日美韓海洋執(zhí)法管理模式對(duì)我國的啟示

【摘要】根據(jù)十八大的會(huì)議精神以及新一輪“大部制改革”方案，我國今年組建了中國海洋局，要改變海洋管理分散執(zhí)法的現(xiàn)狀。日本的分散型執(zhí)法、美國的半集中型執(zhí)法、韓國的集中型執(zhí)法是世界比較有代表性的海洋執(zhí)法模式，在明確執(zhí)法主體、統(tǒng)一海洋執(zhí)法權(quán)、配備精良執(zhí)法裝備、加強(qiáng)與海軍的聯(lián)系等方面對(duì)我國海洋執(zhí)法管理都有啟示。

【關(guān)鍵詞】海洋執(zhí)法 分散型 半集中型 集中型

我國海洋執(zhí)法管理的發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國的海洋事業(yè)進(jìn)入全面發(fā)展階段，國家對(duì)海洋的管理工作也十分重視，根據(jù)實(shí)際國情，逐步建立并完善了相關(guān)的管理機(jī)制，其中最主要的是海洋執(zhí)法管理體制?？v觀我國海洋管理體制的發(fā)展歷程，大體可分為四個(gè)階段：

分散管理階段（1949年至1964年）。從新中國成立到20世紀(jì)60年代中期，我國實(shí)行的為分散式海洋管理方式。這與我國長期以來形成的海洋國土意識(shí)有很大的關(guān)系，海洋國土意識(shí)的薄弱導(dǎo)致我國對(duì)海洋執(zhí)法體制建設(shè)的不重視，造成海洋執(zhí)法力量建設(shè)薄弱的局面，致使我國依法享有主權(quán)的海域面臨被分割的危機(jī)。

隨著我國海洋管理工作的開展，各部門、地區(qū)之間不斷加大海洋管理工作的投入，但隨之而來的便是海洋管理工作的重復(fù)建設(shè)，海洋執(zhí)法力量分散導(dǎo)致執(zhí)法效率較低等問題出現(xiàn)，我國的海洋權(quán)益也很難得到保護(hù)。對(duì)外方面，由于我國海洋開發(fā)、管理和保護(hù)能力薄弱，給了周邊國家掠奪我國海洋資源的可乘之機(jī)，嚴(yán)重?fù)p害了我國的海洋權(quán)益，使我國海洋主權(quán)受到侵犯。

海軍統(tǒng)管階段（1964年至1978年）。從1964年到1978年，我國的海洋管理工作主要是由我國海軍統(tǒng)一管理，其間還經(jīng)歷了中央軍委代管和海軍統(tǒng)管等階段，另外還成立了國務(wù)院直屬的國家海洋局，對(duì)整個(gè)海洋事業(yè)進(jìn)行管理。這一階段，對(duì)全國的海洋管理力量進(jìn)行統(tǒng)一以管理全國的海洋工作，對(duì)我國海洋事業(yè)的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。此時(shí)的海洋管理體制為以局部統(tǒng)一管理為基礎(chǔ)分散管理體制，然而此階段，我國處于文化大革命時(shí)期，而且海軍統(tǒng)管的軍事色彩較濃，因此造成我國當(dāng)時(shí)的海洋管理與國際發(fā)展的趨勢(shì)向違背，既不利于海洋管理的常態(tài)化，難以實(shí)現(xiàn)維權(quán)的全天候，也容易造成外交工作的被動(dòng)局面，引起外交糾紛。

分散性行業(yè)管理階段（1978年至2013年）。從1978年到2013年3月，我國實(shí)行海洋管理體制為分散的行業(yè)管理體制階段，即專門的海洋機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理和其他部門相分工協(xié)調(diào)的管理模式。我國的海洋管理部門分屬于不同部委的多個(gè)機(jī)構(gòu)中，包括海監(jiān)，海事，海關(guān)，緝私和漁政等部門，他們分別隸屬于國土資源部，交通運(yùn)輸部，海關(guān)總署，公安部和農(nóng)業(yè)部，分別或共同對(duì)國家主權(quán)和海洋權(quán)益維護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)、海上交通安全、海洋漁業(yè)生產(chǎn)，依法實(shí)施監(jiān)督監(jiān)視管理。然而改革開放過程中，各涉海行業(yè)部門和產(chǎn)業(yè)部門在發(fā)展各自行政事務(wù)權(quán)力之外還拓展和實(shí)施了部分海洋公共權(quán)力，如此便形成了國家海洋局綜合管理和其他行業(yè)部門分散管理并存的管理現(xiàn)狀，但是并沒有形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制和機(jī)構(gòu)，因此造成了眾多的弊端：一方面，由于海洋事務(wù)的多頭管理，造成管理上的混亂，另一方面，多頭執(zhí)法，力量相對(duì)分散，造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)和執(zhí)法效率的低下，另外，各部門重復(fù)建設(shè)，造成資源的利用效率較低。同時(shí)，在對(duì)外方面，由于分散執(zhí)法造成難以形成統(tǒng)一的執(zhí)法力量代表我國進(jìn)行國際合作，在面對(duì)國際海洋爭端之時(shí)也很難強(qiáng)有力地回應(yīng)和維護(hù)我國的海洋權(quán)益。

