制度體系現(xiàn)代化：理論經(jīng)緯和技術(shù)細(xì)節(jié)

黨的十八屆三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。三中全會(huì)《決定》涵蓋15個(gè)領(lǐng)域、60個(gè)具體任務(wù)，每一句話的內(nèi)涵都十分豐富，落實(shí)下去都會(huì)使對(duì)應(yīng)領(lǐng)域的體制機(jī)制發(fā)生重大變化。要實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，必須對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系現(xiàn)代化的理論經(jīng)緯和技術(shù)細(xì)節(jié)加以科學(xué)分析，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。

制度體系頂層設(shè)計(jì)的理論經(jīng)緯

改革的突破口就是制度改革，支撐點(diǎn)就是中國(guó)制度改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃

中國(guó)改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我們堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，既不走僵化封閉的老路，也不走改旗易幟的邪路，取得了舉世矚目的成就。今天，制度改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)期，單項(xiàng)改革效果弱化，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)地聯(lián)系在一起，已經(jīng)很難分清純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題或是社會(huì)問(wèn)題。要沖破思想觀念的障礙，突破利益固化的藩籬，我們必須從理論到實(shí)踐探索新的制度安排?！绊攲釉O(shè)計(jì)”理念的提出，正是基于這樣的大背景。如果說(shuō)“人口紅利”使我們從低收入國(guó)家成功地邁向中等收入國(guó)家，那么未來(lái)我們從中等收入國(guó)家邁向高收入國(guó)家，要避免“中等收入陷阱”，則更加要靠改革形成的“制度紅利”。推進(jìn)中國(guó)制度改革，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的分層研究和探索。

怎樣全面推進(jìn)和實(shí)施制度改革？必須確立改革的突破口和支撐點(diǎn)。這個(gè)突破口就是制度改革，支撐點(diǎn)就是中國(guó)制度改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，以此加強(qiáng)制度供給、完善法律制度、釋放制度紅利。而要真正破題，必須理論先行，建立理論框架，形成理論支撐。只有如此，才能從思想上聚合各項(xiàng)相關(guān)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)的正能量，更有利于在宏觀、中觀、微觀層面探索制度改革、制度創(chuàng)新的路徑。

為什么要從宏觀、中觀和微觀進(jìn)行分層研究？現(xiàn)行研究制度體系的層次分類方法一般是單一靜態(tài)結(jié)構(gòu)。實(shí)踐中一般分為宏觀層次（憲法、黨章、法律、綱要、規(guī)劃等體制性安排等），中觀層次（相關(guān)法律和法規(guī)、規(guī)則、規(guī)章、條例等機(jī)制性安排），微觀層次（各種具體制度安排、對(duì)策、做法和經(jīng)驗(yàn)）。今天的中國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)是多元的、系統(tǒng)的、變化的、復(fù)雜的，制度頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該是立體的、動(dòng)態(tài)的。中國(guó)制度改革目標(biāo)模式設(shè)定，必須根據(jù)分層理論從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面探尋制度頂層設(shè)計(jì)新的理論支撐，進(jìn)行整體規(guī)劃，探索與中國(guó)發(fā)展水平相匹配的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

宏觀制度建設(shè)的整體設(shè)計(jì)——自發(fā)演化與理性建構(gòu)相結(jié)合。從歷史現(xiàn)實(shí)來(lái)看，各國(guó)選擇什么樣的制度是歷史和邏輯統(tǒng)一的產(chǎn)物。多元文明和制度之間的共存、競(jìng)爭(zhēng)甚至沖突必將長(zhǎng)期存在。在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中，準(zhǔn)確定位中國(guó)制度，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、揚(yáng)長(zhǎng)避短、抓住機(jī)遇、化解危機(jī)，將汲取人類成功經(jīng)驗(yàn)和走中國(guó)道路結(jié)合，將理性建構(gòu)和自主演變有機(jī)結(jié)合，使中國(guó)制度不斷完善和發(fā)展，可以預(yù)見(jiàn)，中國(guó)制度的世界意義必將逐步顯現(xiàn)。

中觀安排和推行制度實(shí)施——正式制度與非正式制度相結(jié)合。一個(gè)國(guó)家具體的制度形態(tài)，受制于一個(gè)國(guó)家的歷史傳統(tǒng)、規(guī)模大小、人口多少、經(jīng)濟(jì)狀況、信仰方式等諸多因素，是各國(guó)正式制度與非正式制度結(jié)合的產(chǎn)物。現(xiàn)代化改革和社會(huì)變遷的過(guò)程中，一些國(guó)家保持了社會(huì)穩(wěn)定，一些國(guó)家進(jìn)入動(dòng)蕩和衰退。要根據(jù)具體國(guó)情的社會(huì)組織程度，理性引領(lǐng)改革，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)制度改革。

