、公共部門應(yīng)該服務(wù)于公共利益，但在現(xiàn)實(shí)中它并不必然恪盡職守；私營部門追逐私利最大化實(shí)為天經(jīng)地義，但其客觀效果卻未必?fù)p害公共利益，兩者應(yīng)當(dāng)在平等的競爭和規(guī)制條件下，在公用事業(yè)領(lǐng)域中生存、發(fā)展，以提高效率并造福社會。說到底，也就是要實(shí)現(xiàn)公共投資主體的多元化，放寬準(zhǔn)入的門檻。盡管反行政壟斷和公用事業(yè)壟斷也是重要任務(wù)，但僅通過產(chǎn)業(yè)分割來打破壟斷而不引入多元的投資主體，政企不能真正分開，也就不可能真正發(fā)揮競爭機(jī)制的激勵功能；同時，單純實(shí)行投資主體多元化，而不破除壟斷，政企雖可分開，但也不能建立起有效的競爭格局。而且反壟斷和主體多元化相權(quán)衡，后者更為根本。因?yàn)樵诔浞忠敫偁幹埃磯艛喾ú豢赡軐Υ怪闭系膲艛嗥髽I(yè)有多大的控制作用。反壟斷法只有在面對政企分開、產(chǎn)權(quán)多元、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競爭適度充分、監(jiān)管合理有效的公用事業(yè)市場才能真正發(fā)揮對競爭結(jié)構(gòu)和秩序的維護(hù)作用，而不是在行政壟斷、行業(yè)壁壘面前望洋興嘆。

英國公共投資主體歷史變遷的鏡鑒

英國是近代工業(yè)革命的發(fā)源地，也是最早邁進(jìn)現(xiàn)代化的國家。英國公共投資的發(fā)展深具代表性，分析英國公共投資主體的歷史變遷過程中所出現(xiàn)的弊病與對策，對于我們總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)揮我國公共投資改革的后發(fā)優(yōu)勢和少走彎路應(yīng)有裨益。

英國公共投資的發(fā)展大體是隨著城市化進(jìn)程而演進(jìn)的，并且集中體現(xiàn)在城市公用事業(yè)的改制上。城市公用事業(yè)是為城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和市民的日常生活提供必需品的產(chǎn)業(yè)部門，這些必需品都是難以收費(fèi)或難以由市場價格機(jī)制定價收費(fèi)的公共產(chǎn)品或者準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但是公共產(chǎn)品的特殊性被執(zhí)政者所重視也不是一蹴而就的。在城市興起之初，政府對這類公共投資持自由放任態(tài)度，任由私人投資經(jīng)營并自由競爭。這樣產(chǎn)生的后果是私人利益主導(dǎo)公用事業(yè)的發(fā)展，利潤豐厚的供水、煤氣照明等行業(yè)競爭過度，甚至于當(dāng)時英國一個城市的同一個區(qū)域或同一條街道上，往往就有幾家經(jīng)營自來水或煤氣的公司，而且質(zhì)量得不到保障。而難以收取費(fèi)用或無利可圖的道路、公共衛(wèi)生等則少人問津。類似問題的堆積使公共產(chǎn)品的公益性漸為大眾所重視。與生存緊密相關(guān)的飲水問題首先成為關(guān)注焦點(diǎn)。1813年一場霍亂席卷431個城市，3萬人失去生命，而事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)水源不潔與這場天災(zāi)有重大關(guān)聯(lián)。

于是，從19世紀(jì)上半葉開始，歷經(jīng)一個多世紀(jì)，英國政府開始了對公用事業(yè)的經(jīng)營管理集中化的過程。根據(jù)1835年《市政自治機(jī)關(guān)法》選舉產(chǎn)生的市政府成為公共投資的主要主體，并且對私營企業(yè)實(shí)行收購，以實(shí)現(xiàn)公共投資的集中管理和踐行公共利益的價值目標(biāo)。從1846年到1895年，共有227個城市實(shí)現(xiàn)了自來水的市營，大大改善了城市用水狀況。到1875年，全國76個市政府投資設(shè)立了自己的煤氣公司。從1895年到1900年，電力公司從91個增長到了229個，其中71%為地方政府擁有。