確定實(shí)施綜合執(zhí)法管理（2013年3月至今）。中國共產(chǎn)黨十八大報(bào)告指出，“要維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”，前國家總理溫家寶也在政府報(bào)告中指出，“要維護(hù)海洋權(quán)益”，因此，根據(jù)黨的十八大會(huì)議精神要求，按照新一輪“大部制”改革方案及《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案（草案）》，我國2013年上半年將分散在海監(jiān)、漁政、海關(guān)、海事、公安邊防等多個(gè)部門海洋執(zhí)法權(quán)進(jìn)行整合而重新組建中國海洋局，隸屬于國土資源部，主要職責(zé)是，擬定海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。另外還設(shè)立高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)海洋重大事項(xiàng)。國家海洋委員會(huì)的具體工作由國家海洋局承擔(dān)。新海洋局的組建將我國的海上執(zhí)法力量重新整合，有利于統(tǒng)籌配置和運(yùn)用行政資源，提高執(zhí)法效能和服務(wù)水平，也有利于切實(shí)維護(hù)我國的海洋權(quán)益，向海洋強(qiáng)國邁進(jìn)。

縱觀新中國成立60多年以來的發(fā)展歷程，我國的海洋管理體制經(jīng)歷了從行業(yè)管理到行政管理再到海洋綜合管理的不同階段，也基本形成了一整套統(tǒng)一管理和分部門、分級(jí)管理相結(jié)合的海洋管理體制，但是由于國際海洋事業(yè)發(fā)展和保護(hù)國家海洋權(quán)益的切實(shí)需要，建立和完善綜合的執(zhí)法管理體制是必不可少的，因此我國提出并實(shí)施了組建海洋局的行動(dòng)，意在切實(shí)相應(yīng)國家海洋管理的發(fā)展趨勢(shì)，這也是發(fā)展海洋強(qiáng)國所必需的。

日美韓海洋執(zhí)法管理模式

日本：分散型執(zhí)法管理模式。起初，日本沒有統(tǒng)一的海洋管理機(jī)構(gòu)，屬于分散型的海洋管理體制。2001年日本的涉海部門重新改組，有原來的8個(gè)減少為6個(gè)，其主要的海洋執(zhí)法力量是日本海上保安廳，主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)全國海洋國土開發(fā)的管理工作以及海上執(zhí)法任務(wù)的執(zhí)行。因此日本的海上執(zhí)法體制經(jīng)歷了從不完善到逐漸完善的過程。除此之外，日本另外的五個(gè)執(zhí)法部門分別是：通商產(chǎn)業(yè)廳、農(nóng)林水產(chǎn)廳、環(huán)境省，文部科技省和防衛(wèi)廳，另外還設(shè)立決策咨詢和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來彌補(bǔ)海洋事務(wù)分散所帶來的弊端。由此可知，日本中央政府沒有專門負(fù)責(zé)海洋事務(wù)的職能部門，其海洋管理工作主要分散到政府的各個(gè)部門，當(dāng)遇到緊急突發(fā)事件時(shí)，會(huì)由共同的上級(jí)部門協(xié)調(diào)成立臨時(shí)組織進(jìn)行綜合執(zhí)法。

