優(yōu)化與平衡：構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)部環(huán)境分析

【摘要】服務(wù)型政府可以視作一個(gè)環(huán)境超系統(tǒng)內(nèi)部獨(dú)立的技術(shù)社會(huì)系統(tǒng)，管理分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)、目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng)和社會(huì)心理分系統(tǒng)共同構(gòu)成其內(nèi)部環(huán)境，文章引介“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型掃描上述五個(gè)分系統(tǒng)的要素及特征，認(rèn)為目前我國構(gòu)建服務(wù)型政府的內(nèi)部環(huán)境優(yōu)化與平衡共存，為行政體制改革向縱深發(fā)展提供理論參考。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府 權(quán)變理論 公共服務(wù) 行政體制改革

近年來，學(xué)界對服務(wù)型政府的研究日趨深化、精細(xì)化、綜合化，作為我國新一輪行政體制改革的重要目標(biāo)，服務(wù)型政府理論伴隨著實(shí)踐的展開正在闊步走向新的發(fā)展階段。2012年，黨中央就提出：“要按照建立中國特色行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！雹傥覈?wù)型政府內(nèi)部環(huán)境核心要素集中在五個(gè)方面，文章試圖運(yùn)用“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型對其進(jìn)行描述和闡釋。

“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型

“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型由美國組織理論專家弗萊蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨韋克基于貝塔朗菲的一般系統(tǒng)論，結(jié)合信息論、控制論并綜合以往組織理論觀點(diǎn)提出，在其論著《組織與管理：系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》中進(jìn)行了全面闡釋，核心觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該從系統(tǒng)（整合）的觀點(diǎn)來看待組織與管理，在組織管理中應(yīng)當(dāng)根據(jù)外部條件的變化而隨機(jī)應(yīng)變。具體而言，組織是一個(gè)開放系統(tǒng)且與其所處環(huán)境之間持續(xù)相互作用并試圖達(dá)到“動(dòng)態(tài)的平衡”②，與此同時(shí)，組織內(nèi)部也由多個(gè)分系統(tǒng)有機(jī)組成，組織不僅僅是個(gè)技術(shù)系統(tǒng)或社會(huì)系統(tǒng)，更確切地說，它是圍繞各種技術(shù)的人類活動(dòng)的構(gòu)成和綜合。技術(shù)影響著對組織投入的種類、轉(zhuǎn)換過程的性質(zhì)和系統(tǒng)的產(chǎn)出。社會(huì)系統(tǒng)決定這技術(shù)利用的有效性和效率。組織內(nèi)部各分系統(tǒng)及外部環(huán)境（環(huán)境超系統(tǒng)）一起構(gòu)成了分析組織與管理的系統(tǒng)權(quán)變框架（見圖1）。

華中師范大學(xué)冷向明博士在構(gòu)建對服務(wù)型政府評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系時(shí)特別說明了“5×1”的含義，即服務(wù)型政府內(nèi)部五大分類系統(tǒng)和一個(gè)環(huán)境超系統(tǒng)之間的關(guān)系，因其復(fù)雜性及非線性而用乘號表示以區(qū)別于簡單的加和。

圖1：卡斯特、羅森茨韋克“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型示意圖

（資料來源：冷向明《當(dāng)代中國服務(wù)型政府的理論模型、標(biāo)準(zhǔn)體系及建設(shè)綱要—基于5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型的探索性研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社 2010年版，第48頁）

