建立科學的政府購買公共服務機制

不是所有公共服務都適合向社會購買的。綜合起來，判斷一項公共服務是否適合購買主要應考慮以下一些因素：第一，購買能否為政府部門節(jié)約開支。第二，政府能否對購買的服務進行有效的監(jiān)管。第三，存在競爭的條件。

20世紀末西方國家興起的新公共管理運動的倡導者認為，公共服務的決策屬于“掌舵”，而公共服務的生產(chǎn)則屬于“劃槳”，這兩個環(huán)節(jié)是可以分開的。政府的主要職責是“掌舵”而非“劃槳”，即決策公共物品和公共服務的供給水平并承擔相關的成本，而公共物品和服務的生產(chǎn)則可以借助社會組織或市場（企業(yè)）來完成，從而實現(xiàn)政府的政策職能與管理職能的分離。在此基礎上引入競爭機制，實現(xiàn)公共服務供給的多元化?！罢贫妗迸c“劃槳”分開后，“政府基本上作為一個精明的買家來工作，以能夠完成自己政策目標的方式利用各種生產(chǎn)廠商”。

雖然政府部門仍然可以作為服務的提供者，但僅僅是其中之一，必須與其他非政府組織或工商企業(yè)展開競爭。決策者處于一個買者的位置，可以“貨比三家地自由挑選最有能力和效率的服務提供者，使他們花同樣的錢能夠得到更大的效益，并充分利用服務提供者之間的競爭保持最大限度的靈活性對變化中的情況作出反應，而且有助于他們堅持要求高質量工作表現(xiàn)的責任制。合同承包商知道一旦他們的質量下降就不再會要他們，而公務員則知道在他們身上不會發(fā)生那種事”①。一部分職能由第三方和市場承擔，實現(xiàn)了政府機構精簡和裁減人員的目的，有利于節(jié)約政府開支，而引入競爭機制，使公共物品和服務的提供更有效率。于是，一種新的公共服務供給模式便應運而生，即政府向社會購買公共服務，并成為發(fā)達國家公共服務供給的一個普遍趨勢。

如歐盟于1992年頒布《公共服務采購指令》，將電子政務及相關服務、會計和審計、人員安置與供應、調(diào)查及安全服務、健康與社會服務、文化及體育等27類公共服務全部納入購買范圍，凡是超過20萬歐元的公共服務，一律公開招標購買。在香港地區(qū)，政府與社會組織之間的合作非常成功，政府充分利用上千家社會機構提供社會服務，包括社區(qū)服務、安老服務、家庭及兒童服務、康復服務、青少年發(fā)展等。中國大陸最早嘗試政府購買社會服務的是上海。早在2000年上海盧灣等6個區(qū)的12個街道開始依托養(yǎng)老機構開展居家養(yǎng)老，此后，全國其他一些城市也紛紛進行了這方面的探索和實踐，逐漸擴大至醫(yī)療衛(wèi)生、教育、計劃生育、就業(yè)培訓和社區(qū)服務等領域。但總的來看，我國的政府購買公共服務目前還不成熟，仍存在很多待解之題。

當前政府購買公共服務存在的問題

政府向社會購買服務的范圍小、數(shù)量有限。長期以來，我國實行的是管控型的社會治理模式，政府對社會缺乏信任，導致社會組織發(fā)展緩慢和不成熟，“非營利失靈”的現(xiàn)象比較嚴重，使政府更愿意由自己直接提供公共服務。此外，我國目前正處于社會轉型時期，面臨信息化社會快速發(fā)展的挑戰(zhàn)，民眾的服務需求大增，且越來越個性化，出現(xiàn)了公共服務供給中的雙重困境，即政府和社會組織都沒有提供服務的經(jīng)驗，同時政府購買公共服務才剛剛起步，也缺乏與社會組織合作的經(jīng)驗。在西方，政府購買服務是在其具有長期提供社會服務經(jīng)驗、成熟的市場和社會組織的背景下展開的，可以較好地實現(xiàn)政府與市場、社會組織之間的伙伴合作關系，更有效地防止“非營利失靈”的現(xiàn)象。如果不顧國情貿(mào)然推進政府購買公共服務，可能會造成政府失靈、市場失靈和非營利失靈“三重失靈”的困境，②這是導致我國政府購買公共服務非常謹慎的重要原因。目前，我國政府購買公共服務的項目范圍小，數(shù)量有限，且多集中在養(yǎng)老服務、教育服務和就業(yè)幫扶服務等方面，而公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、法律援助等方面則較少。例如，廣州市政府2011年向社會購買的公共服務資金僅8000萬元。③而在香港，政府向社會組織購買的公共服務數(shù)量卻非常龐大，以2003/2004年度為例，香港特區(qū)政府撥出的社會福利經(jīng)費共327.64億港元，其中69.22億撥給志愿機構提供各類服務。④

