淺析農(nóng)民工社保制度建立過程中的政府責任

【摘要】文章認為，針對農(nóng)民工社會保障制度建立過程中出現(xiàn)的指導(dǎo)理念分歧、政府投入體制缺陷和農(nóng)民工投保積極性不高等問題，需要政府在強化公共事業(yè)立法的基礎(chǔ)上，明確農(nóng)民工社會保障經(jīng)費的分擔機制，進而體現(xiàn)政府在農(nóng)民工社會保障中的參與性、補償性和干預(yù)性責任。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)民工 社會保障制度 政府責任

社會保障制度的內(nèi)涵

作為社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，社會保障是社會給予其共同成員人道主義關(guān)懷和援助，以幫助他們更好地融入社會并維護社會秩序的一種社會措施。它既是客觀社會物質(zhì)財富累積到一定程度的產(chǎn)物，也是人權(quán)理論發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。目前，國內(nèi)外學術(shù)界對社會保障制度的內(nèi)涵尚無定論，從發(fā)生學的角度考察，社會保障（Social Security）一詞最早出自于美國 1935 年頒布的《社會保障法》，其中明確使用社會保障這一概念，并對其進行初步的解釋和分類。①1942年，在國際社會的推動下，國際勞工組織將社會保障定義為：“通過一定的組織對這個組織的成員所面臨的某種風險提供保障，為公民提供保險金、預(yù)防或治療疾病，失業(yè)時資助并幫助他們重新找到工作?！?989年，國際勞工局編著《社會保障導(dǎo)論》一書，將“社會保障”界定為：“社會通過采取一系列的公共措施來向其成員提供保護，以便他們與因疾病、生育、工傷、失業(yè)、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經(jīng)濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫(yī)療和對有子女的家庭實行補貼法?！雹谖覈摹吨袊裾~典》將“社會保障”解釋為“國家和社會依法對社會成員的基本生活予以保障的社會安全制度”③。從中不難看出，基于各國的政治經(jīng)濟制度、社會文化背景和意識形態(tài)等方面的差異，各國在界定社會保障概念時會出現(xiàn)覆蓋范圍以及部分內(nèi)容等方面的差異，但作為普遍的社會管理措施，其內(nèi)在的核心理念有基本的一致性，可歸納為：第一，責任主體是政府和國家；第二，受益人群主要是處于不利境地的社會成員；第三，以保障當事人的基本生活為標準；第四，以保障社會的安全和穩(wěn)定為目的。

我國農(nóng)民工社會保障制度的發(fā)展現(xiàn)狀

理念層面。目前，針對我國社會保障制度發(fā)展理念的討論，比較有代表性的觀點有三種：一是效率論，認為當前中國處于一個地區(qū)發(fā)展不平衡、國家財力相對有限的歷史時期，如果在此時期建立統(tǒng)一的社會保障體制，必將影響到經(jīng)濟發(fā)展、政府財政和國際競爭力。④二是公平論，認為社會保障不能實行“義務(wù)—權(quán)利”對等的原則，而要實行“平等主義”原則，所有中國公民凡是生活處于困難時都應(yīng)該“一視同仁”地得到國家的幫助。⑤三是社會公正論，從羅爾斯教授提出的重疊共識（Overlapping Consensus）論出發(fā)，推進6個基礎(chǔ)和6個整合，最終實現(xiàn)“守住底線，衛(wèi)生保??；強化服務(wù)，就業(yè)優(yōu)先；依托社區(qū)，城鄉(xiāng)統(tǒng)攬”。⑥

制度層面?？v觀我國各省、市推行的農(nóng)民工社會保障制度，在考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展特點的基礎(chǔ)上，按照經(jīng)費來源方式、覆蓋人員范圍和保障標準，可以分為以下三種制度設(shè)計。一是以廣東、河北、甘肅等省為代表的直接擴面模式，通過推行農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的社會保障政策，擴大城鎮(zhèn)社會保險制度的覆蓋范圍，將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會保障體系之中。以廣東省為例，省政府于1998～2002年間先后出臺《廣東省社會保險管理條例》、《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》、《廣東省工傷保險條例》、《廣東省失業(yè)保險條例》和《廣東省職工生育保險規(guī)定》等規(guī)范性文件，并在上述文件的適用對象條款界定中，將“所有企業(yè)、城鎮(zhèn)個體經(jīng)濟組織和與之形成勞動關(guān)系的勞動者”均納入社會保險的視野。尤其是在2000年頒布實施的《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細則》中，這一直接擴面模式表現(xiàn)得更為明顯。以上法律文件的頒布實施，為形成無差別化和整齊統(tǒng)一化為特點的直接擴面模式奠定了重要的法律基礎(chǔ)。二是以浙江、上海和成都等省市為代表的低標準或獨立保障模式，通過出臺針對本地農(nóng)民工群體的特殊政策，以降低標準或者完全獨立的方式，為農(nóng)民工構(gòu)筑一套相對獨立的社會保障體系。比如，2003年，浙江省勞動和社會保障廳出臺《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險“低門檻準人，低標準享受”辦法的意見》，以降低農(nóng)民工參與社會保險的門檻和受益水平，上海市在2002年出臺《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》，成都市在2003年出臺《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》，這都是將農(nóng)民工從社會保障體系中剝離出來，實施相對獨立的一種保障制度設(shè)計。三是以部分建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為代表的“返鄉(xiāng)模式”，以國家大力推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，針對農(nóng)民工在戶籍所在地就近務(wù)工的特點，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工納入到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系之中。

