中國共產(chǎn)黨制度建設(shè)的路徑選擇淺見

【摘要】黨的制度建設(shè)是一項長期而艱巨的歷史任務(wù)。中國共產(chǎn)黨九十多年的建設(shè)歷程為加強(qiáng)制度建設(shè)提供了重要鑒戒。加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，必須加快制度創(chuàng)新的步伐；必須提高制度的前瞻性；必須進(jìn)一步健全和完善民主集中制；必須大膽吸收和借鑒其它國家政黨制度建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)；必須強(qiáng)化程序性制度建設(shè)；必須發(fā)揮制度的合力。

【關(guān)鍵詞】中國共產(chǎn)黨 制度建設(shè) 路徑選擇

黨的制度建設(shè)是一項長期而艱巨的歷史任務(wù)。黨的制度產(chǎn)生于黨的建設(shè)實踐，又將黨的建設(shè)理論付之于實踐，是理論與實踐之間的中間環(huán)節(jié)。制度建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。黨的制度是否完備、能否相互協(xié)調(diào)并有效運(yùn)轉(zhuǎn)是衡量黨是否成熟的重要標(biāo)志。中國共產(chǎn)黨在28年奪取政權(quán)的武裝斗爭和新中國成立后60多年的執(zhí)政歷程中，制度建設(shè)經(jīng)歷了一個在實踐中摸索、發(fā)展和完善的過程，取得了一系列加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的重要成果，積累了豐富的經(jīng)驗，走上了制度創(chuàng)新的道路。但是，九十多年制度建設(shè)的歷程中，也曾因“左”的思潮的泛起而使制度建設(shè)受到?jīng)_擊與破壞，走過一段彎路，但從總體來看，正因為這一段曲折的歷史，使得制度建設(shè)的重要性更加凸顯，“在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”①成為全黨上下的共識。黨的制度建設(shè)的發(fā)展歷程為今后加強(qiáng)制度建設(shè)提供了重要鑒戒。

加快制度創(chuàng)新的步伐

必須加快制度創(chuàng)新的步伐，使制度創(chuàng)新的力度與實踐的發(fā)展要求相適應(yīng)，使黨的建設(shè)的各方面、各環(huán)節(jié)均有章可依，有制可循，避免制度漏洞的出現(xiàn)，這是當(dāng)前的首要問題。隨著中國改革攻堅的深入，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，黨的建設(shè)中也出現(xiàn)了許多新矛盾、新問題，而黨在制度建設(shè)與創(chuàng)新方面盡管也在不斷加大力度，但與實踐發(fā)展的要求相比在某些方面仍顯滯后。例如，針對近些年出現(xiàn)的“裸官”現(xiàn)象，黨的十七屆四中全會就已經(jīng)明確提出，加強(qiáng)對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員管理。但這一原則要求如何落到實處，與之配套的細(xì)則和具體的制度遲遲沒能出臺。在有些省區(qū)市雖然出臺了本地區(qū)的相關(guān)制度，但僅限于在本地域范圍之內(nèi)，沒能在全黨形成比較大的影響力和引導(dǎo)示范作用，且制度仍嫌寬泛，可操作性不夠強(qiáng)。因此，“要繼續(xù)加大制度建設(shè)和創(chuàng)新力度，整體設(shè)計，分步實施，及時將黨的建設(shè)理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為制度成果，不斷完善黨的建設(shè)和黨內(nèi)生活的制度機(jī)制?！雹?/p>

加大黨的制度建設(shè)和創(chuàng)新力度，一要從黨自身的歷史中探尋經(jīng)驗，黨九十多年曲折發(fā)展的歷程為今天的建設(shè)留下了大量經(jīng)驗，黨史研究要緊密聯(lián)系當(dāng)時的歷史環(huán)境，探尋制度建設(shè)的規(guī)律；二要從基層鮮活的黨的建設(shè)實踐中吸取經(jīng)驗，中國共產(chǎn)黨是世界上黨員人數(shù)最多，基層黨組織最多的政黨，八千二百多萬黨員和三百九十多萬個基層黨組織在建設(shè)實踐中積累下豐富的經(jīng)驗，這些“土生土長”的經(jīng)驗與做法成為加強(qiáng)黨的制度建設(shè)可借鑒的最好素材。

