推進政府購買公共服務是大勢所趨

改革開放以來，我國政府曾經(jīng)嘗試過購買公共服務，但是，由于政府自身的原因，致使政府購買公共服務陷入困境。在全面深化改革的新形勢下，根據(jù)建設服務型政府的要求，積極借鑒國外的成功經(jīng)驗，進一步推進我國政府購買公共服務，已然成為政府職能轉(zhuǎn)變的一大趨勢。

國務院總理李克強2013年7月31日主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務。會議指出，提供更好的公共服務，是推動政府職能轉(zhuǎn)變，推進政事、政社分開，建設服務型政府的必然要求。會議要求，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。

自20世紀中期以來，政府購買公共服務成為全球公共治理變革的重要內(nèi)容。中國各級政府自20世紀末開始也嘗試著向社會組織購買公共服務，但效果不佳，存在諸多困境。在全面深化改革的新形勢下，根據(jù)建設服務型政府的要求，積極借鑒國外的成功經(jīng)驗，進一步推進我國政府購買公共服務，已然成為政府職能轉(zhuǎn)變的一大趨勢。

政府購買公共服務是建設服務型政府的內(nèi)在要求

政府購買服務起源于西方。在美國，政府購買服務被稱為購買服務合同或者是合同外包。政府購買服務是政府為了履行服務公眾的職責，通過政府財政向各類社會服務機構支付費用，用以購買其以契約方式提供的、由政府鑒定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務。它是一種“政府出資、定向購買、契約管理、評估兌現(xiàn)”的政府公共服務的供給方式。從政府供給方式來講，它要求政府以多元、民主、協(xié)作的方式管理公共服務。

政府購買公共服務是為了適應新公共服務理論和實踐的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能和建設服務型政府，提高公共服務的質(zhì)量和效益而發(fā)展起來的一種利用市場手段提供公共服務的模式。政府購買公共服務需要確立承包主體的競爭性，購買主體的獨立性和購買服務的制度化?？梢?，政府購買公共服務，既是公共服務供給機制改革的重要內(nèi)容，也是建設服務型政府的內(nèi)在要求。

服務型政府是指在公民本位、社會本位理念指導下，在民主制度框架內(nèi)，把服務作為社會治理價值體系核心和政府職能結構重心的一種政府模式或政治形態(tài)。服務型政府應具有公共性、優(yōu)先性、服務性和法治性等特征。目前，中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟發(fā)展速度減慢，政府財政收入增長率也開始放慢。當經(jīng)濟發(fā)展放慢或經(jīng)濟發(fā)展不穩(wěn)定或兩種情況都存在時，政府已經(jīng)不可能像過去那樣靠擴大財政支出的方式來滿足日益增加的開支。這就需要政府放權，建設分權、服務型政府，從而減少成本支出，提高行政效率。如果行政效率的提高能夠降低政府提供服務的成本，那么政府就應該盡其所能采取一切辦法以提高行政效率。

美國著名政治學家、行政學家B·蓋伊·彼得斯指出，為了提高政府的效率、效益和效能，讓政府為公民提供更好的社會服務，要針對傳統(tǒng)的政府治理模式進行不同形式的改革，才能減少政府的成本支出，提高行政效率和社會服務水平。這些改革可以分為市場式政府、參與式國家、彈性化政府和解制型政府四種改革模式。四種新治理模式的共同之處就是要改變傳統(tǒng)的政府治理模式，實現(xiàn)政府分權，加強績效管理，利用市場刺激，發(fā)揮政府的創(chuàng)造性和能動性，建設服務型政府。

政府購買公共服務是服務型政府的基本職能。作為服務型政府，政府應具有經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能。黨的十七大報告提出了“加快行政管理體制改革、建設服務型政府”的發(fā)展社會主義民主政治的舉措，指出建設服務型政府要“健全政府職責體系，完善公共服務體系，推行電子政務，強化社會管理和公共服務”。

政府購買公共服務是治理公共服務供給嚴重不足、效率低下的必由之路。當政府改革的目標確立為“小政府、大社會”時，政府購買公共服務就是公共服務供給機制改革和建設服務型政府的必然選擇。為了更好地建設服務型政府，政府應該鼓勵市場、社會和公民參與公共服務的生產(chǎn)與供給，同時提高政府服務的效率和質(zhì)量，建設一個高績效的服務型政府。因為市場失靈難以避免，非政府組織也有其不足之處，政府自身有時也會出現(xiàn)失靈的情況，所以政府應與市場、社會、企業(yè)和公眾等主體之間協(xié)同合作，建立有效的合作機制以及可控的績效管理體制，從而充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，規(guī)避其缺陷，整合各方面的智慧和力量，實現(xiàn)公共利益的最大化目標。