政府購買公共服務的相關法規(guī)和政策不完善。目前，國家尚未出臺政府購買公共服務方面的法律。2003年實施的《政府采購法》規(guī)定政府采購范圍包括貨物、工程和服務，而其中的“服務”僅限于政府自身運作的后勤服務，沒有將公共服務納入采購范圍。由于沒有明確的法律規(guī)范，一些地方只能自行制定相應的規(guī)定規(guī)范購買公共服務行為，其嚴肅性和權威性受到影響，約束力也不強，存在很大的隨意性。一些地方雖然規(guī)定一定資金數(shù)額以上的公共服務的購買需要采取公開招標和競爭的方式進行，但實際情況則是，相當多的政府購買服務都由政府部門直接委托給某個社會組織。為了規(guī)避數(shù)額方面的限制，將一個服務項目拆分成多個項目，或者雖然實行了公開招標，但由于透明度不夠、競爭性不足（如競爭者數(shù)量少），“蘿卜招標”等現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，按照相關法律的規(guī)定，社會組織屬于非營利機構，通過考核認證后可獲得免稅資格，但政府購買服務項目卻不在免稅之列。在這種稅制下，對社會組織征收營業(yè)稅實際上抑制了社會組織的發(fā)展。社會組織從事的社會服務項目如社區(qū)養(yǎng)老、矯正、戒毒、扶貧、心理咨詢等多是專業(yè)性強卻無利可圖、企業(yè)不愿進入的行業(yè)，對其收稅不符合公益性原則。

不同類型的社會組織發(fā)展不平衡，存在不公平競爭。我國目前存在兩種類型的社會組織，即有官方背景的組織和沒有官方背景的草根組織。前者要么由政府直接創(chuàng)立，盡管后來它們與創(chuàng)辦者脫鉤，但創(chuàng)辦者仍是其主管單位；要么組織的領導職務由退下來的黨政領導干部擔任，他們從日常管理到行為方式都自覺或不自覺地與政府保持高度一致，甚至這些組織還有行政級別；要么組織的活動經(jīng)費全由政府撥款，政府實際上掌握著其人事權和財政權；要么雖然不是由政府操縱成立，也不是由政府直接財政撥款維持運作，但為了獲得政府的資助和承接政府的公共服務項目，主動使自身行政化。目前，第一類組織屬于政府比較信賴的組織，在中國占有壓倒性地位。它們憑借與政府之間千絲萬縷的聯(lián)系，在政府購買公共服務項目方面具有明顯的信息、網(wǎng)絡和社會資本優(yōu)勢，容易獲得政府購買的社會服務項目。而第二類組織則在競爭中處于劣勢，難以獲得政府的資金支持，在社會募捐政策和環(huán)境沒有改善的情況下，其生存舉步維艱。

政府購買公共服務的監(jiān)管不到位，服務質量難以保證，并存在尋租和腐敗現(xiàn)象。由于目前我國的政府購買公共服務項目屬于新鮮事物，政府沒有做過，企業(yè)和社會組織也沒有做過，彼此都沒有經(jīng)驗，再加上缺乏法律的規(guī)范，從而導致服務標準的制定比較困難。另外，在缺乏競爭的情況下，也沒有人有制定標準的動力。筆者曾多次參與過一些地方政府購買公共服務項目的評審工作，包括對申請材料的匿名書面評審和答辯面試評審，在大多數(shù)項目中，不管是作為購買方的政府還是作為提供方的社會組織，都沒有對項目提出具體的標準，即使有也是很籠統(tǒng)的，不具有很強的操作性。一些看似操作性強的標準實際效果難以衡量，如提出項目使多少人受益，但實際上受益的效果卻無法評定，這就給事后的監(jiān)督和評估留下了困難。因此，在大多數(shù)情況下，投標人在投標書中和答辯時都是信誓旦旦、高標準承諾，一旦獲得服務項目后，激情會慢慢消減，馬虎應付了事，到結項前才匆忙拼湊成果，甚至數(shù)字造假應付結項，鮮有結項評審不通過的案例。在目前的行政體制下，一旦預算獲得批準，就必須將錢花出去，沒有人會為節(jié)省預算而努力，因為節(jié)省開支是沒有激勵的，反倒會因此而承擔責任，⑤最終導致政府對購買的公共服務監(jiān)管缺位的現(xiàn)象。更為嚴重的是，由于缺乏有效的監(jiān)管，為尋租和腐敗留下隱患。這些都可能導致公共服務的質量難以保證，降低了政府購買公共服務的公信力。