兩次世界大戰(zhàn)中由于國家干預(yù)使英國成功地度過了最艱難的時期，這種歷史的慣性則對后來的發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。戰(zhàn)后，無論是工黨還是保守黨，都對國有化抱持著巨大的熱情。1945年～1951年，工黨政府對公用事業(yè)部門進(jìn)行了國有化改造，使城市公用事業(yè)更為集中。支持這一國有化浪潮的是一系列的法令，這些法令確認(rèn)了公用事業(yè)的公益性目標(biāo)和商業(yè)主導(dǎo)性，也就是要把公用企業(yè)培育成獨(dú)立的市場主體，獨(dú)立接受競爭壓力和各種風(fēng)險。之后20多年，國有化的弊端日益展現(xiàn)，國有企業(yè)效率低下，社會發(fā)展遲緩。直到撒切爾夫人上臺后采取貨幣主義政策，又對公用事業(yè)實(shí)行私有化，力促公共投資主體的多元化。這一政策表面看來又回到了原點(diǎn)，但實(shí)質(zhì)上絕非簡單的倒退或回歸，而是更高層次的螺旋式上升。為規(guī)范公用事業(yè)，避免歷史上私營企業(yè)不顧公共利益的重演，英國非常重視政企分開和社會監(jiān)督的精神，明確政府監(jiān)管職能、建立公用事業(yè)顧客服務(wù)委員會網(wǎng)進(jìn)行全方位監(jiān)督、完善聽證會制度。這一改革充分發(fā)揮了政府的監(jiān)控作用和市場的調(diào)節(jié)機(jī)制，對英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了巨大的推進(jìn)作用。

總結(jié)英國的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)：首先，政府應(yīng)當(dāng)有所為而有所不為。在市場不成熟的時候一方面是彌補(bǔ)市場的失靈和缺陷，主動承擔(dān)起自己的公共職能。同時要努力培育市場，市場一旦成熟就應(yīng)該功成身退，如此才能真正保證政企分離和避免行政壟斷。其次，公共投資的特性在于公益性，這就決定了必須適當(dāng)抑制投資者的逐利性，尤其是民間投資和外國投資。這就要求政府應(yīng)該是管理專家，而不要強(qiáng)求是經(jīng)營專家、賺錢高手。而管理必須依法執(zhí)行，這樣才能保證公共利益不會因公權(quán)和私權(quán)邊界模糊而被踐踏或遭漠視。最后，公共投資的對象具有一定的自然壟斷性，而且往往投資大、周期長，僅僅依靠政府不僅財政負(fù)擔(dān)巨大，更重要的是效果上也不見得就能達(dá)到預(yù)期目的。如何在一定程度上開展競爭，吸引其他主體投資又能保持規(guī)模經(jīng)濟(jì)必是一大難題。①

因此，透過英國經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，要讓公共投資具有效率，政府必須在特定的時候在特定的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域運(yùn)用法律對公共投資的主體和對象進(jìn)行調(diào)整，從而保持一定程度的競爭性與規(guī)模經(jīng)濟(jì)，用最經(jīng)濟(jì)和效率的方式來實(shí)現(xiàn)公共投資的目標(biāo)。

公共投資主體多元化的經(jīng)濟(jì)法解讀

公共投資的目標(biāo)是什么？對公共投資法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的基點(diǎn)是什么？對公共投資的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析首先必須明確這兩點(diǎn)，弄清這兩個根本性問題，隨之而來的分析才能有的放矢。

公共投資制度化是社會發(fā)展程度的重要標(biāo)志，體現(xiàn)著現(xiàn)代社會的空間聚合和連鎖效應(yīng)，其功用在于加速了人力和物力的結(jié)合及流轉(zhuǎn)，提升政府及市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。②公共投資的核心不在于描述這一活動現(xiàn)象的“投資”二字，而是體現(xiàn)投資目標(biāo)及價值理念的“公共”一詞。從公共投資產(chǎn)生之始，其目的就被鎖定在了保護(hù)一定群體的公共安全和提高社群生活質(zhì)量上面。現(xiàn)代社會的城鎮(zhèn)化發(fā)展使得人群生活更為密集，能夠在分工體系下通過交換實(shí)現(xiàn)合作。然而理性的個人和理性的群體之間往往難以兩全。因此，政府必須對公共投資的領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)，以保障社會所需的公共產(chǎn)品能夠有效提供。政府的干預(yù)既可以以公民代理人的身份直接介入公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、提供，也可以采用間接的方式引導(dǎo)社會力量來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。故而公共投資主體是單一化還是多元化本身并不是討論的基礎(chǔ)或目標(biāo)，而公共投資的現(xiàn)實(shí)目的，即為促進(jìn)社會發(fā)展而有效地提供公共產(chǎn)品才是關(guān)鍵。從這個角度講，公共投資主體單一化、多元化都是可資運(yùn)用的手段，至于如何取舍則決定于所要生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品本身的屬性。