我國政府購買公共服務的現(xiàn)狀及存在的困境

十多年來，中國政府購買公共服務經(jīng)歷了從無到有、從東部沿海發(fā)達地區(qū)逐漸向中西部地區(qū)拓展的歷史過程。中國政府購買公共服務最初主要集中在居家養(yǎng)老、環(huán)境衛(wèi)生、青少年事務、農(nóng)民工培訓等狹窄領域，后來逐漸發(fā)展到社區(qū)建設、人口計生、社會福利與救助、殘障康復、社會矯正、禁毒、婚姻家庭等社會領域。

改革開放以來，我國最早的政府購買公共服務是在1994年深圳羅湖區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生領域被引入。1996年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局開始向民辦非企業(yè)單位羅山會館購買服務，開創(chuàng)了我國政府購買社會組織服務的先例。據(jù)統(tǒng)計，從2001年至2004年，我國公共服務的生產(chǎn)和供給由間接接受政府雇傭人員完成的比例從20%升至30%，政府系統(tǒng)外人員的財政報酬支出占到總支出的1/4左右，標志著我國政府購買公共服務已經(jīng)達到一定水平。①

進入21世紀后，我國政府購買服務有較快發(fā)展。2011年，中國政府采購規(guī)模達1.13萬億元人民幣，占國家財政支出的 11%，與2002年的1009億元的規(guī)模相比，增長了10倍左右。但是，我國2011年政府采購規(guī)模僅占當年GDP的2.4%，而發(fā)達國家政府采購總規(guī)模一般占 GDP的15%～20%。②與發(fā)達國家相比，我國政府采購規(guī)模仍然較小。此外，在采購構成上，我國主要集中于貨物采購和工程采購，兩者所占比重在90%以上，服務采購在政府采購總額中的比重僅為10%左右。③而且，我國政府購買公共服務主要局限于居家養(yǎng)老、社區(qū)、社工等少數(shù)服務領域，而對于公共教育、科學研究、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等廣泛領域，很少實行政府購買服務。

由上可見，我國政府購買公共服務近年來雖然取得了較大發(fā)展，但是，由于引入政府購買公共服務制度的時間較短，在政府購買公共服務的實踐中產(chǎn)生了地區(qū)之間發(fā)展不平衡、質(zhì)量和效益不高等問題，政府購買公共服務存在諸多現(xiàn)實困境。

政府轉(zhuǎn)型和治理理念滯后。改革開放以前，中國的政府治理模式是傳統(tǒng)的治理模式，整個政府的組織機構及其運作方式是按照等級官僚制建立起來的，政府機構是公共物品和公共服務的唯一生產(chǎn)者和供給者，并且政府內(nèi)部實行嚴格的層級管制，這必然與政府購買公共服務的實踐相沖突。政府購買公共服務，要求樹立以公民與社會為本位的服務理念，政府職能要實現(xiàn)從管制到服務、從全能到有限、從經(jīng)濟建設到公共服務的全面轉(zhuǎn)變，創(chuàng)建服務型政府。

然而，政府治理理念和治理模式的轉(zhuǎn)變是一個長期的過程，雖然中共十六屆三中全會提出了轉(zhuǎn)變政府理念，發(fā)揮政府的社會管理和公共服務職能的要求。但是，迄今為止，我國政府基本上仍然是全能政府，并且政府這只“看得見的手”有日益膨脹和擴張的趨勢，遠遠沒有達到建設服務型政府所需要的“小政府、大社會”的要求。政府放權和建設有限政府的目標無法實現(xiàn)，使得在政府購買公共服務過程中無法做到將公共服務“生產(chǎn)者”職能和“購買者”職能分開，也無法真正地引入市場化競爭機制，政府在購買公共服務過程中依然大包大攬，大大提高了公共服務的供給成本，嚴重降低了政府購買公共服務的效率和效益。