該模型在本文中的適用集中在對服務(wù)型政府內(nèi)部環(huán)境的分析：以組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、管理分系統(tǒng)、目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng)和社會(huì)心理分系統(tǒng)為分析框架，本文將描述服務(wù)型政府的內(nèi)部要素及其特征，探索其發(fā)展趨勢。該模型在本文中的不適用亦盡力予以修正：服務(wù)型政府因其公民本位、價(jià)值導(dǎo)向、任務(wù)類型、技術(shù)應(yīng)用等存在的特殊性與商業(yè)組織存在本質(zhì)的差異，“理論可能適用于一般情況，但我們的組織卻有所不同?！北疚膶Υ诉M(jìn)行的修正主要體現(xiàn)在一方面，重點(diǎn)關(guān)注組織相似性如組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的效率取向、組織技術(shù)應(yīng)用的成本取向，對于組織差異性如服務(wù)型政府目標(biāo)與價(jià)值等分系統(tǒng)則結(jié)合政府理論和行政生態(tài)理論的相關(guān)內(nèi)容加以分析。

服務(wù)型政府目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng)尚待優(yōu)化

“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型認(rèn)為，政府目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng)對接環(huán)境超系統(tǒng)中的社會(huì)文化環(huán)境，政府確立自身目標(biāo)與價(jià)值的過程受到社會(huì)文化環(huán)境的刺激和制約，一國政府的目標(biāo)與價(jià)值分系統(tǒng)只有與社會(huì)文化環(huán)境相適應(yīng)才能維持自身的平衡，進(jìn)而優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)及行為規(guī)范。學(xué)者們認(rèn)為，服務(wù)型政府的目標(biāo)系統(tǒng)可概括為三個(gè)層次：職能目標(biāo)、系統(tǒng)目標(biāo)與成員目標(biāo)③，文章著重從宏觀角度探討政府的職能目標(biāo)。

治理理論對于政府的目標(biāo)有明確的描述，“治理亦有善治與惡治之分，善治是公共利益最大化的管理過程?！雹芊?wù)型政府為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的目標(biāo)應(yīng)優(yōu)化其職能系統(tǒng)：一方面，制度性完善公共服務(wù)職能。當(dāng)前我國公共服務(wù)型政府建設(shè)的策略大都沒有觸及到公共服務(wù)的根本性體制問題，制度性優(yōu)化公共服務(wù)職能應(yīng)從服務(wù)結(jié)構(gòu)、服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)融資、服務(wù)政策方案評估、服務(wù)提供和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督六個(gè)環(huán)節(jié)著手，并對制度運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)測和修正。另一方面，逐步實(shí)現(xiàn)政治職能、經(jīng)濟(jì)職能服務(wù)化。具體而言，服務(wù)型政府的政治職能應(yīng)以培育公民社會(huì)、優(yōu)化公民社會(huì)形成與發(fā)展的國際環(huán)境為重心，其經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)以通過服務(wù)市場、服務(wù)企業(yè)進(jìn)一步提高國民經(jīng)濟(jì)水平和處理外部經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)為重心。

服務(wù)型政府的價(jià)值分系統(tǒng)涵蓋三個(gè)層次：終極價(jià)值、基礎(chǔ)價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。一般政府理論認(rèn)為，政府的終極價(jià)值是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和持續(xù)化，基礎(chǔ)價(jià)值一般包括：公平、公正、正義、自由、民主、平等，實(shí)踐價(jià)值一般包括：勤政、團(tuán)結(jié)、廉潔、經(jīng)濟(jì)、效率、服務(wù)、守信、責(zé)任等。因終極價(jià)值和基礎(chǔ)價(jià)值決定了政府存在的合法性且在現(xiàn)代政府理論中已形成共識(shí)，這里僅就服務(wù)型政府的實(shí)踐價(jià)值進(jìn)行考察。服務(wù)型政府承載著一種區(qū)別于傳統(tǒng)統(tǒng)治行政和管理行政的新型行政模式，即服務(wù)行政，其核心特征是服務(wù)精神的凸顯，所謂服務(wù)精神就是以為公民服務(wù)為權(quán)力使用的導(dǎo)向和索引，將無私地為公民提供公共服務(wù)視為政府行為的宗旨。目前我國服務(wù)型政府的服務(wù)精神與環(huán)境超系統(tǒng)對組織提出的要求仍然存在差距：首先，政府行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)形式缺乏服務(wù)精神。這體現(xiàn)在較多地使用管制手段，而較少地使用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，我國行政司法界普遍存在的“厭訟”佐證了這一事實(shí)。其次，政府在公共利益與部門利益關(guān)系的處理上自顧傾向客觀存在，違背服務(wù)精神。最后，政策執(zhí)行中的政策異化現(xiàn)象折射服務(wù)精神缺失。政策異化是指與（公共專業(yè)人員）與所執(zhí)行的政策計(jì)劃從心理上斷開聯(lián)系的一種總體認(rèn)知狀態(tài)。⑤