如果說公共投資是一種事實(shí)型社會關(guān)系，那么公共投資法律關(guān)系則是一種價值型社會關(guān)系，蘊(yùn)涵著從法律角度對公共投資所引起的各種社會關(guān)系的評價。對公共投資法律關(guān)系的調(diào)整必須要確立判斷的原則，這樣才能保證法律體系的和諧一致。公共投資法律關(guān)系是一種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，它既不同于一般的民商事法律關(guān)系那樣奉意思自治為圭臬，又不同于行政法律關(guān)系那樣以國家本位為依歸，而是在兩者的交互作用下追尋著公共利益的軌跡。簡言之，公共投資法律關(guān)系的是以社會本位為基點(diǎn)。

明晰了這兩個根本，讓我們來分析一下公共投資主體多元化在現(xiàn)實(shí)層面如何促進(jìn)社會發(fā)展，在價值取向上如何謹(jǐn)守社會本位的要求，以及它本身的限度。

一方面，公共投資主體多元化是一種總括性提法，包括鼓勵民間資本、外國資本的間接參與和直接進(jìn)入。所謂間接投資是指政府及國有企業(yè)、事業(yè)單位等能夠代表公共利益的主體在投資中占主導(dǎo)地位，通過借款等融資方式引領(lǐng)非公有資本進(jìn)入公共產(chǎn)品的產(chǎn)出和供給，但其他投資者并沒有經(jīng)營權(quán)，只享有獲取收益或高額轉(zhuǎn)讓債權(quán)的期待權(quán)。這種投資方式適合于任何類型的公共投資，但是只能有限地解決資金不足的問題而無法根除效率低下的病根。而直接投資是指私人主體不僅出資，而且積極參與經(jīng)營管理的投資方式。從嚴(yán)格意義上講，公共投資主體多元化僅指后者（直接投資），筆者也是從狹義的角度來討論這一命題的。這也就說明公共投資主體多元化必然有其邊界，不是任何公共投資都能夠?qū)崿F(xiàn)多元化推進(jìn)。

另一方面，公共投資主體多元化就是要更多地依賴社會力量、民間力量而更少地仰賴于政府，其本質(zhì)特征在于引入適當(dāng)?shù)母偁帣C(jī)制，使私人企業(yè)之間、私人企業(yè)與國家單位之間，甚至國家單位之間展開競爭，使得公共產(chǎn)品不僅有人供給，而且供給充分有效。經(jīng)濟(jì)學(xué)分析告訴我們，一般而言私人企業(yè)總是要比政府更富有效率。因此，政府投資的適當(dāng)退出或者轉(zhuǎn)移，允許私人資本適當(dāng)?shù)剡M(jìn)入，將會改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動公共產(chǎn)品提供者的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革。當(dāng)然，必須清楚地認(rèn)識到公共投資主體多元化的根本目的在于提升生產(chǎn)、供給公共產(chǎn)品的效率，以真正推動公共利益的實(shí)現(xiàn)和社會的進(jìn)步，因此所謂多元化不是說單純地促進(jìn)公私共存、公私合作，而是要引入競爭。競爭是促進(jìn)效率的根本手段，理論和實(shí)踐都說明了對經(jīng)濟(jì)效率影響最重要的是競爭而不是企業(yè)的所有制形式，由于缺乏競爭導(dǎo)致國有企業(yè)低效率并不能推斷民營化是提高效率的靈丹妙藥，私有化的經(jīng)濟(jì)合理性主要是以它能促進(jìn)市場更具有競爭性或可競爭性這一假定為基礎(chǔ)。

因此，公共投資主體多元化的功能就在于可以改善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以調(diào)動私人產(chǎn)權(quán)為實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)而提升企業(yè)效率的積極性，引入競爭機(jī)制促進(jìn)多元主體現(xiàn)實(shí)或潛在的比拼，以迫使企業(yè)提高效率并關(guān)注消費(fèi)者“用錢投票”或其他反饋信息所帶來的后果。從而既滿足了公共需要的公益性，也消除了缺乏激勵的低效性；既擴(kuò)充了投資力量，又讓政府可以抽身于商海而專心做好管理者以控制這股強(qiáng)大的力量能造福于民，不被異化。