微觀分析和設(shè)計(jì)制度——人類行為理論與交易費(fèi)用理論相結(jié)合。一國(guó)制度的具體形態(tài)只能在各種主體相互交往的過(guò)程漸進(jìn)性成型，是各種主體之間相互交往、相互作用和相互博弈的產(chǎn)物。

制度體系頂層設(shè)計(jì)的組織保障和科學(xué)支撐

如果沒(méi)有高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)切實(shí)加以落實(shí)，“頂層設(shè)計(jì)”即便有著精致完美的規(guī)劃方案，也不會(huì)形成廣泛的社會(huì)實(shí)效

改革的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)該具有高端戰(zhàn)略性、整體系統(tǒng)性、先后次序性和縝密科學(xué)性，其中一個(gè)重要的特點(diǎn)就是需要中央層面進(jìn)行的設(shè)計(jì)，因此，改革的頂層設(shè)計(jì)是宏觀視野，通過(guò)改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來(lái)推進(jìn)科學(xué)發(fā)展。全局性改革應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在單項(xiàng)突進(jìn)與齊頭并進(jìn)難度都增大的情況下，進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌主導(dǎo)至關(guān)重要。如果沒(méi)有高效的執(zhí)行機(jī)構(gòu)切實(shí)加以落實(shí)，“頂層設(shè)計(jì)”即便有著精致完美的規(guī)劃方案，也不會(huì)形成廣泛積極的社會(huì)實(shí)效。中共十八屆三中全會(huì)決定，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。該機(jī)構(gòu)的成立將有利于把決定內(nèi)容真正落實(shí)到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的層面，形成社會(huì)參與機(jī)制，凝聚改革動(dòng)力；將通過(guò)建立改革進(jìn)程的評(píng)估、問(wèn)責(zé)、監(jiān)督機(jī)制，營(yíng)造有利的社會(huì)環(huán)境和輿論環(huán)境。

要建立制度頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)支撐系統(tǒng)。一方面，建立完善的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化和環(huán)境五位一體的改革進(jìn)程評(píng)估指標(biāo)體系來(lái)衡量改革進(jìn)程的實(shí)際發(fā)展；另一方面建立改革實(shí)效的反饋機(jī)制，對(duì)改革過(guò)程中暴露的沖突、矛盾和問(wèn)題，充分聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)和建議，并進(jìn)行相應(yīng)的科學(xué)評(píng)估。首先，要確立中國(guó)制度的經(jīng)緯坐標(biāo)，對(duì)中國(guó)巨大的體制、機(jī)制和制度進(jìn)行現(xiàn)實(shí)定位、測(cè)量和評(píng)估，從提高制度效率的角度進(jìn)行定性梳理和定量研究，以問(wèn)題為導(dǎo)向倒逼改革；其次，要建立目標(biāo)模式，在宏觀、中觀和微觀層面對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義制度進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃；要探索改革路徑，研究經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和制度轉(zhuǎn)型的規(guī)律，設(shè)計(jì)實(shí)施方案；第三，我們要堅(jiān)持改革，更要不斷創(chuàng)新，探索在現(xiàn)有的大的政治經(jīng)濟(jì)框架下，通過(guò)功能的改進(jìn)、結(jié)構(gòu)的調(diào)整、細(xì)節(jié)的完善，既要從頂層設(shè)計(jì)上確定制度改革的目標(biāo)模式、變遷路徑、過(guò)程控制方案，又要從技術(shù)細(xì)節(jié)角度去解決我們面臨的問(wèn)題，例如市場(chǎng)基本制度的完善、利益調(diào)整機(jī)制的建立、公民有序地?cái)U(kuò)大參與、權(quán)力的制約和監(jiān)督，等等。