提高制度的前瞻性，強(qiáng)化制度之間的整合

必須改變以往亡羊補(bǔ)牢式的制度發(fā)展模式，提高制度的前瞻性，使制度防患于未然，強(qiáng)化制度與制度之間的協(xié)調(diào)與配合，提高制度體系的整體效用。綜觀黨九十多年的歷史，善于發(fā)現(xiàn)問題，勇于面對問題，積極解決問題是我們黨始終保持蓬勃生機(jī)與活力的力量源泉，也是黨必須繼續(xù)堅持并不斷加以發(fā)揚(yáng)的優(yōu)良傳統(tǒng)。但是，從制度發(fā)展模式的角度來看，發(fā)現(xiàn)問題之后再堵塞漏洞的制度建設(shè)模式體現(xiàn)出來的仍是一種被動性建設(shè)，即亡羊補(bǔ)牢式建設(shè)，這種建設(shè)模式大多帶有很強(qiáng)的應(yīng)急性特征，強(qiáng)調(diào)制度效用的“立桿見影”，因此，在與其它相關(guān)制度的銜接與統(tǒng)籌方面往往存在一些不足，甚至出現(xiàn)一些相互抵觸的現(xiàn)象，使人們在運(yùn)用制度時自由裁量的空間過大，從而導(dǎo)致如法律運(yùn)用中“同案不同判”現(xiàn)象的發(fā)生。

要改變這種現(xiàn)象，必須提高制度建設(shè)的前瞻性，通過對社會矛盾與問題的準(zhǔn)確把握與對黨內(nèi)發(fā)展趨勢的正確研判，為黨的制度建設(shè)與發(fā)展提供參考，未雨綢繆，使制度建設(shè)設(shè)制于未發(fā)，防患于未然。同時，要強(qiáng)化制度之間的整合，黨的各項制度是一個體系，其中的每一項制度都是整個體系中的一個要素，既承擔(dān)自己獨(dú)特的職責(zé)，又要與制度體系中的其它要素相互協(xié)調(diào)、相互配合。就如一部機(jī)器，只有其中的每一個零件都處于自己應(yīng)處的位置，發(fā)揮自己在這部機(jī)器中應(yīng)發(fā)揮的作用，并與機(jī)器上的其它零件協(xié)調(diào)配合，才構(gòu)成為一部機(jī)器，而彼此互不關(guān)聯(lián)的一堆零件并不能構(gòu)成為一部能夠運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)器。黨內(nèi)的各項制度，不管是普遍施行的制度還是應(yīng)急性、試行性制度，都是制度體系的一部分，只有它們之間有機(jī)配合，各司其職，才能使制度這部機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，要對黨內(nèi)現(xiàn)存的各項制度不間斷地進(jìn)行梳理，恰當(dāng)?shù)睦^續(xù)執(zhí)行，不恰當(dāng)?shù)募皶r廢止，有效用但不夠完善的加以改進(jìn)與完善，對制度與制度之間或前頒發(fā)的制度與后頒發(fā)的制度之間有不一致甚至沖突與抵觸的重新進(jìn)行界定，推出適用細(xì)則，并對各項制度適時進(jìn)行整合，推出規(guī)制范圍更廣、更具權(quán)威性的制度。

