人民建議征集制度的程序控制

【摘要】人民建議征集是一項(xiàng)擴(kuò)大民眾政治參與的制度，其對(duì)我國(guó)的民主政治建設(shè)有著重要的意義。從我國(guó)的立法狀況來(lái)看，人民建議征集制度還存在諸多問(wèn)題，需進(jìn)一步完善，要從程序上加強(qiáng)人民建議征集的實(shí)效性，切實(shí)發(fā)揮其功能與價(jià)值。為此，我們需要對(duì)人民建議的含義、范圍及建議人、受理機(jī)關(guān)等相關(guān)程序加以界定。

【關(guān)鍵詞】人民建議征集 概念 程序控制

人民建議征集制度在我國(guó)建立至今已有20多年，其建立之初的主要任務(wù)是反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的信息，保持人民群眾和黨和政府的聯(lián)系。但隨著時(shí)間的推進(jìn)，其成效卻難以評(píng)估。從近年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，要充分發(fā)揮人民建議征集制度的價(jià)值，就必須把它置身于立法程序或行政程序中去，使它不再是“聾子的耳朵”和“傳聲筒”，而更應(yīng)該讓其是具有牙齒的法律，成為民眾有效參與決策的法律途徑。

人民建議概念的界定

《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)“建議”一詞的解釋是：“建議是個(gè)人或集體向上級(jí)提出的主張”。單純從字面含義來(lái)看，“人民建議”可定義為：人民建議是我國(guó)公民以個(gè)人或集體的名義向黨和政府提出的具有決策參考價(jià)值的思想觀點(diǎn)、思路、舉措、辦法。具體包括宏觀構(gòu)想、總體規(guī)劃、發(fā)展思路、政策建議、項(xiàng)目建議、科學(xué)預(yù)測(cè)、經(jīng)驗(yàn)做法、創(chuàng)舉新招等。按內(nèi)容分類(lèi)，又可劃分為建設(shè)性建議、對(duì)策性建議、批評(píng)性建議等。從行政法角度看，人民建議屬于行政決策范疇，作為一種訴求，它主要用于為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決策提供咨詢(xún)服務(wù)。人民建議具有深厚的憲法基礎(chǔ)。我國(guó)1982年《憲法》第二十七條第二款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！薄稇椃ā返谒氖粭l更是規(guī)定了“公民有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。

人民建議征集的程序性控制

要從程序上加強(qiáng)人民建議征集的實(shí)效性，切實(shí)發(fā)揮其功能與價(jià)值。一是從行政決策角度，加強(qiáng)人民建議征集的法制化；二是從公民請(qǐng)?jiān)阜ń嵌葋?lái)加強(qiáng)人民建議征集制度，兩個(gè)角度并不矛盾，公民請(qǐng)?jiān)敢约敖ㄗh的價(jià)值之一，就是加強(qiáng)了與政府的溝通，使政府的決策更加科學(xué)和民主。為此，筆者認(rèn)為，可以從以下方面加強(qiáng)建設(shè)。

程序的合法性設(shè)置。對(duì)正當(dāng)程序而言，“法律的重點(diǎn)不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果，而是誰(shuí)按照什么手續(xù)來(lái)作出決定的問(wèn)題的決定。簡(jiǎn)單地說(shuō)，程序的內(nèi)容無(wú)非是決定的決定而已”。建立人民建議征集制度首要的問(wèn)題是其合法性，對(duì)于立法程序而言至關(guān)重要，或者說(shuō)其法律依據(jù)在哪里？前文已論證，我國(guó)1982年《憲法》第四十一條，可作為其憲法法律基礎(chǔ)，但其表述并非明示，缺乏相應(yīng)權(quán)威的官方解釋。就行政程序法而言，缺乏中央統(tǒng)一立法、地方立法，如湖南省等地的行政程序法條例第三十二條規(guī)定，“政府工作部門(mén)、下級(jí)人民政府以及公民、法人或者其他組織認(rèn)為重大事項(xiàng)需要提請(qǐng)政府決策的，可以提出決策建議?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全行政決策咨詢(xún)機(jī)制，完善行政決策的智力和信息支持系統(tǒng)。決策承辦單位依照法定職權(quán)確定或者由政府行政首長(zhǎng)指定”。這里咨詢(xún)功能的建立和要求是建立建議的依據(jù)之一，但其范圍過(guò)于狹窄，僅限于政府主導(dǎo)的決策咨詢(xún)，并且包括了下級(jí)地方政府。因此，從法律上缺乏一個(gè)直觀明確的人民建議立法依據(jù)。