公共服務人才缺乏，專業(yè)化程度不高。很多公共服務工作的技術含量和知識含量較高，沒有受過嚴格專業(yè)訓練的人往往難以勝任。按照《全國民政人才中長期發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，我國需要培養(yǎng)社會工作專業(yè)人才150萬人，而據(jù)相關報道，目前我國的社工數(shù)量僅有20萬人左右，缺口巨大。此外，目前我國的社工人才待遇較低、工作壓力大，再加上社會上對這一職業(yè)存在誤解和偏見，導致一些社工專業(yè)畢業(yè)的大學生不愿從事社會工作，從而進一步加大了人才缺口。于是，一些地方只好放低準入標準，讓一些沒有經(jīng)過專業(yè)訓練的人或不具備職業(yè)資格的人從事社會工作。人才的缺乏和專業(yè)化程度不高必然會影響公共服務的質量和信譽，進而降低政府購買公共服務的熱情。

政府購買公共服務的解決之道

改變政府治理模式，大力推進政府購買公共服務，形成多元合作共治的伙伴關系格局。首先要改變重經(jīng)濟輕社會的政績觀，逐漸將政府的工作重心轉移到公共服務上來，改革政府財政支出結構，增加政府在公共服務方面的資金投入。一個可行的辦法是逐漸減少政府財政直接用于經(jīng)濟項目上的投入，壓縮龐大的行政管理開支，將這兩方面節(jié)約下來的資金用于公共服務。還可以規(guī)定，若干年內(nèi)的財政增量均用社會建設和社會服務。此外，還應該通過多種渠道籌集資金并用于公共服務支出，一些地方將社會福利彩券收入用于購買公共服務的做法值得借鑒。其次，繼續(xù)放松對社會組織的管制，培育社會組織的發(fā)展和壯大。當前，不少地方正在逐步取消社會組織的“雙重管理體制”，一些社會組織無需主管部門的批準即可向民政部門注冊登記，這一做法應繼續(xù)下去，并不斷加以完善，取消過多的登記限制，如注冊資金數(shù)額、申請人數(shù)、住所地、業(yè)務范圍等。在一些領域可以嘗試用備案制代替注冊制。盡快出臺和落實組織和個人捐贈非營利組織后的稅收優(yōu)惠政策，激發(fā)企業(yè)和社會各界人士捐助社會組織的積極性，還應盡快落實社會組織從事社會服務項目的免稅政策，為社會組織的發(fā)展和壯大提供肥沃的土壤和資源保證。最后，積極推廣政府購買公共服務的模式。修改《政府采購法》，將公共服務納入政府采購范圍，在諸如社區(qū)衛(wèi)生、教育培訓、弱勢人群關懷和救助、市場行為監(jiān)督、政策咨詢、農(nóng)民工關懷、特定秩序的維護、族群融合、文化娛樂活動等方面，都可以采用政府購買服務的方式，實現(xiàn)政府業(yè)務的“卸載”，擴大社會組織的生存空間和發(fā)展機會。