進(jìn)一步健全和完善民主集中制

必須進(jìn)一步健全和完善民主集中制，強(qiáng)化民主職能，以切實有效的民主對權(quán)力進(jìn)行制約與監(jiān)督，這是加強(qiáng)制度建設(shè)的重點和關(guān)鍵。民主集中制是我們黨最根本的組織與領(lǐng)導(dǎo)制度?！懊裰骷兄频拿裰骶褪屈h員和黨組織的意愿、主張的充分表達(dá)和積極性創(chuàng)造性的充分發(fā)揮；民主集中制的集中，就是全黨意志、智慧的凝聚和行動的一致。實行這種制度，就是要努力造成又有集中又有民主，又有紀(jì)律又有自由，又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面?！雹勖裰骷兄浦械拿裰髋c集中是相輔相成的兩個方面，二者既相互輔佐，又相互制約，充分的民主可以防止權(quán)力過度集中可能導(dǎo)致的“一言堂”、“一把手”權(quán)力過于集中等現(xiàn)象；民主基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)募杏挚梢苑乐挂蜻^度民主可能帶來的決而不行等等?！皻v史經(jīng)驗證明，什么時候我們能夠堅持這一原則，決策就比較正確，黨就團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，工作就做得比較好；什么時候這個原則貫徹得不好，決策就容易失誤，認(rèn)識就難以統(tǒng)一，工作中就會發(fā)生這樣那樣的偏差?！雹?/p>

從黨在1957年之后所遭受的挫折來看，應(yīng)該說與民主集中制沒有得到很好的貫徹執(zhí)行有著直接的關(guān)系。因為民主沒有得到切實的貫徹執(zhí)行，沒能充分發(fā)揮對權(quán)力的制約與監(jiān)督效用，導(dǎo)致權(quán)力的邊界不復(fù)存在，甚至出現(xiàn)“文化大革命”那樣的悲劇。

從當(dāng)前黨內(nèi)存在的亟待解決的問題來看，不管是“一把手”權(quán)力過于集中，還是“一言堂”的存在，以及官僚主義的產(chǎn)生等等，究其根源，之所以會出現(xiàn)這些怪現(xiàn)象，仍是因為民主集中制中的民主發(fā)揮不夠充分，在某些領(lǐng)域某些時候成為一種形式，一枚“橡皮圖章”，一些只為證明權(quán)力行使合法性的點綴，而形不成對權(quán)力切實有力的制約。因此，當(dāng)前加強(qiáng)黨的建設(shè)，就要“以健全民主集中制為重點加強(qiáng)制度建設(shè)”⑤。把民主做實、做透、做出真成效，通過切實有效的民主，保障決策的民主化、科學(xué)化，同時，用黨內(nèi)民主引導(dǎo)和帶動人民民主，積極推動社會主義政治文明建設(shè)，這是鞏固我們黨的執(zhí)政地位，獲取更牢靠的群眾支持的必由之路。

吸收和借鑒其它國家政黨制度建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)

必須改變以往偏重于強(qiáng)調(diào)個性，忽略與其他政黨之間共性的現(xiàn)象，大膽吸收和借鑒其它國家包括資本主義國家政黨制度建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，提高黨的制度建設(shè)的科學(xué)化水平。政黨的出現(xiàn)是人類文明進(jìn)步的結(jié)果，作為政黨建設(shè)重要組成部分的黨的制度建設(shè)是人類制度文明的一部分，與其它文明一樣，都是人類文明進(jìn)步的成果，其發(fā)展具有一定的規(guī)律性。盡管作為社會主義國家政黨的中國共產(chǎn)黨與資本主義國家政黨之間有著本質(zhì)的區(qū)別，但同作為政黨，中國共產(chǎn)黨與其他政黨一樣，具有政黨的基本屬性，其發(fā)展受政黨一般規(guī)律的支配，其他國家包括資本主義國家政黨制度建設(shè)的經(jīng)驗與教訓(xùn)可以作為我們黨制度建設(shè)的鑒戒。如德國社會民主黨在應(yīng)對信息化時代對傳統(tǒng)政黨的沖擊，探索如何充分利用新的信息傳遞方式，提高政黨對年輕人的吸引力，為政黨補(bǔ)充新鮮力量方面有許多好的做法，這對于改善我們黨基層黨組織黨員老齡化，尤其是農(nóng)村基層黨組織黨員老齡化嚴(yán)重的狀況具有一定的借鑒意義。