程序控制的基本內(nèi)容。程序控制包括四個(gè)方面的基本內(nèi)容。一是建議人。人民建議指建議人對(duì)于行政機(jī)關(guān)政策、規(guī)章及其他規(guī)范性文件的形成、制定、通過(guò)、變更或廢止，以口頭或書(shū)面形式，向所屬行政機(jī)關(guān)表達(dá)意見(jiàn)的行為。這里，應(yīng)對(duì)建議人作出如下界定：第一，建議人資格只能限于符合條件的自然人、私法人、或法律許可的社會(huì)團(tuán)體。包括本轄區(qū)的居民，也包括了外來(lái)流動(dòng)人員、外國(guó)人等，擔(dān)任公職的特殊人員（如公務(wù)員、法官、現(xiàn)役軍人等）不得參與一些建議活動(dòng)，下級(jí)政府、國(guó)有企業(yè)等不得參與。第二，建議人可以是個(gè)體建議，也可以是集體建議；第三，建議人除享有憲法規(guī)定的基本權(quán)利之外，還應(yīng)突出以下權(quán)利：言論免責(zé)權(quán)，即建議人在建議活動(dòng)過(guò)程中所發(fā)表的意見(jiàn)免受法律追究；獲得答復(fù)權(quán)，即建議人享有要求受理機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)就建議事項(xiàng)處理結(jié)果予以回答的權(quán)利；平等對(duì)待權(quán)，即建議人不得因參與建議活動(dòng)而受到任何歧視待遇；參加聽(tīng)證權(quán)，即建議人享有參加受理機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中舉行的聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利；救濟(jì)權(quán)，即在建議過(guò)程中對(duì)于行政機(jī)關(guān)損害其權(quán)益的行為，有提出行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。

二是建議事項(xiàng)及范圍。建議事項(xiàng)范圍的大小關(guān)系該制度的成敗。范圍過(guò)大，則訴求太多，利益復(fù)雜，難以處理；范圍過(guò)小，則如隔靴搔癢，流于形式。因此，在設(shè)定范圍時(shí)不僅要考慮立法的可行性，也應(yīng)注意和信訪條例、行政復(fù)議、行政訴訟等立案范圍相區(qū)分，不能影響司法之權(quán)威，也不能侵犯其他行政機(jī)關(guān)之權(quán)限。為此，現(xiàn)行人民建議征集，應(yīng)集中于行政機(jī)關(guān)征集，而避免轉(zhuǎn)向人民代表大會(huì)或其常委會(huì)，這主要因?yàn)槿舜笥凶约旱拇頃?shū)面建議等一系列制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中央統(tǒng)一立法應(yīng)將人民建議主要推向人民代表大會(huì)和行政機(jī)關(guān)兩個(gè)方面，前者是民意機(jī)關(guān)，是利益匯集和交流的地方；后者作為行政部門(mén)具有專(zhuān)業(yè)化，掌握重大的決策權(quán)，都應(yīng)該是與人民群眾保持密切聯(lián)系的關(guān)系。根據(jù)前文定義，只要事關(guān)政策、規(guī)章或其他規(guī)范性文件的形成、制定、變更、通過(guò)的，建議人都可提出建議。這里特別排除了涉及行政復(fù)議或訴訟的受理范圍而提出的建議，這類(lèi)事件應(yīng)通過(guò)現(xiàn)有法律救濟(jì)途徑獲得解決；若現(xiàn)有的法律途徑無(wú)法解決，則是否可包括在建議內(nèi)，還有待討論。

三是受理機(jī)關(guān)。受理機(jī)關(guān)可規(guī)定為所屬行政機(jī)關(guān)，未來(lái)若有相關(guān)法律出臺(tái)，可考慮將“各級(jí)人大常委會(huì)”納入，從而保障該制度的全面健康運(yùn)作。但就目前而言，有些地方的建議征集放到了信訪辦，這不僅加重了信訪辦的工作負(fù)擔(dān)，也不利于建議制度的健康發(fā)展。有的地方設(shè)立了人民建議征集辦公室。筆者建議，可以本著精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、充實(shí)、效能的原則對(duì)信訪辦、法制辦等部分人員進(jìn)行重新組合，使其成為人民建議的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)人員。對(duì)于受理機(jī)關(guān)規(guī)范，要明確其前者負(fù)有登記和公開(kāi)義務(wù)，前者只負(fù)有向所屬機(jī)關(guān)登記報(bào)備的責(zé)任，后者在官方網(wǎng)站上公布自然人、法人、建議書(shū)等專(zhuān)用表格、申請(qǐng)書(shū)等等。立法應(yīng)明確規(guī)定，建議人提交書(shū)面材料后，應(yīng)在七日內(nèi)將建議書(shū)之內(nèi)容通知所屬機(jī)關(guān)指定之專(zhuān)責(zé)單位或人員予以登記。此規(guī)定是為了促使資料之完整，以利于交互查證。若不宜受理的，應(yīng)說(shuō)明理由，并告知建議人救濟(jì)途徑。

