人民主權(quán)視域下的政府信息公開制度探析

【摘要】以人民主權(quán)為視角，分析了政府信息公開的必要性、主要價值。在此基礎(chǔ)上，論述了當(dāng)前我國政府信息公開取得的顯著成效，同時指出了仍然存在的問題，提出了著力提升政府信息公開人員的思想意識、完善政府網(wǎng)站建設(shè)、健全完善政府信息公開的法律法規(guī)體系等解決問題的思路。

【關(guān)鍵詞】人民主權(quán) 政府信息公開 成效 問題 對策

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和民主法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公民的法制意識、權(quán)利意識不斷增強，社會公眾對建設(shè)法治政府、打造陽光政府的要求越來越迫切，而政府信息公開正是建設(shè)法治政府、打造陽光政府不可缺少的途徑。2008年5月，我國《政府信息公開條例》的施行，標(biāo)志著我國政府信息公開制度步入政府法制的軌道，我國公民知情權(quán)的法律保障制度已經(jīng)得到了確立?！墩畔⒐_條例》施行5年來，我國政府信息公開工作得到了長足發(fā)展，公民的知情權(quán)得到了更好的實現(xiàn)，加快了公民社會、政府法制的進(jìn)程。政府運作機制更加透明陽光的同時，我國許多政府及其政府部門信息公開的內(nèi)容還無法滿足社會公眾的需求，沒有健全完備的法律制度保障公民知情權(quán)、規(guī)制政府信息公開工作，部分政府的信息公開網(wǎng)站形同虛設(shè)，政府相關(guān)工作人員對政府信息公開工作仍然倦怠消極，而廣大社會公眾的維權(quán)意識仍然十分薄弱，這就需要我們不斷探索有效推進(jìn)政府信息公開工作的相關(guān)問題，從而為打造陽光政府、透明政府、法治政府提供助力，有效保障公民對政府信息的知情權(quán)、對政府工作的監(jiān)督權(quán)，讓人民主權(quán)通過政府信息公開得以更好實現(xiàn)。

政府信息公開日益受到政府和社會公眾的重視

《政府信息公開條例》自2008年施行以來，各級政府在執(zhí)行“條例”方面逐年改善，中央和地方的“三公經(jīng)費”公開以及其他涉及民生和廣大民眾的信息得到了及時公開，有效地滿足了人民群眾的知情權(quán)，為人民群眾監(jiān)督政府工作提供了方便，各級政府執(zhí)行《政府信息公開條例》的成效顯而易見。

但近段時間以來，部分群眾依據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定向國家有關(guān)部門、地方政府申請相關(guān)政府信息，遭到了政府的拒絕，或者政府超過法定期限仍然不予答復(fù)，從而使政府信息公開相關(guān)問題再次成為熱點話題。如：2010年，上海市律師李洪華向全國80個省、市政府申請中央4萬億和地方26萬億投資信息公開，在80多個政府中只有10多家政府予以回復(fù)，為此李洪華將不予回復(fù)信息的政府統(tǒng)統(tǒng)訴訟到法院，只有7家法院受理了案件。而在2010年前，許多政府對政府信息公開的重視程度更加“冷淡”，人民群眾申請政府信息公開沒有得到任何回復(fù)的情形更加多見，最后起訴到法院之后被法院判決政府或者政府部門敗訴的案例少之又少。如果做一個對比的話，即便只有10多家政府回復(fù)李洪華律師的政府信息公開申請、7家法院受理行政訴訟案件，許多法學(xué)家和社會人士已經(jīng)認(rèn)為這是政府信息公開制度的巨大進(jìn)步，同時也表明政府對此項工作更加重視。

對近期政府信息公開事件和民眾對此問題的呼吁，引起我國政府的高度重視。為了進(jìn)一步做好政府信息公開工作，增強公開實效，提升政府公信力，國務(wù)院辦公廳于2013年10月15日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，將政府信息公開作為回應(yīng)社會關(guān)切、提升政府公信力的重要舉措，要求各級政府進(jìn)一步加強平臺建設(shè)和機制建設(shè)，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強督查指導(dǎo)，解決政府公開不主動、不及時的問題，解決面對公眾關(guān)切不回應(yīng)、不發(fā)聲的問題，避免公眾對政府工作產(chǎn)生誤解或質(zhì)疑。