海上保安廳（簡稱JCG）隸屬于日本國土基礎(chǔ)設(shè)施交通省。其主要工作職能包括：維護(hù)海上治安，確保海洋交通安全，防治海洋危險(xiǎn)，遏制海難事故等。海上保安廳成立于1948年5月1日，成立的初衷在于維護(hù)本國海上安全以及排除二戰(zhàn)時(shí)期布置在日本附近海域的魚雷，但發(fā)展至今，經(jīng)過60多年的發(fā)展，海上保安廳已經(jīng)發(fā)展為5個(gè)職能部門，11個(gè)管轄區(qū)，轄區(qū)內(nèi)又分為多個(gè)保安部，以及多名執(zhí)法人員組成。①日本海上保安廳主要由本廳、地方管區(qū)海上保安本部、地方海上保安部、海上保安署四級(jí)機(jī)構(gòu)組成，實(shí)行最高長官負(fù)責(zé)制，并建立海洋情報(bào)信息綜合處理系統(tǒng)，在組織內(nèi)部以及各涉海部門之間實(shí)現(xiàn)信息的高度共享，切實(shí)提高海洋執(zhí)法的效率。

美國：半集中型執(zhí)法管理模式。美國海洋執(zhí)法管理的主要特點(diǎn)包括兩方面：其一，采取中央和地方分權(quán)，即國家通過法律形式確定各州對(duì)其陸地領(lǐng)域延伸水域及水域中的自然資源擁有管理，支配，開發(fā)和租賃的權(quán)利，但聯(lián)邦也享有對(duì)國內(nèi)所有水體及底土的各項(xiàng)權(quán)利，包括航行權(quán)，控制權(quán)，貿(mào)易權(quán)等；其二，設(shè)有半綜合性的海洋行政管理機(jī)關(guān)，即國家海洋與大氣局，隸屬于商務(wù)部，主要負(fù)責(zé)海洋管理和資源環(huán)境的開發(fā)和保護(hù)工作，顯然并沒有包含所有的海洋管理的職能，余下的管理職能則分布在：交通運(yùn)輸部、海軍、海事管理局、內(nèi)政部的土地管理局和地質(zhì)調(diào)査局、國務(wù)院、國防部的陸軍工程兵等。除此之外，能源部、國家科學(xué)基金會(huì)、環(huán)境保護(hù)局、國家航天局等機(jī)關(guān)都有不同的海洋管理職能。②由此可見，美國的海洋管理體制是綜合和分散的結(jié)合。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，美國在海洋集中管理方向的發(fā)展步伐明顯加快，并將其定義為海洋世紀(jì)，美國的海洋執(zhí)法工作主要是有國家安全部下設(shè)的海岸警備隊(duì)承擔(dān)，同時(shí)國家海洋與大氣局還承擔(dān)了海洋保護(hù)區(qū)法，漁業(yè)法和海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法等法律法規(guī)賦予的執(zhí)法工作。2009年9月，美國在《美國政府部門間海洋政策工作組中期報(bào)告》提出實(shí)施基本生態(tài)系統(tǒng)的海洋綜合管理是國家的目標(biāo)之一。③

美國的海岸警備隊(duì)是美國的主要海洋執(zhí)法力量，隸屬于美國國家安全部，其主要職責(zé)范圍包括美國海岸，港口，內(nèi)陸水域以及國際水域等，在國家發(fā)生緊急狀況時(shí)，海岸警備隊(duì)的指揮權(quán)由海軍掌握。在全國海域，美國共設(shè)立了九個(gè)海岸警備隊(duì)區(qū)，分別由區(qū)域司令統(tǒng)領(lǐng)，約70個(gè)辦事機(jī)構(gòu)，190個(gè)執(zhí)法站和搜救站，主要負(fù)責(zé)海域安全，港口安全，航運(yùn)檢查以及燈塔和導(dǎo)航設(shè)備的維護(hù)等。④經(jīng)過200多年的發(fā)展，美國海岸警衛(wèi)隊(duì)不斷從總統(tǒng)行政令、國會(huì)授權(quán)以及合并其他機(jī)構(gòu)的過程中獲得越來越多的新任務(wù)，形成了目前五大基本使命，即國土防衛(wèi)、海上安全、海上治安、海上交通以及海洋資源與環(huán)境保護(hù)，幾乎涉及到海洋事務(wù)的方方面面。作為美國五大軍中之一，美國海岸警備隊(duì)在戰(zhàn)時(shí)和平時(shí)都發(fā)揮著重要的作用，是美國海洋權(quán)益保護(hù)的重要保障。