四是處理程序。人民建議如何處理，過(guò)去程序過(guò)于簡(jiǎn)單，也無(wú)有效的答復(fù)。國(guó)務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第十二條規(guī)定：“完善行政決策程序。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開(kāi)，公眾有權(quán)查閱。涉及全國(guó)或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專(zhuān)家進(jìn)行必要性和可行性論證。社會(huì)涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，或者通過(guò)舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證。”包括我國(guó)的地方立法中也采取了聽(tīng)證會(huì)等形式。

由此，我們的人民建議處理程序，應(yīng)借鑒相關(guān)的成熟經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于涉及國(guó)家利益、公共利益等事項(xiàng)者，應(yīng)優(yōu)先處理。受理后，應(yīng)交付專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)審議，作出對(duì)建議事項(xiàng)的處理決定；并向建議人通知處理結(jié)果。對(duì)程序的具體規(guī)定而言，應(yīng)著重解決好答復(fù)期限和審查方式兩個(gè)問(wèn)題。為了使建議盡快獲得解決，建議將答復(fù)期限規(guī)定為“自受理建議之日起30日內(nèi)”。也有些地方規(guī)定為60日，并且建立了一文一復(fù)的方式。此外，還可規(guī)定：受理機(jī)關(guān)對(duì)重大建議事項(xiàng)的建議人進(jìn)行約談、舉行座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，建議人與建議事項(xiàng)關(guān)系人應(yīng)到會(huì)進(jìn)行辯論等事項(xiàng)。處理后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立檔案，并定期將人民建議數(shù)量和涉及問(wèn)題性質(zhì)、類(lèi)別及處理結(jié)果等，加以檢討分析，提出改進(jìn)建議，供機(jī)關(guān)首長(zhǎng)及有關(guān)單位參閱。

法律責(zé)任。法律責(zé)任的設(shè)立，是為了保證人民建議的有效行使。為此，應(yīng)就該問(wèn)題設(shè)立必要的責(zé)任條款，當(dāng)然很多地方立法都明確規(guī)定了行政獎(jiǎng)勵(lì)的辦法，這也是一個(gè)激勵(lì)的方向。在未來(lái)立法中，法律責(zé)任應(yīng)主要規(guī)范兩個(gè)方面：第一，行政機(jī)關(guān)的不作為情況，如行政機(jī)關(guān)不受理、不答復(fù)、應(yīng)開(kāi)聽(tīng)證會(huì)而不開(kāi)等；第二，應(yīng)防止腐敗，防止建議人賄賂或以不正當(dāng)手段影響處理意見(jiàn)、暗箱操作等，這些具體規(guī)定受理機(jī)關(guān)及建議人雙方違反法律規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的各種法律責(zé)任，還需認(rèn)真論證及思考。此外，對(duì)于處理意見(jiàn)不服者，可向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)視處理內(nèi)容，依權(quán)責(zé)予以處理；或指示處理原則后函轉(zhuǎn)原機(jī)關(guān)處理，并由原機(jī)關(guān)將處理情形以書(shū)面形式陳報(bào)該上級(jí)機(jī)關(guān)。

結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代民主社會(huì)，建立人民建議征集制度可以保障公眾表達(dá)利益訴求，對(duì)遏制腐敗起著舉足輕重的作用，有利于建立起法治政府、陽(yáng)光政府。人民建議的制度化法治化，會(huì)有效杜絕私益侵犯公益、削弱政府權(quán)威的情況出現(xiàn)，它會(huì)使我們的公共決策更加科學(xué)和民主，會(huì)使我們的民眾通過(guò)參與表達(dá)利益訴求，進(jìn)一步在社會(huì)中傳遞正能量。民眾也能夠在建議或意見(jiàn)的吸納和愿望的滿(mǎn)足中切實(shí)地體驗(yàn)、感悟到民主。

（作者為新疆醫(yī)科大學(xué)人文社科部教授）

責(zé)編/張蕾