公共投資主體多元化的模式

公共投資主體多元化就是要打破政府部門以及國有企業(yè)的單一格局，引入非公有經(jīng)濟(jì)因素?，F(xiàn)在非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的主要障礙不是資本規(guī)模上的障礙，也不是民營企業(yè)經(jīng)營能力上的障礙，而是市場準(zhǔn)入上的體制性障礙。雖然民營企業(yè)在傳統(tǒng)制造業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)占據(jù)重要地位，并且在高新科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也成為后起之秀，但是在公共投資領(lǐng)域卻遭遇了各種政策壁壘。此外，民間自生自發(fā)的非營利組織，如行業(yè)協(xié)會、慈善團(tuán)體等也應(yīng)當(dāng)隨著政府職能的轉(zhuǎn)變在公共投資中擴(kuò)大參與甚至負(fù)擔(dān)起一定監(jiān)管職能。公共投資從資金的來源可以區(qū)分為政府投資、民間投資和外國投資。所謂公共投資主體的多元化可以說就是研究如何使政府投資合理淡出，同時民間資本和外國資本如何進(jìn)入的問題。

公共投資主體多元化的消極模式—政府資金合理淡出或者轉(zhuǎn)移。公共投資主體多元化首先必須解決的就是破除政府資金全方位地壟斷公共投資的局面。“計劃經(jīng)濟(jì)時代的中國，政府不僅提供全部的公共物品，也提供了所有的私人物品，雖然這樣的格局從1978年開始有所改變，政府逐漸地從私人物品的提供領(lǐng)域中有效退出，但政府全包全攬的情況在公共物品的提供領(lǐng)域中基本沒有改變，各級政府仍然是各種公共物品的主要提供者?！雹?/p>

現(xiàn)階段而言，政府應(yīng)當(dāng)對那些隨著科技發(fā)展或制度變遷由公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)公共產(chǎn)品或者非公共產(chǎn)品領(lǐng)域放松管制，實(shí)行有限度的市場化運(yùn)作。這一點(diǎn)政府已經(jīng)取得了很大績效，比如電信行業(yè)的分拆、電力行業(yè)的廠網(wǎng)分離、郵政行業(yè)的市場化改革等。但是這些改革目前都還停留在階段性成果的基礎(chǔ)上，許多行業(yè)的投資主體多元化還只是政府投資內(nèi)部的多元化，利益結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本改變，市場的競爭機(jī)制難以有效發(fā)揮，尤其像電力行業(yè)，由于沒有實(shí)行銷售端的市場化，用戶仍然不能將自己的需求信息有效傳遞出來，所以電力部門“老虎”的威風(fēng)一絲未減。政府在轉(zhuǎn)變自身職能的過程中應(yīng)當(dāng)讓出一些市場可以進(jìn)行配置的準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，這樣做一來可以提高效率，二來可以減輕財政包袱。

政府資金需要合理淡出并不意味著我國的公共投資過剩，相反在諸如義務(wù)教育、社會保障、農(nóng)村建設(shè)等很多領(lǐng)域，我國的公共投資倒是呈現(xiàn)出嚴(yán)重不足的態(tài)勢。④這就說明在公共投資方面存在著投資結(jié)構(gòu)不合理的問題。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，政府干預(yù)過度；而在幾乎無人問津的純公共產(chǎn)品上政府又干預(yù)不足。所以實(shí)行投資主體多元化可以使政府集中人力、財力縮小貧富差距、地區(qū)差距，把錢用到最需要地方。

這一模式實(shí)現(xiàn)的根本不僅僅是個法律問題，也是一個政治問題，涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變。但是這一模式的落實(shí)為吸引民間資金和利用外國資金留出了空間。

公共投資主體多元化的積極模式—吸引民間資金、利用外國資金。公共投資并非無利可圖，只要可以向使用者收取費(fèi)用，由此產(chǎn)生的收益甚至可以達(dá)到暴利的程度。這就是說民間資本和外國資本在這塊“肥肉”上必然是“雖不能至，心向往之”的。放松市場準(zhǔn)入，將這些社會力量吸收進(jìn)來必然將大大省去政府融資、投資、運(yùn)營、監(jiān)管之力。但是，市場也是盲目的，信息的不均衡也可能引致巨大的浪費(fèi)；私人的逐利本性也會讓公共產(chǎn)品的自然壟斷性變成任意抬升物價的法寶。所以，是否實(shí)行市場準(zhǔn)入制度的國家干預(yù)是公共投資主體多元化預(yù)期效用能否發(fā)揮的關(guān)鍵。