人民主權(quán)視域下政府必須依法公開信息

人民主權(quán)理論及其發(fā)展。人民主權(quán)即國家主權(quán)由人民掌握的國家政治制度。17～18世紀(jì)的歐洲處于啟蒙運動時期，新興的資產(chǎn)階級對于主權(quán)提出了要求，法國思想家盧梭、英國的思想家洛克和霍布斯等人提出并完善了人民主權(quán)理論。人民主權(quán)理論和君權(quán)神授思想針鋒相對，認(rèn)為主權(quán)并不是由所謂的“神”授予君主的，而是由人民掌握的，國家的一切所有的權(quán)力均源自人民、屬于人民。盧梭以社會契約論的視角對人民主權(quán)理論進(jìn)行了論述，指出人本來就是平等和自由的，但是私有制的出現(xiàn)打破了人的平等自由關(guān)系，為了能夠使個體的各項權(quán)利得到有效的保障，人民將其天然就擁有的權(quán)利委托給社會管轄，人民同時獲得了社會的庇佑。盧梭的社會契約論認(rèn)為，國家就是按照人民訂立的“契約”造就出來的，國家基于人民的委托而對社會進(jìn)行管理，國家的一切權(quán)力自然應(yīng)屬于人民所擁有。

人民主權(quán)理論后來被法國憲法條例引入，逐步發(fā)展成為資產(chǎn)階級制定憲法的基礎(chǔ)理論，改理論發(fā)展到今天，已經(jīng)成為世界上大部分資本主義國家制定憲法的基礎(chǔ)。我國也有類似人民主權(quán)的規(guī)定，即便在社會形態(tài)、主權(quán)本質(zhì)等方面和西方國家的人民主權(quán)理論有重大區(qū)別。我國《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民?！薄稇椃ā返拇藯l規(guī)定，表明了我國一切權(quán)力的歸屬。既然我國一切權(quán)力屬于人民，政府代表人民行使權(quán)力、進(jìn)行公共管理自然有義務(wù)向人民公開政府信息，保障人民的信息知情權(quán)，因為只有保障了知情權(quán)才能為人民監(jiān)督政府工作提供基礎(chǔ)條件。

政府信息公開是對人民主權(quán)的必然回應(yīng)。在人民主權(quán)視域下，政府有義務(wù)向人民公開其政府信息，這是政府對人民不容推辭的基本義務(wù)。我國的一切權(quán)力屬于人民、源自人民，政府在人民的授權(quán)下管理國家事務(wù)，政府及其部門的公共管理的最終目的都是為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、保障人民利益不受侵害。然而，政府在得到人民授權(quán)之后，因為政府具有廣泛的自由裁量權(quán)，政府的工作人員在具體工作中可能違背人民利益而做出侵害人民利益的決策和行政行為，如果不對政府的權(quán)力進(jìn)行限制、監(jiān)督，此種危險性就可能大大增加，容易導(dǎo)致政府部分公職人員濫用權(quán)力，對“一切權(quán)力屬于人民”的憲政基礎(chǔ)帶來危害。所以，必須通過法制化路徑要求政府及其部門公開政府信息，保障人民對政府工作的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)。

人民主權(quán)視域下，政府必須擺正自身的位置，正確地處理政府行政權(quán)和民眾之間的關(guān)系，以“對主人負(fù)責(zé)”的精神態(tài)度和行為通過一切行政行為實現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的目標(biāo)，將及時公開政府信息、回應(yīng)社會關(guān)切作為自身義不容辭的法律責(zé)任。

既然人民是國家的主人，政府必須按照人民的要求及時公開信息，也就是說社會公眾對政府信息的公開擁有請求權(quán)，這也是我國《政府信息公開條例》明確規(guī)定的內(nèi)容。在當(dāng)前社會中，為了實現(xiàn)人民對政府的監(jiān)督制約，人民必須以知曉政府信息為前提，政府信息公開是人民監(jiān)督政府的重要前提。同時，民主、自由社會背景下，民眾只有對政府信息享有充分的知情權(quán)和行使請求權(quán)，才能對自己的生活和工作進(jìn)行合理的安排，才能夠最大限度地保障公民個人的合法權(quán)益。

人民主權(quán)視域下政府信息公開的主要價值

在人民主權(quán)視域下，政府必須依法公開信息，政府信息公開擁有廣泛而重要的價值目標(biāo)。通過法律法規(guī)所確認(rèn)的任何權(quán)利均對整個國家的法律法規(guī)體系具有其相應(yīng)價值功能，否則就失去了該項立法的價值功能。政府信息公開作為實現(xiàn)我國人民主權(quán)憲政原則的重要保障，其所具備的價值功能是多種多樣的。

政府信息公開具有民主價值。在我國現(xiàn)行政治法律框架體系下，人民的民主價值通過選舉制度、自由表達(dá)權(quán)、參與公共事務(wù)管理、對政府和政府部門工作提出意見建議等方式予以實現(xiàn)，而要實現(xiàn)公民的民主權(quán)利，其基礎(chǔ)和前提條件是必須保障公民對政府工作的知情權(quán)，否則再宏大的權(quán)利也將無從實現(xiàn)，政府信息公開恰好能夠保障公民對政府工作的知情權(quán)。