服務(wù)型政府結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)逐步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化

“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型認(rèn)為，“環(huán)境超系統(tǒng)是結(jié)構(gòu)的決定因素，特別是在戰(zhàn)略層面。技術(shù)系統(tǒng)對適用于完成實(shí)現(xiàn)組織任務(wù)的結(jié)構(gòu)的類型有一定的影響作用。結(jié)構(gòu)為社會(huì)心理系統(tǒng)確定出格局，而且盤根錯(cuò)節(jié)地與管理系統(tǒng)交織在一起?！蔽恼聦膭?dòng)態(tài)角度分析我國構(gòu)建服務(wù)型政府的結(jié)構(gòu)調(diào)整成果，宏觀上看包括部分縱向結(jié)構(gòu)（層級結(jié)構(gòu)）和橫向結(jié)構(gòu)兩個(gè)部分。

服務(wù)型政府縱向結(jié)構(gòu)（層級結(jié)構(gòu)）受到其社會(huì)服務(wù)職能制約呈現(xiàn)出以下特征：一方面，政府層級減少，政府管理幅度增大。2010年，中央啟動(dòng)了省直管縣改革試點(diǎn)，確定在8個(gè)省37個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)；同時(shí)，中央推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)，至2012年底，省直管縣改革和試水鎮(zhèn)級市目前均取得了較大進(jìn)展。2011年民政部調(diào)研顯示，省直管縣體制的實(shí)施有力地促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)在經(jīng)濟(jì)快速增長、城鎮(zhèn)體系建設(shè)和提高行政效能等方面的發(fā)展。另一方面，縱向結(jié)構(gòu)調(diào)整的服務(wù)化特征明顯，這表現(xiàn)為，縱向?qū)蛹夐g的合并和政策轉(zhuǎn)移以政府服務(wù)性為主軸。

服務(wù)型政府橫向結(jié)構(gòu)包括靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面，從靜態(tài)上看，服務(wù)型政府的橫向結(jié)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照實(shí)現(xiàn)政府職能的需要重置，大力改革目前部門設(shè)置過多過細(xì)，機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉，協(xié)調(diào)困難等情況。這里重點(diǎn)從兩個(gè)層次考察服務(wù)型政府橫向結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)方面，即同級政府間的競爭與合作和政府機(jī)構(gòu)職能有機(jī)整合。首先，同級政府間的合作深化。政府間合作是在市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展和各地方政府利益關(guān)聯(lián)化的制度背景下，各地方政府之間的一種戰(zhàn)略選擇。其次，同級政府間競爭混亂。最后，服務(wù)型政府職能結(jié)構(gòu)重組改革取得新的進(jìn)展。2012年底，大部制改革與審批制度改革協(xié)調(diào)展開，目前取得了諸如職能有效整合優(yōu)化、地方經(jīng)濟(jì)特色突出、化解黨政體制束縛、完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等成果，逐漸向服務(wù)型政府內(nèi)部橫向結(jié)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)靠攏，環(huán)境超系統(tǒng)之間的互動(dòng)處于優(yōu)化之中。