在吸引民間資金進(jìn)入上，主要是建立合理的準(zhǔn)入機(jī)制?？晒┻x擇的機(jī)制主要有：第一，獨(dú)資經(jīng)營。讓民營企業(yè)放手發(fā)展，與國有企業(yè)、其他私營企業(yè)之間展開競爭，這種模式適合競爭性強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，比如通訊設(shè)備的制造。這種模式的優(yōu)點(diǎn)在于可以最大限度地調(diào)動民間投資者的經(jīng)營效率，缺點(diǎn)在于可能有投資過熱以及濫用市場壟斷地位。⑤

第二，聯(lián)營。讓政府資金和民間資金的投資者攜手共進(jìn)、相互制約，這種模式適合各種可以收費(fèi)的公共投資領(lǐng)域。具體而言又分為兩種具體模式：股份式的合資經(jīng)營和契約式的合作經(jīng)營。前者對于雙方而言以出資大小決定經(jīng)營管理權(quán)和收益權(quán)，政府可以通過控股來主導(dǎo)企業(yè)發(fā)展。后者以自由協(xié)商的意思合致來安排具體權(quán)利義務(wù)的大小，更加具有靈活性。聯(lián)營模式的缺點(diǎn)在于私人的參與使政府官員被“俘獲”，公共利益的代言人被異化的可能加大；另一方面也可能造成代表公共利益的一方濫用權(quán)力。

第三，特許經(jīng)營。按照建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，“市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度是指在市政公用行業(yè)中，由政府授予企業(yè)在一定時間和范圍對某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，即特許經(jīng)營權(quán)。政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)?！蹦壳瓣P(guān)于特許權(quán)授予的模式主要有兩種，一是行政許可，政府以頒發(fā)授權(quán)書的形式許可特定經(jīng)營者從事公共產(chǎn)品的經(jīng)營服務(wù)；另一種是由政府和經(jīng)營者簽定特許經(jīng)營合同，經(jīng)營者依照合同約定來運(yùn)營。這種合同在大陸法系國家普遍被認(rèn)為是行政合同。⑥該模式注重私利和公益的協(xié)調(diào)，通過對空間和時間的技術(shù)性處理將二者密切起來。但是缺點(diǎn)在于政府違約時將身兼裁判員和運(yùn)動員于一身，而經(jīng)營者也可能由于特許權(quán)的時間限制產(chǎn)生短視效應(yīng)，不能真正發(fā)揮特許經(jīng)營的優(yōu)點(diǎn)。此外在選者授予者的過程中也可能出現(xiàn)權(quán)力尋租。

結(jié)語

綜上所述，公共投資主體多元化是根源于準(zhǔn)公共產(chǎn)品不完全的排他性和競爭性，對它的制度選擇要注意克服市場失靈和政府失靈的雙重矛盾。由于涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變，還有公權(quán)力的運(yùn)作，尤其需要對各方當(dāng)事人進(jìn)行清晰定位。實(shí)現(xiàn)公共投資主體多元化需要考慮公共產(chǎn)品的特性，考慮從生產(chǎn)、投資、營運(yùn)等環(huán)節(jié)分別入手。如此一來，政府的公共管理者的職能和市場的產(chǎn)品及服務(wù)供給者的功能都能更加專業(yè)有效地發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)公共投資的“公共性”目的。

（作者單位：重慶醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院）

【注釋】

①陸偉芳：“英國城市公用事業(yè)的現(xiàn)代化軌跡”，《揚(yáng)州大學(xué)學(xué)報》，2004年第6期。

②周林軍：“簡論我國公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)的法律管制”，《西南師范大學(xué)學(xué)報》，2003年第6期。

③金紅磊，王守寬：“公共物品提供主體的多元化—兼談?wù)毮艿淖尪膳c拓展”，《浙江工商大學(xué)學(xué)報》，2005年第6期。

④王元京，羅松山：“擴(kuò)大公共投資謹(jǐn)防‘片面化’”，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2006-07/03/content_4786552.htm。

⑤陳小安：“我國準(zhǔn)公共產(chǎn)品壟斷與競爭性供給改革”，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2006年第5期。

⑥鐘明霞：“公用事業(yè)特許經(jīng)營風(fēng)險研究”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2003年第3期。

責(zé)編/張曉