現(xiàn)實層面。在社會保障的三級體系中，社會福利和社會救濟作為非繳費性質(zhì)社會保障措施，由于受到戶籍等身份制度的限制，農(nóng)民工并不能實際享有。1999年國務(wù)院頒布實施的《城市居民最低生活保障條例》第二條中明確規(guī)定，其享有對象是“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民”，明確將農(nóng)民工排除在外。在繳費性的社會保險領(lǐng)域，雖然我國各省市都相繼出臺了各種規(guī)范性文件，也取得了一些效果，但總體上仍難逃“兩低一高”（農(nóng)民工的參保率低，社會保障待遇低，農(nóng)民工退保率高）的命運。

完善政府在農(nóng)民工社保制度中的主動參與職能

強化政府在農(nóng)民工社會保障制度中的立法責任。我國亟需一部統(tǒng)一的《社會保障法》及其它配套法律。目前，中國針對農(nóng)民工社會保障的規(guī)范性文件都是以省、市為主，并帶有臨時性和地域性特點，這導(dǎo)致全國各地農(nóng)民工社會保障水平參差不齊，地域各自為政、互不相容，嚴重影響具有高流動性的農(nóng)民工享受社會保障的延續(xù)性。因此，筆者建議國家建立以《社會保障法》為主體，以《失業(yè)保險法》、《養(yǎng)老保險法》、《工傷保險法》、《醫(yī)療保險法》等社保系統(tǒng)專門法為輔助的社會保障法律體系。貫徹落實《勞動合同法》及相關(guān)法律法規(guī)，積極指導(dǎo)農(nóng)民工簽訂勞動合同，深入貫徹落實《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，提高農(nóng)民工進入社會保障體系的積極性，建立農(nóng)民工社會保障制度的省際、區(qū)域間的接續(xù)機制，實現(xiàn)各省市、區(qū)域間社會保障制度的無縫對接。

強化政府在農(nóng)民工社會保障制度中的經(jīng)費分擔責任。目前，我國政府用于社會保障支出的資金占財政支出的比重不足10%，遠低于世界平均水平，資金總量不足嚴重制約了社會保障的發(fā)展。同時，在我國社會保障體系由“國家—單位”保障制向“國家—社會”保障制轉(zhuǎn)變的過程中，中央和地方兩級政府利益博弈存在相互轉(zhuǎn)嫁責任的情況，中央政府通過部分國有企業(yè)改制的方式，將企業(yè)中職工的社會保障責任轉(zhuǎn)嫁給地方政府；而地方政府通過中央財政轉(zhuǎn)移支付、索要撥款等方式獲取財政支持，導(dǎo)致事實上的財權(quán)、事權(quán)相互分離。一方面地方政府雖迫于現(xiàn)實壓力而逐步推行了農(nóng)民工社會保障制度，但由于各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平差異，導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障區(qū)域差別明顯，難以實現(xiàn)區(qū)域間的接續(xù)；另一方面，基于政府的自利性和非理性特點，在缺乏相應(yīng)規(guī)范性文件管理的情況下，兩級政府責任不清、相互推諉，導(dǎo)致有限的資金供給無法保證，農(nóng)民工社會保障建立面臨資金約束。因此，明確政府在社會保障中的資金投入責任，不僅需要明確資金投入所占財政支出比重的百分比，更需要明確中央和地方的分擔機制，逐步從地方統(tǒng)籌過渡到中央統(tǒng)籌，實現(xiàn)全社會社會保障的一體化。

強化政府在農(nóng)民工社會保障制度運作中的參與性、補償性和干預(yù)性。參與性是指政府作為統(tǒng)治階級根本利益的代言人，有義務(wù)更有責任參與到農(nóng)民工社會保障體系的建設(shè)中，在社會保障制度的建立過程中實施管理和融入資金，為社會中的大多數(shù)人提供完善的社會保障體系和社會化的福利體系；補償性是指政府有義務(wù)對處于社會不利境地的農(nóng)民工提供特殊的政策和經(jīng)費上的扶持，以實現(xiàn)社會公民所應(yīng)享有的最基本社會保障內(nèi)容；干預(yù)性責任是指政府保障合理的目標和原則的責任，即在農(nóng)民工社會保障的建立過程中，政府通過制定目標和宏觀調(diào)控的方式來對農(nóng)民工社會保障的目標、公益性原則等給予導(dǎo)向。這三種責任共同構(gòu)成政府責任的主要內(nèi)容，參與性程度決定政府的重視程度，補償性程度決定社會公正的可能水平，干預(yù)性程度決定公共政策的目標導(dǎo)向，三種責任共同促進我國農(nóng)民工社會保障的順利發(fā)展。

（作者分別為四川外國語大學教育學院院長助理、講師，四川外國語大學校長辦公室主任、副教授）

【注釋】

①陳平：“美國社會保障法評析”，《青海師范大學學報》（哲學社會科學版），2001年第2期。

②國際勞工局社會保障司：《社會保障導(dǎo)論》，管靜和、張 魯譯，北京：勞動人事出版社，1989年第35頁。

③崔乃夫：《中國民政詞典》，上海辭書出版社，1990年，第577頁。

④陳平：“建立統(tǒng)一的社會保障體系是短視國策”，《中國改革》，2002年第4期，第16～17頁。

⑤國家計委宏觀經(jīng)濟研究院課題組：《中國社會保障體制改革的方向》，北京：國家計委，2001年。

⑥景天魁：“中國社會保障的理念基礎(chǔ)”，《吉林大學社會科學學報》，2003年第3期。

責編/邊文鋒