以往，我們黨偏重于強(qiáng)調(diào)與其他政黨、尤其是資本主義國家政黨之間的區(qū)別，而往往忽略同作為政黨的共性的東西，所以批判與否定居多，學(xué)習(xí)與借鑒不夠。今后，我們黨必須以開闊的胸襟、寬廣的眼界來看待其它國家政黨創(chuàng)造的制度文明成果，加大力度研究其成功經(jīng)驗與失敗教訓(xùn)，從中找出其規(guī)律性，結(jié)合我們的國情、黨情，批判地吸收和借鑒，這可以使我們黨在制度建設(shè)上少走彎路，并且更快地提升制度創(chuàng)新水平，更好地節(jié)約制度創(chuàng)制成本。

加強(qiáng)程序性制度建設(shè)

必須改變以往重實體輕程序、重制定輕執(zhí)行的傳統(tǒng)觀念，加強(qiáng)程序性制度建設(shè)，提高制度的執(zhí)行力，樹立制度權(quán)威，提高黨的公信力。與西方國家既重視實體制度也重視程序制度相比，在我國，人們對實體性制度的重視相對較高，對程序性制度重視不足，這從我國各實體法的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于相配套的程序法的影響力可見一斑。從黨的歷史來說，1957年之后尤其是十年“文化大革命”中黨所出現(xiàn)的一些失誤與包括民主集中制在內(nèi)的一些制度缺乏程序性制度的保障、流于形式有著直接的關(guān)系。而程序性制度的缺位，使一些實體性制度形同虛設(shè)，不僅使制度權(quán)威大打折扣，而且嚴(yán)重影響黨的公信力，給黨的形象造成負(fù)面影響。比如，作為與選舉權(quán)相對應(yīng)的罷免權(quán)，是黨員監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，也是權(quán)力來自于黨員的授予，權(quán)力必須用于為黨服務(wù)的最好體現(xiàn)，罷免權(quán)在《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》中都有明確規(guī)定，十七屆四中全會決定中也再次強(qiáng)調(diào)要健全與完善罷免制度，但現(xiàn)實中罷免程序只有上級主管部門能夠真正啟動，普通黨員并沒有真正行使這一權(quán)力的途徑。

因此，完善與每一實體制度相配套的程序性制度，增強(qiáng)制度的可操作性是制度建設(shè)的迫切要求。同時，要提高制度的執(zhí)行力，再好的制度，如果執(zhí)行力不強(qiáng)，有令不行、有禁不止，不但起不到制度應(yīng)有的作用，甚至?xí)驅(qū)`規(guī)違制者的姑息而在無形中對誠實守信的社會風(fēng)氣形成傷害。因此，要不斷完善對黨的制度執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制，加大對執(zhí)行的監(jiān)督力度，使執(zhí)行不留“暗箱”，在“陽光下進(jìn)行”；嚴(yán)肅責(zé)任追究，明確違規(guī)違制行為懲戒措施，提高違法成本，從而確保制度具有足夠的約束力、威懾力，使制度權(quán)威真正樹立起來。

發(fā)揮黨的五項建設(shè)的合力

必須將黨的制度建設(shè)與思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉建設(shè)結(jié)合起來，發(fā)揮制度的合力，不能倚輕倚重，由此黨的建設(shè)才能取得更大的成效。黨的建設(shè)史是一部不斷發(fā)展、不斷完善的歷史，建黨伊始，我們黨便十分重視黨的思想、組織、作風(fēng)三大建設(shè)。改革開放之后，鄧小平在總結(jié)文化大革命教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在強(qiáng)調(diào)三大建設(shè)的同時，尤其強(qiáng)調(diào)黨的制度建設(shè)的重要性，“必須健全和完善黨的各方面的制度，使之不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變，這樣才能使黨不斷地鞏固和發(fā)展，提高黨的戰(zhàn)斗力，保證黨的政治路線和任務(wù)的完成，保證國家的穩(wěn)定和發(fā)展?！雹?/p>