制度決定國(guó)家的命運(yùn)、文明的延續(xù)和民族的存亡。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，立足點(diǎn)是中國(guó)制度體系的優(yōu)化。在激烈的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中，美國(guó)力圖構(gòu)建跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）、跨大西洋美歐自貿(mào)區(qū)，建立一個(gè)“強(qiáng)西方”、“大西方”。美歐自貿(mào)區(qū)將占全球GDP的50%、貿(mào)易的40%，而日本加入后的TPP占全球GDP、貿(mào)易的40%，中國(guó)被排除在外。可以預(yù)見(jiàn)，在制度規(guī)則制定方面就會(huì)形成以美國(guó)為首的自由經(jīng)濟(jì)體聯(lián)盟同以中國(guó)為首的發(fā)展中大國(guó)之間的對(duì)決，形成新的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。中國(guó)要想成為全球大國(guó)，要維系經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的能力，必須推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更要從自身利益出發(fā)參與全球的制度、機(jī)制與框架設(shè)計(jì)。到2020年實(shí)現(xiàn)三中全會(huì)提出的總目標(biāo)，中國(guó)制度具有的世界意義將是中華文明對(duì)人類作出的新貢獻(xiàn)。

釋放“制度紅利”的路徑和政策

中國(guó)的行政審批缺乏讓公共權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的程序

從宏觀和歷史角度看，中國(guó)正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的初級(jí)階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著投資占GDP比重過(guò)高、“劉易斯拐點(diǎn)”迫近和潛在產(chǎn)出增長(zhǎng)放緩這三大挑戰(zhàn)，財(cái)政政策和貨幣政策的空間逐步縮小成為最高決策者面臨的世紀(jì)難題。唯一出路是釋放“制度紅利”——能帶來(lái)巨大紅利的制度改革能夠?qū)⒔?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型包容在一起，通過(guò)改革釋放新的增量空間來(lái)緩沖經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的壓力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的健康發(fā)展。中國(guó)經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)成本優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)向技術(shù)優(yōu)勢(shì)、外需拉動(dòng)轉(zhuǎn)向內(nèi)需拉動(dòng)、投資拉動(dòng)轉(zhuǎn)向投資和消費(fèi)并重，打造“中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版”，許多結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)、特別是制度改革需要時(shí)間和堅(jiān)定的政治決心，更需要理論和智慧。

從中觀和現(xiàn)實(shí)角度看，要轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府與市場(chǎng)、與社會(huì)的關(guān)系。要結(jié)合中國(guó)國(guó)情和發(fā)展水平，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域要更多發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，社會(huì)領(lǐng)域要更好地利用社會(huì)的力量。例如，關(guān)于行政審批制度改革，在現(xiàn)存的審批制度具體執(zhí)行中，一些審批缺乏具體制度細(xì)節(jié)和操作程序，中國(guó)的行政審批制度設(shè)計(jì)像個(gè)迷宮，缺乏讓公共權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行的程序。例如，中國(guó)是汽車產(chǎn)業(yè)審批最嚴(yán)格的國(guó)家之一，幾十年過(guò)去了，中國(guó)的汽車市場(chǎng)被國(guó)外品牌全面占領(lǐng)，國(guó)產(chǎn)品牌至今無(wú)法崛起的事實(shí)，讓我們必須對(duì)行政審批制度的技術(shù)和細(xì)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)肅、認(rèn)真的反思和研究。

從微觀和局部看，制度供給不足成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)一系列奇奇怪怪現(xiàn)象和問(wèn)題的根源。以中國(guó)證券市場(chǎng)為例，中國(guó)經(jīng)濟(jì)全球一枝獨(dú)秀，而中國(guó)股票市場(chǎng)“熊冠全球”，究其原因就在于中國(guó)證券市場(chǎng)的制度供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于市場(chǎng)需求，證券市場(chǎng)的內(nèi)部制度扭曲和缺失成為股票市場(chǎng)發(fā)展的重要障礙，其中最引人關(guān)注的就是新股發(fā)行制度的利益分配不均、監(jiān)督和審批合一、制度實(shí)施機(jī)制缺失和懲罰不力等。要使證券市場(chǎng)具備定價(jià)、籌資、融資、有效配置資源、實(shí)現(xiàn)金融結(jié)構(gòu)優(yōu)化五個(gè)功能，必須對(duì)現(xiàn)行證券市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行根本性梳理，進(jìn)行較為徹底的制度性改革，才能從根本上解決問(wèn)題，才能使中國(guó)的股票市場(chǎng)重現(xiàn)光明前途。以財(cái)政改革為例，中央向地方的轉(zhuǎn)移支付涉及幾萬(wàn)億，至今沒(méi)有專門法律，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政體制任重道遠(yuǎn)。

康德說(shuō)：道德是理想的，而制度是現(xiàn)實(shí)的；道德是揚(yáng)善的，而制度是抑惡的?，F(xiàn)實(shí)的、抑惡的制度頂層設(shè)計(jì)，更應(yīng)該是科學(xué)的和有理論指導(dǎo)的。

（作者為北京大學(xué)立法研究中心兼職教授，近著《中國(guó)制度》）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