確定適合政府購買公共服務的原則和項目。不是所有公共服務都適合向社會購買的。綜合起來，判斷一項公共服務是否適合購買主要應考慮以下一些因素：第一，購買能否為政府部門節(jié)約開支。如果購買不能為政府節(jié)約開支，納稅人自然會懷疑購買的必要性。因此，政府應對所有公共服務項目進行合理分類，并根據(jù)一定的標準對它們進行對比和評估，綜合考慮直接成本和間接成本，當期成本和遠期成本，顯性成本和隱性成本，然后才能決定是否適合向外購買，最后列出一個清單，作為決策的參考依據(jù)。第二，政府能否對購買的服務進行有效的監(jiān)管。政府作為公共服務責任的最終承擔者，雖然其生產(chǎn)或服務過程可以轉移給其他社會組織，但如果其中出了什么問題，公眾會把抱怨發(fā)泄到政府身上，政府需要承擔由此而引起的后果。因此，對一些購買的公共服務，政府需要無條件承擔起監(jiān)管責任，以保證公共服務的價格維持在一個合理水平、服務質量能滿足公眾的要求。如果做不到這點，就不能向外購買服務，應由政府親自提供。第三，存在競爭的條件。如有幾個潛在的競爭者或可以創(chuàng)造并維持一種競爭的氛圍，以避免出現(xiàn)壟斷局面，使公共服務供給的主動權落入某個社會組織或企業(yè)手中而政府則被“敲竹杠”。除此之外，對于一些臨時性的公共服務，或需要獲得較復雜的技術性服務（如信息處理技術和系統(tǒng)）或一次性的公共服務，也比較適合向外購買。有時為了比較一項服務是由政府直接提供還是向外購買比較劃算也可以運用購買的形式。

給不同的社會組織創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。首先要實現(xiàn)有官方背景的社會組織與政府之間“脫鉤”，解決政府官員兼任或變相兼任社會組織負責人的問題，并盡快取消社會組織的行政級別。然后確定對社會組織的資金資助原則和標準，政府資助對所有社會組織一視同仁。最后，規(guī)定哪些類型的公共服務和多少金額的項目一律公開招標，并實現(xiàn)所有購買項目的透明化運作，以便社會各界對購買過程進行監(jiān)督，從而為社會組織創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境。

積極探索建立科學的對政府購買公共服務項目的監(jiān)管和評估機制。首先，明確參加投標競爭的社會組織的資質要求，這是保證公共服務質量和公信力的基本前提。其次，應在事前對擬購買的公共服務的標準給予清晰的界定，并在合同中予以明確的規(guī)定，以便對承包人進行有效的績效評估。為此，應認真借鑒和總結學術界和實踐界對公共服務項目績效指標生成方法的研究成果和成熟的經(jīng)驗，將公共服務標準類型化和模型化，以便加以推廣和運用。再次，建立和健全考核和評估機制。如第三方評估和受益人滿意度調(diào)查都可以提高評估結果的客觀性和公正性。最后，將評估結果與獎懲掛鉤，將績效低劣者逐出競爭行列，使社會組織養(yǎng)成以績效為本的習慣。與此同時，改革政府財政支出體制，鼓勵節(jié)約行為，使政府有動力去監(jiān)督購買的公共服務項目。

加快人才培養(yǎng)，提高公共服務工作的吸引力。除了一些大學應加大社會工作方面的專業(yè)人才培養(yǎng)力度外，應積極引進國（境）外培訓機構幫助我們培養(yǎng)社工人才。更重要的是，應盡快改善社會工作人才的待遇和工作條件。從目前各地實踐來看，我國存在兩類社工，一類由政府財政直接支付工資，另一類則由公共服務項目中的人員經(jīng)費支付工資。對于全額由政府財政直接支付工資的社工，應盡快實現(xiàn)他們的工資標準向公務員看齊。對于那些非由財政直接支付全額工資的社工，政府在購買公共服務時，增加總經(jīng)費中人員費用的比例，使社會組織可以將合同款的相當一部分用于支付社工工資，以提高他們的工資福利待遇。只有這樣，才能促進人才向公共服務領域流動，充實公共服務人才隊伍，進而提高公共服務的質量和公信力。

【注釋】

①⑤[美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒：《改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營部門》，上海政協(xié)編譯組、東方編譯所編譯，上海譯文出版社，1996年，第12頁，第3頁。

②陳天祥：“善治之道：政府怎樣與第三方組織合作”，《人民論壇·學術前沿》，2013年9月（上）。

③田加剛：“公共服務的‘廣州購買制”，《民主與法制》（旬刊），2011年6月。

④汪永成，胡光校：“香港特區(qū)政府與第三部門在公共服務提供領域的關系分析”，《云南行政學院學報》，2008年第2期。

責編/張曉