缺乏法律規(guī)范和制度保障。進入新世紀以來，雖然少數(shù)發(fā)達地區(qū)的地方政府已經(jīng)頒布了政府購買公共服務的專門法規(guī)和規(guī)章。比如，廣東省2012年出臺了《政府向社會組織購買服務暫行辦法》，并公布了《省級政府向社會組織購買服務目錄》，北京等地區(qū)也有相應的政策出臺。但是，迄今為止，全國性的政府購買公共服務仍然沒有專門的法律規(guī)范提供制度保障。2003年《政府采購法》正式實施，其頒布了政府采購的范圍包括貨物、工程和服務等，但是對服務的理解僅僅限于政府自身運作的后勤服務，公共服務并沒有列入采購范圍，從而使得政府購買公共服務缺乏法律和制度依據(jù)。

社會組織發(fā)展不完善。社會組織是一個寬泛的概念，包括政府、企業(yè)和其他組織如非營利性組織等。這里所講的社會組織是指政府、企業(yè)之外的其他組織，包括非政府組織、非營利組織、第三部門、民間組織等。簡言之，社會組織就是指除了政府組織和營利性私營部門之外所有獨立公益性組織。根據(jù)我國民政部門的分類，社會組織具體包括經(jīng)濟、社會事業(yè)、科學研究、慈善和綜合等五大類。

由于信息不對稱和信息資源不足，政府直接提供社會公共服務往往處于一種低效率的狀態(tài)。為了克服政府自身存在的不足，政府采取向社會組織購買公共服務的形式，即由社會組織來向公眾提供公共服務。但是，由于我國社會組織的發(fā)展水平低，運營水平和競爭意識都很落后，無法滿足政府購買公共服務的要求。我國社會組織主要有從政府分離出來的和自發(fā)形成的兩種來源。前者主要是從政府機關或者事業(yè)單位分離出來的社會組織，官辦色彩比較濃厚，缺乏創(chuàng)新性、開拓性、靈活性和市場競爭意識。而民間自發(fā)形成的社會組織，則往往缺乏高素質(zhì)的人才和科學管理的經(jīng)驗，自身管理隨意性很大，不同程度地缺乏誠信。

缺乏監(jiān)督和評價體系。政府向社會組織購買公共服務，會導致政府對社會組織的控制能力減弱，如何加強對社會組織的監(jiān)督，是政府購買公共服務的一個關鍵問題。若政府忽略了對社會組織的監(jiān)督和管理，則會出現(xiàn)成本超支，服務失敗的后果。反之，政府也可能濫用權力，介入社會組織提供公共服務的每一個細節(jié)，從而使得社會組織失去了獨立性和自主性，并導致社會腐敗和社會組織提供公共服務的成本提高，效率降低。

我國政府購買公共服務發(fā)展不成熟，在政府購買公共服務的過程中，既缺乏事前的市場化競爭機制，又缺乏事中的有效監(jiān)督和管理以及事后的對公共服務供應質(zhì)量的有效評價。由于政府購買公共服務普遍缺乏科學系統(tǒng)的評價體系和有力的監(jiān)督體系，同時，也缺乏以績效目標（產(chǎn)出）和成本（投入）闡述為基礎的量化指標以及與之相關的成本績效核算體系，嚴重影響了我國政府購買公共服務的效率、效益和效能。

西方國家政府購買公共服務的基本模式

自20世紀80年代以來，在“新管理運動”的理念和實踐影響下，西方國家普遍推行了政府購買公共服務的制度。與傳統(tǒng)政府強調(diào)政府的“自給自足”和對公共產(chǎn)品的壟斷供應相比，政府購買公共服務降低了社會成本，提高了行政效率、效益和效能。在政府購買公共服務的過程中，引入市場競爭機制，正確定位政府是公共服務的購買者而非生產(chǎn)者，以區(qū)別于傳統(tǒng)政府的公共服務提供模式。在西方國家的行政改革中，公共服務購買改革占有非常重要的地位。

以競爭求質(zhì)量的英國模式。在瑪格麗特·撒切爾擔任英國首相期間，為了改變英國日益僵化的官僚體制，采取了一系列行政措施：縮小政府規(guī)模、私有化、效率審查、與工會作斗爭等。在政府購買公共服務方面，其主要措施是引入市場競爭，提高政府提供社會公共服務的效益。撒切爾上任伊始，就成立了旨在反對浪費和低效率的“效率評審小組”。1988年，“效率評審小組”在題為《改善政府管理：下一步行動》的報告中指出：第一，要解決政府管理問題，就必須把公共服務提供和執(zhí)行功能從掌管它們的集中決策部門中分離出來；第二，必須給予服務提供和執(zhí)行機構更大的靈活性和自主性；第三，必須通過與這些機構簽訂績效合同使其對服務結果負責。通過改革，英國政府削減了政府公務員的人數(shù)，降低了購買公共服務的成本，提高了購買公共服務的效率、效益和效能。