韓國：集中型執(zhí)法管理模式。長期以來，韓國實(shí)行的是較為分散的行業(yè)管理體制，將海洋事務(wù)和開發(fā)活動(dòng)分屬于13個(gè)涉海部門，主要負(fù)責(zé)55項(xiàng)海洋職能工作。⑤隨著《聯(lián)合國海洋法公約》生效，韓國對(duì)分散的海洋執(zhí)法力量進(jìn)行改革，主要成立海洋水產(chǎn)部，對(duì)全國的海洋事務(wù)進(jìn)行綜合管理。1996年，海洋水產(chǎn)部升級(jí)為獨(dú)立外廳，獨(dú)立性和部門地位進(jìn)步提升。新的海洋管理體制下，由海洋水產(chǎn)部統(tǒng)領(lǐng)執(zhí)法，下屬的計(jì)劃管理室、海運(yùn)分配局、港灣局、海洋政策局、漁業(yè)資源局、水產(chǎn)政策局、安全管理局和國際合作局各司其職，分管海洋的開發(fā)協(xié)調(diào)工作，實(shí)現(xiàn)海洋的綜合管理。⑥

按照2003年韓國發(fā)表的國家海洋戰(zhàn)略—《21世紀(jì)海洋韓國》，韓國的海洋水產(chǎn)部在隨后的時(shí)間里需要完成六個(gè)管理目標(biāo)，包括開發(fā)可能繼續(xù)的海洋資源及保存海洋的環(huán)境、海洋的合并管理、提高船只產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭力、海洋安全及海洋污染防止，建設(shè)作為在東北亞上分配中心的中樞的港灣，構(gòu)筑水產(chǎn)資源及安定供給水產(chǎn)品，加強(qiáng)國際協(xié)作等，以實(shí)現(xiàn)“通過藍(lán)色海洋革命增強(qiáng)國家海洋權(quán)利”的宏偉目標(biāo)。

韓國的海洋執(zhí)法工作主要是由海洋警察廳負(fù)責(zé)。海洋警察廳成立于1991年8月，隸屬于獨(dú)立外廳海洋水產(chǎn)部。作為韓國的三大警力之一，海洋警察廳與公共安全警察、消防警察共同承擔(dān)國家的治安和防衛(wèi)工作。海洋警察廳的主要職責(zé)為海上巡邏、犯罪搜查、情報(bào)收集與處理、海難救助、海上交通安全以及海洋污染的檢測(cè)與防治等。其構(gòu)成包括本部和全國13州、市的海洋警察署，下轄71個(gè)派出所、258個(gè)辦事處，有工作人員7700余人。⑦海洋警察廳下轄12個(gè)海洋警察署，從地域上可劃分為東海、南海和西海三部分，與韓國海軍的艦隊(duì)形成聯(lián)合警戒防御體系，共同擔(dān)負(fù)韓國的領(lǐng)海與周邊海域的海洋執(zhí)法任務(wù)。

由此可見，韓國的海洋執(zhí)法管理擁有專職高效的海洋管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管海洋事務(wù)；擁有健全，完善的海洋管理體系，同時(shí)有系統(tǒng)完善的法律法規(guī)體系和對(duì)應(yīng)的海洋政策，最主要的是擁有統(tǒng)一高效的海洋執(zhí)法隊(duì)伍。

對(duì)我國海洋管理的啟示

《聯(lián)合國海洋法公約》生效以后，很多沿海國家為了順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，都加大了對(duì)海洋執(zhí)法管理體制的重視和改革力度，但我國仍舊采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代確立的分散型的行業(yè)管理體制，這對(duì)我國海洋權(quán)益的維護(hù)和海洋事業(yè)的發(fā)展都是極其不利的?？偨Y(jié)海洋強(qiáng)國的海洋執(zhí)法體制的構(gòu)建和實(shí)施，海洋綜合執(zhí)法管理體制是眾多海洋強(qiáng)國的發(fā)展重點(diǎn)，因此建立和完善海洋綜合執(zhí)法管理體制，創(chuàng)建統(tǒng)一的海洋執(zhí)法隊(duì)伍將有利于我國建設(shè)海洋強(qiáng)國目標(biāo)的開展，參與海洋強(qiáng)國間的國際雙邊合作，對(duì)發(fā)展我國的海洋事業(yè)，維護(hù)我國的海洋權(quán)益有著重要的作用。除了借鑒國外先進(jìn)的海洋執(zhí)法管理體制之外，國外先進(jìn)的管理運(yùn)行機(jī)制也值得我們學(xué)習(xí)。