新世紀(jì)之后，黨從反腐倡廉的新形勢和新要求出發(fā)，將反腐倡廉建設(shè)從黨的作風(fēng)建設(shè)中獨(dú)立出來，由此，黨的建設(shè)正式發(fā)展為思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度五大建設(shè)。黨的五大建設(shè)是一個有機(jī)的系統(tǒng)工程，每一項建設(shè)都是黨的建設(shè)的重要組成部分，同時，五大建設(shè)之間又互相支持、互為補(bǔ)充，任何一個方面都不可偏廢。黨的思想建設(shè)保證了黨的建設(shè)的正確方向，黨的組織建設(shè)為黨的建設(shè)提供人才與智力保障，黨的作風(fēng)建設(shè)使黨具有更強(qiáng)的凝聚力與號召力，黨的反腐倡廉建設(shè)賦予黨應(yīng)對長期執(zhí)政的條件下，始終保持共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)本色考量的力量，而制度建設(shè)則將其它各項建設(shè)的成效、經(jīng)驗以制度的形式固定下來，使其得到普及與傳承。

但是，由于我們黨在九十多年的發(fā)展歷程、尤其是新中國成立前28年新民主主義革命的歷程中思想建設(shè)所起到的凝聚人心、鼓舞士氣的巨大作用，人們往往對思想建設(shè)更為重視，對其它方面建設(shè)的重視不夠，尤其是對制度建設(shè)的重視不夠，早在1956年黨的八大上，鄧小平就曾經(jīng)指出，“黨除了應(yīng)該加強(qiáng)對于黨員的思想教育之外，更重要的還在于從各方面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，并且從國家制度和黨的制度上作出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便對于黨的組織和黨員實行嚴(yán)格的監(jiān)督?！雹咭虼耍訌?qiáng)黨的建設(shè)，必須注重發(fā)揮黨的各項建設(shè)的合力，不能倚輕倚重，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)前形勢，區(qū)分領(lǐng)域，確定重點，使黨的五大建設(shè)互相支持、互相配合，有機(jī)統(tǒng)一于推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。

我們黨已走過了九十多年的風(fēng)雨歷程，經(jīng)歷了無數(shù)的挫折，也積累了豐富的建設(shè)經(jīng)驗，黨要繼續(xù)帶領(lǐng)人們完成社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，必須更加注重自身的建設(shè)，尤其注重黨的制度建設(shè)。“90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們，建設(shè)好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中，堅持突出重點、整體推進(jìn)，繼承傳統(tǒng)、大膽創(chuàng)新，構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的制度體系?！雹辔ㄓ腥绱?，才能完成時代賦予中國共產(chǎn)黨的恢宏偉業(yè)。

（作者為中共德州市委黨校科社教研部副主任、副教授）

【注釋】

①《十一屆三中全會以來黨的歷次全國代表大會中央全會重要文件選編》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第489頁。

②胡錦濤：“胡錦濤在全國組織工作會議上發(fā)表講話：以改革創(chuàng)新精神全面推進(jìn)黨的建設(shè)帶領(lǐng)人民不斷開創(chuàng)事業(yè)發(fā)展新局面”，《光明日報》，2008年2月19日。

③《中共十三屆四中全會以來歷次全國代表大會中央全會重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2002年，第318頁。

④《毛澤東鄧小平江澤民論黨的建設(shè)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社、中共中央黨校出版社，1998年，第529頁。

⑤胡錦濤：“高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗”，《人民日報》，2007年10月25日。

⑥《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第146頁。

⑦《鄧小平文選》（第1卷），北京：人民出版社，1994年，第215頁。

⑧胡錦濤：“在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話”，《人民日報》，2011年7月1日。

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）