以市場化為導向的日本模式。日本政府購買公共服務制度是在規(guī)制改革和“市場化實驗”基礎上發(fā)展起來的。在20世紀80年代以前，日本政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，制定了一系列的規(guī)制。所謂規(guī)制是指中央或地方政府根據(jù)法律、法規(guī)以許可、認可等行政指導手段對國民以及企業(yè)的活動進行干預的行為。20世紀80年代后半期，日本經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，財政赤字不斷擴大，過剩規(guī)制逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。在這樣的背景下，日本政府進行了規(guī)則改革。其中，在日本政府購買公共服務方面的改革主要是以“市場化實驗”為導向。

2006年，日本政府出臺《關于導入競爭機制改革公共服務的法律》，用于規(guī)范公共服務供給，同樣適用于政府購買公共服務。除了制定專門的法律法規(guī)外，日本政府還設置了相關的執(zhí)行和監(jiān)督機構，如在內(nèi)閣府中設置第三方機構“官民競標監(jiān)理委員會”，以確保公共服務改革的中立性、公正性和透明性。此外，日本政府還制定了嚴密的操作步驟。

日本政府購買公共服務制度形成了如下特點：一是日本政府購買公共服務制度服務于規(guī)制改革的總目標；二是日本政府購買公共服務有專門的法律依據(jù)；三是設立了專門的監(jiān)管機構；四是通過監(jiān)管機構發(fā)布公開透明的信息。

推進公私競爭的美國模式。長期以來，美國對公共服務的補貼一直居高不下，造成嚴重的財政赤字。為了降低社會服務成本，提高行政效率，美國政府引入私營部門進入公共服務領域，以一種公平競爭的機制調(diào)動社會力量參與到公共服務領域的供給中來。美國政府購買公共服務采用了多種形式，其中最主要的便是合同出租和公私合作。迄今為止，美國聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、研究機構與個體顧問簽訂了大約2000萬個合同，涉及的經(jīng)費數(shù)額占聯(lián)邦政府總開支的14%，國防部通過合同出租支出的資金約占其總支出的2/3。④

在地方政府層面，政府購買公共服務也普遍引入私人部門進入公共服務，利用公關部門和私營部門的競爭提高公共服務供給的質(zhì)量和效益，印第安納波利斯市是這方面的典型案例。到1996年，印第安納波利斯市舉行了64次公私之間的競爭，將27個不同服務部門價值5億美元的工程競標出去。公共機構工人中標16次，另外還有13次是與私人競標者均分中標。這些競爭使該市如預計中那樣在7年內(nèi)將成本減少1億多美元。⑤

提高政府購買公共服務質(zhì)量和效益的若干對策

剛剛閉幕的十八屆三中全會提出，科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府。根據(jù)十八屆三中全精神，推進政府購買公共服務，必須針對我國政府購買公共服務存在的問題和困境，并借鑒國外先進經(jīng)驗，緊緊抓住轉(zhuǎn)變政府職能，建設法治政府和服務政府這個中心環(huán)節(jié)，切實提高政府購買公共服務質(zhì)量和效益。

積極推進政治體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變和服務型政府建設。政府購買公共服務，需要有良好的宏觀政治和制度環(huán)境，這就需要進一步推進政治改革和加快政府職能的轉(zhuǎn)變，使從“全能”政府轉(zhuǎn)變到有限政府，從注重統(tǒng)治職能轉(zhuǎn)換到社會管理和公共服務職能上來。政府職能雖然包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能四個方面，但公共服務才是現(xiàn)代政府的主要職能，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理的最終落腳點也在于為社會和公眾提供服務。

長期以來，我國政府相對忽視了社會管理和公共服務職能的調(diào)整和強化，產(chǎn)生了不少問題 。我們應該積極借鑒國外的先進經(jīng)驗，建設服務型政府。比如美國政府于1994年9月20日頒布了“顧客至上，服務美國公眾”的標準，主張建立顧客至上的政府；而日本政府則強調(diào)“實現(xiàn)對國民提供高品質(zhì)服務的行政”。創(chuàng)建服務型政府，就需要樹立以公民為社會本位的服務理念。所謂“公民本位”就是政府在公共管理中，追求的是公民利益最大化。政府增加或者減少一項職能，最終的評判標準都是能否為公民提供更好的公共服務。為了更好地提供公共服務，政府需要做到：一是嚴格劃分中央和地方的公共服務職責；二是建立公共服務評價指標體系；三是公共服務的供給決策和執(zhí)行分開；四是實行公共服務問責制；五是建立有效的基本公共服務均等化機制。