明確海洋執(zhí)法主體?？v觀世界海洋強(qiáng)國，如美國、韓國、日本等，他們都是通過相關(guān)的法律法規(guī)來確定執(zhí)法主體的法律地位，分別為《海岸警衛(wèi)隊(duì)法》，《警察法》，《海上保安法》，同時(shí)明確規(guī)定各執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)限與執(zhí)法范圍，避免了由于執(zhí)法主體不明導(dǎo)致的執(zhí)法矛盾，如執(zhí)法盲點(diǎn)，執(zhí)法重復(fù)等現(xiàn)象，克服了執(zhí)法部門之間各自為政，相互推諉的弊端，提高了執(zhí)法效率。

統(tǒng)一海洋執(zhí)法權(quán)。上述三國的海洋綜合執(zhí)法管理體制中，都是設(shè)立專門的海洋事務(wù)綜合管理機(jī)構(gòu)，將海上的執(zhí)法權(quán)進(jìn)行了統(tǒng)一，同事還建立一支標(biāo)準(zhǔn)的，兼顧多項(xiàng)海洋執(zhí)法任務(wù)的準(zhǔn)軍事化的海洋執(zhí)法力量，對(duì)各項(xiàng)海上事務(wù)進(jìn)行綜合管理，如美國建立國家海洋與大氣局，下設(shè)海岸警備隊(duì)作為綜合執(zhí)法力量，韓國設(shè)立海洋水產(chǎn)部，下設(shè)海洋警察廳，日本成立國土交通廳，設(shè)立海上保安廳作為唯一的海洋執(zhí)法隊(duì)伍。如此可以減少執(zhí)法力量的分散，加強(qiáng)執(zhí)法資源的利用效率，減少了重復(fù)建設(shè)，同時(shí)也可以集中財(cái)政資源進(jìn)行執(zhí)法設(shè)備的建設(shè)，提高執(zhí)法能力。

配備精良執(zhí)法裝備。強(qiáng)大的執(zhí)法能力除了需要有先進(jìn)的執(zhí)法體制作為保障之外，還需要為執(zhí)法力量配備精良的執(zhí)法裝備，以美日韓為代表的海洋強(qiáng)國做出了良好的表率，包括日常巡邏使用的巡邏船（艇）、航標(biāo)管理船等，海上救助和災(zāi)害處理的救助船舶以及海洋勘探船只和用于海上執(zhí)法人員訓(xùn)練的遠(yuǎn)洋訓(xùn)練艦等都裝備精良，而且數(shù)量較大，另外固定翼飛機(jī)與直升機(jī)的配備，都大大提高了海洋執(zhí)法能力和執(zhí)法效率，而且戰(zhàn)時(shí)也可作為后備力量沖鋒陷陣。

加強(qiáng)與海軍的聯(lián)系。作為準(zhǔn)軍事化的執(zhí)法隊(duì)伍，世界各國的海洋執(zhí)法力量需要加強(qiáng)與本國海軍的聯(lián)系。如美日韓等國家，其海洋執(zhí)法力量為海軍的預(yù)備力量，在執(zhí)法過程中也經(jīng)常參與海軍行動(dòng)。如美國的海岸警備隊(duì)?wèi)?zhàn)時(shí)歸屬海軍指揮，韓國的海洋警察廳下屬的海洋警察署與海軍的艦隊(duì)形成聯(lián)合警戒防御體系，共同擔(dān)負(fù)韓國的領(lǐng)海與周邊海域的海洋執(zhí)法任務(wù)，日本海上保安廳也建立海洋情報(bào)信息綜合處理系統(tǒng)，在組織內(nèi)部以及各涉海部門之間實(shí)現(xiàn)信息的高度共享，切實(shí)提高海洋執(zhí)法的效率。

（作者單位：中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院；本文系中央高校自主創(chuàng)新項(xiàng)目研究的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：13CX04029B）

【注釋】

①張玉強(qiáng)：“海洋綜合執(zhí)法模式的比較研究”，《中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2011年第6期。

②萬月月：“中國海洋行政執(zhí)法主體研究”，大連海事大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年。

③The White House Council on Environmental Quality， Interim Report of the Interagency Ocean Policy TaskForce， September 10， 2009.

④陳雪：“我國海上行政執(zhí)法體制研究”，大連海事大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012年。

⑤Dr. Kim S G. Implementation of the Ocean Korea 21， Korea Coastal Zone Management Act and Basic Lawon Marine and Fishery Development. 2009.

⑥宋國勇：“我國海上行政執(zhí)法體制研究”，大連海事大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008年。

⑦韓國海洋警察廳介紹，http：//www.js-msa.gov.cn/art/2010/9/27/art_2333_201537.html。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）