服務(wù)型政府社會(huì)心理分系統(tǒng)仍需完善

“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型認(rèn)為，組織的社會(huì)心理分系統(tǒng)由相互作用的個(gè)人和群體所組成，是組織參與者執(zhí)行任務(wù)和進(jìn)行活動(dòng)的“組織氣氛”。它包括個(gè)人行為與動(dòng)機(jī)、地位與作用的關(guān)系、群體動(dòng)力學(xué)和影響系統(tǒng)。它受組織中人們的感情、價(jià)值觀、態(tài)度、期待、愿望和組織內(nèi)部的任務(wù)、技術(shù)與結(jié)構(gòu)的影響，與此同時(shí)也受外部環(huán)境力量的影響。服務(wù)型政府的社會(huì)心理系統(tǒng)是否處于平衡狀態(tài)重點(diǎn)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：公務(wù)員的激勵(lì)效果和公務(wù)員的行政心理，文章試圖從這兩個(gè)角度解析服務(wù)型政府社會(huì)心理系統(tǒng)的特征。

服務(wù)型政府公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)重點(diǎn)在于能夠激發(fā)公務(wù)員的服務(wù)精神，提高行政工作效率，應(yīng)涵蓋以“服務(wù)”為軸心的錄用制度、績效評價(jià)體系和晉升機(jī)制。一方面，目前我國人事行政管理體制中錄用制度的構(gòu)建與服務(wù)型政府的要求部分趨向一致，尚待調(diào)整。另一方面，目前我國人事行政管理體制中績效評價(jià)和晉升機(jī)制與服務(wù)型政府的要求基本一致。

服務(wù)型政府的行政心理標(biāo)準(zhǔn)突出的表現(xiàn)在因公共服務(wù)精神要求而產(chǎn)生的利他、無私，延伸到公務(wù)員的行為中就體現(xiàn)為公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的行為準(zhǔn)則和行為約束，文章將從微觀角度對此進(jìn)行解析。

服務(wù)型政府技術(shù)分系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡

“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型認(rèn)為，技術(shù)分系統(tǒng)是直接與環(huán)境超系統(tǒng)、目標(biāo)和價(jià)值觀等相關(guān)聯(lián)的，技術(shù)系統(tǒng)對組織結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系和管理系統(tǒng)具有重大的影響。傳統(tǒng)政府理論對政府工具的分類存在較大爭議，本文采用了英國學(xué)者喬丹的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府工具依據(jù)其作用機(jī)理分類為強(qiáng)制性工具、市場工具、信息裝置和志愿協(xié)議。如前所述，服務(wù)型政府的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化和持續(xù)化，這決定了其工具的選擇要遵循實(shí)現(xiàn)公共利益的效率性、公平性、回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)，本文據(jù)此選擇了電子政務(wù)和政府微博兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

我國構(gòu)建服務(wù)型政府的電子政務(wù)工具亟待優(yōu)化。一方面，目前我國電子政務(wù)工具服務(wù)化程度較差。這主要體現(xiàn)為政府網(wǎng)站提供的實(shí)質(zhì)性業(yè)務(wù)辦理服務(wù)數(shù)量較少、跨部門業(yè)務(wù)處理能力普遍較差。另一方面，目前我國電子政務(wù)工具回應(yīng)性尚待提高。盡管2009年開始出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)問政，但是電子政務(wù)普遍存在的使用效率低直接導(dǎo)致了關(guān)注度低，公民認(rèn)同感差等問題。

我國構(gòu)建服務(wù)型政府的政府微博工具打破了電子政務(wù)的信息溝通格局，取得積極成果。一方面，目前我國已開通政府微博符合服務(wù)型政府的效率性、回應(yīng)性和公平性標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，我國政府微博在權(quán)威性、客觀性等方面仍有改進(jìn)空間。政府微博作為一種及時(shí)溝通工具，因其篇幅限制，并非對于所有政府文件的發(fā)布行為都具有適用性，微博文化的主觀性特點(diǎn)也可能滲透到政府微博中使其客觀性下降，服務(wù)型政府職能的更好發(fā)揮要求政府微博應(yīng)秉承完整性、權(quán)威性、客觀性原則，因此有更大的努力空間。