規(guī)制政府行為，完善相關的法律、法規(guī)和制度。政府購買公共服務作為連接公共部門與私人部門的市場交易行為，應該受到約束與規(guī)范。政府購買公共服務只有受到嚴格的規(guī)制，才能步入制度化的軌道。政府應該盡快出臺《中華人民共和國政府采購法實施條例》，修訂《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》和《政府采購品目分類表》中關于服務類產(chǎn)品的范圍。并且，政府購買公共服務的具體步驟、方法和程序等都應該有明確而嚴格的法律規(guī)定，對于采購人、供應商、采購代理機構的資質(zhì)等也要出臺相關的法律規(guī)范。在修訂完善相關法律法規(guī)的基礎上，要進一步明確購買服務的內(nèi)容與標準。

大力發(fā)展社會組織，協(xié)調(diào)好政府、市場和社會組織三者之間的關系。社會組織是政府購買公共服務的承接者和提供者，社會組織的發(fā)展程度在某種情況下決定了政府購買公共服務的效果：社會組織的發(fā)展豐富了政府購買公共服務的內(nèi)容；提升了政府購買公共服務的質(zhì)量；提高了政府購買公共服務的效率。因此，大力發(fā)展社會組織，才能提高政府購買公共服務的效率和效益。目前，大力發(fā)展社會組織需要做到以下幾點：一是政府加大對社會組織發(fā)展的財政資金和政策的支持；二是培養(yǎng)社會組織的獨立性，擺脫社會組織對政府的依賴；三是培育良好的市場環(huán)境，為社會組織的發(fā)展提供豐富的土壤；四是努力培養(yǎng)社會組織的市場競爭意識，擺脫等、靠、要的思維惰性。

大力發(fā)展社會組織，同時要協(xié)調(diào)好政府、市場和社會組織三者之間的關系。政府除了向社會組織購買服務外，還要支持社會組織的發(fā)展。政府為社會組織的發(fā)展提供政策和資金支持，對其發(fā)展進行一定的規(guī)制，同時對提供社會服務的質(zhì)量進行監(jiān)督和評價。但是，政府不能干涉社會組織的具體事務，政府向社會組織購買服務，要采用競爭性機制，利用市場的力量，政府在公開、公平、公正的原則上進行公共服務項目的招投標，各類社會組織在平等競爭的基礎上進行競標。

建立健全對政府購買公共服務的監(jiān)督和評價體系。政府購買公共服務，政府的角色由公共服務的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜盏馁徺I者，政府作為買主的能力和水平直接決定了公民所獲得的公共服務的質(zhì)量和效益。為了提高政府購買公共服務的質(zhì)量和效益，就要建立和完善公共服務的監(jiān)督和評價體系。對社會組織提供公共服務的監(jiān)督和評價，可以參照國外的先進經(jīng)驗。比如美國對社會組織的監(jiān)管體系包括政府部門、獨立的第三方評估機構、媒體與公眾等。而日本政府則根據(jù)法律規(guī)定在內(nèi)閣府中設置第三方機構“官民競標監(jiān)理委員會”，它的設立在于確保公共服務改革實施過程中的透明性、中立性和公正性。中國應參照國外先進經(jīng)驗，積極引入政府部門、第三方民間機構、媒體和輿論對社會組織的監(jiān)督和評價，不斷完善相關的法律法規(guī)，做到政府監(jiān)督、法律監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結合，提高公共服務的供給質(zhì)量和效益。

（本文系國家社會科學基金重點項目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路的理論、路徑和機制研究”成果）

【注釋】

①敬乂嘉：“中國公共服務外部購買的實證分析：一個治理轉(zhuǎn)型的角度”，《管理世界》，2007年第2期。

②“政府采購增加10倍與精簡開支不矛盾”，《人民日報》，2012年7月9日。

③楊會慧，楊鵬：“中國政府采購總體規(guī)模及貨物結構分析”，《中國政府采購》，2011年第6期。

④彭浩：“借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗推進政府購買公共服務”，《財政研究》，2010年第7期。

⑤[美]戴維·奧斯本，彼得·普拉斯特里克：《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，北京：中國人民大學出版社，2010年，第89頁。

責編/張蕾