服務(wù)型政府管理分系統(tǒng)出現(xiàn)漸進(jìn)平衡

“5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型認(rèn)為，管理分系統(tǒng)聯(lián)系著整個(gè)組織，它使組織與其外部環(huán)境發(fā)生聯(lián)系，它制定目標(biāo)、擬訂全面的戰(zhàn)略和經(jīng)營計(jì)劃、設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)并建立控制程序。服務(wù)型政府的管理應(yīng)遵循政府理論的一般邏輯，從管理主體、管理內(nèi)容、管理方式和管理效果四個(gè)維度進(jìn)行考察，究其標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)型政府的管理主體多元性、民主化，管理內(nèi)容（激勵(lì)機(jī)制）服務(wù)化，管理方式多樣化，管理效果直觀化。其中，激勵(lì)機(jī)制在社會(huì)心理分系統(tǒng)中已經(jīng)探討過不再贅述，本文將對構(gòu)建服務(wù)型政府的管理主體、管理方式和管理效果進(jìn)行解析。

我國政府管理呈現(xiàn)黨政管理為主，公民參與為輔的特征，公民參與廣度和深度都不足以成為管理主體一元。這主要表現(xiàn)在：首先，行政首長負(fù)責(zé)制取得良好成果。其次，公民參與政府管理的程度相對提升、方式相對多樣。最后，公民尚未成為政府管理主體之一。

我國政府管理方式不斷創(chuàng)新，日漸滿足構(gòu)建服務(wù)型政府需求。這主要體現(xiàn)在：首先，政府決策機(jī)制科學(xué)化、民主化進(jìn)程加快。這主要體現(xiàn)在各地政府不斷完善重大事項(xiàng)調(diào)查研究和集體決策制度、重大決策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見和社情民意反映制度、決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度等，進(jìn)一步健全科學(xué)民主程序。其次，行政決策制度規(guī)范化提上日程。目前我國行政決策制度規(guī)范化正在從省級政府向基層政府發(fā)展并且表現(xiàn)出注重決策程序民主化的特點(diǎn)。最后，行政權(quán)力監(jiān)督機(jī)制成為政府改革創(chuàng)新的高地。

我國政府管理效果呈現(xiàn)分散和模糊狀態(tài)，部分直觀化效果說服力弱。這主要體現(xiàn)在：一方面，政府報(bào)告與公民經(jīng)驗(yàn)感知之間的差異極少得到反饋。另一方面，我國政府對管理效果缺乏全面和系統(tǒng)的梳理。服務(wù)型政府管理的過程應(yīng)符合管理學(xué)的科學(xué)邏輯，即管理過程（計(jì)劃—執(zhí)行—反饋—新的計(jì)劃）應(yīng)該是一個(gè)閉環(huán)，而政府管理效果因其復(fù)雜性和定性因素較多等原因難以得到有效的整理，目前呈現(xiàn)在公民面前的主要是各級政府和各部門的報(bào)告，其片面性和抽象性使得新一輪管理過程的參考依據(jù)析出和在此基礎(chǔ)上的修正工作都極為艱難。

（作者為東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生、遼寧石油化工大學(xué)公共管理與法學(xué)系講師）

【注釋】

①胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》。

②[美]弗萊蒙特·E·卡斯特，詹姆斯·E·羅森茨韋克：《組織與管理：系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2000年，第140頁。

③冷向明：《當(dāng)代中國服務(wù)型政府的理論模型、標(biāo)準(zhǔn)體系及建設(shè)綱要—基于5×1”系統(tǒng)權(quán)變模型的探索性研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010年，第88～89頁。

④俞可平：《中國治理變遷30年（1978-2008）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第1～2頁。

⑤國際行政科學(xué)學(xué)會(huì)、中國人事科學(xué)研究院編：《國際行政科學(xué)評論》（第6輯），北京：中國人事出版社，2012年，第111頁。

責(zé)編/張蕾