政府信息公開具有秩序價值。所謂秩序價值，就是政府通過信息公開，能夠更加有效維護社會秩序。政府信息如果沒有得到應(yīng)有公開，人們對政府某些行為的意圖難以掌握和了解，反而可能造成民眾對政府工作的質(zhì)疑，現(xiàn)實中我們許多由于政府工作引起的不和諧、不穩(wěn)定因素就是因為政府信息公開工作沒做到位，沒及時向社會公眾公開事實真相而引起的。為此，及時公開政府信息，具有維護社會穩(wěn)定的秩序價值。同時，政府及時、全面和規(guī)范地公開相關(guān)信息，能夠讓民眾充分了解把握自身所處的環(huán)境，從而更加有效、更加合理地安排自己的工作與社會生活，有利于良好社會秩序的形成。

政府信息公開具有平等價值。對于社會中處于弱勢地位的一方，可以按照《政府信息公開條例》要求政府及其相關(guān)部門公開自己所需信息，從而使公民在獲取信息資源方面趨于平衡。在當(dāng)前信息資源已經(jīng)成為社會最有價值、最重要資源的時代，政府對公民一視同仁地按照規(guī)定向公民提供相關(guān)政府信息，無疑有利于讓公民公平地獲得信息資源，有利于公民平等地參與選舉、組織安排自己的工作和社會生活。

政府信息公開具有效率價值。通過政府信息公開，能夠為行政決策帶來更多便利，有利于提高行政效率，使行政決策更加符合客觀實際。這是因為，在政府信息公開的狀態(tài)下，政府行政決策過程中所考慮的因素更加全面，這就有利于減少政府行政行為處置不當(dāng)導(dǎo)致的社會矛盾，社會公眾也能夠?qū)φ疀Q策進(jìn)行了解，從而支持擁護政府的決策，不僅能夠減少由于政府決策導(dǎo)致的某些矛盾，政府工作在社會民眾的參與支持下能夠做得更好。

當(dāng)前我國政府信息公開現(xiàn)狀及對策

當(dāng)前我國政府信息公開工作成效顯著?！墩畔⒐_條例》施行以來，我國政府信息公開工作得到有效推進(jìn)，取得成效十分顯著。這些成效主要體現(xiàn)在：加強了政府信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各級政府主要負(fù)責(zé)人高度重視政府信息公開工作，上級政府加強對下級政府信息公開工作的評估考核，有效推動了政府信息公開工作的開展、保護了民眾的知情權(quán)，使政府工作中的人民主權(quán)原則得到較好體現(xiàn)；在政府自身的努力和廣大民眾的積極推動下，社會公眾參與政府信息公開的意識逐漸得到了增強，不僅政府依法主動公開相關(guān)信息，更多的社會民眾向政府申請獲得信息；在主動公開信息的基礎(chǔ)上，各級政府信息公開的范圍和內(nèi)容不斷擴大，社會公眾能夠通過政府信息公開的方式獲取更多的有用信息資源，民眾的知情權(quán)得到有效保護；政府信息公開的渠道和方式不斷得到擴充，從以紙質(zhì)媒體公開為主轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等多種方式的共同公開，增強了政府工作的透明度，提升了行政效能，體現(xiàn)了政府的開放意識。

當(dāng)前我國政府信息公開工作存在的問題。我國政府信息公開工作雖然取得了前所未有的顯著成效，但是仍然存在許多不容忽視的問題需要加以解決。我國長期以來形成了政府習(xí)慣于封鎖信息以穩(wěn)控社會的做法，對當(dāng)前我國政府工作仍然具有一定負(fù)面影響，部分政府信息公開流于形式，或者過于“宏觀”，社會公眾無從知曉詳細(xì)信息，導(dǎo)致社會公眾對于自身知情權(quán)的保護意識也還很薄弱，這些諸多因素制約了我國政府信息公開工作的開展。

當(dāng)前，我國政府信息公開工作存在的問題主要表現(xiàn)在：

第一，政府工作人員的信息公開意識有待提升。在當(dāng)前法治政府背景下，我國政府信息公開工作受到了高度重視，但是部分政府工作人員政府信息公開的意識還有待提升。部分工作人員對政府信息公開工作在觀念上存在曲解，“選擇性”公開政府信息，公開有利于彰顯政府工作成效的信息，“三公經(jīng)費”等可能限制政府特權(quán)的信息則“不予公開”或者“粗略公開”、“虛假公開”。

第二，當(dāng)前我國政府信息公開的范圍和方式雖然不斷得到擴充，但仍然以政府網(wǎng)站公開為主，而當(dāng)前我國政府網(wǎng)站建設(shè)仍然不完善，發(fā)布的信息缺乏實用性，還無法保障民眾的知情權(quán)，和法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)的要求仍然相差甚遠(yuǎn)。

第三，政府信息公開的法律法規(guī)體系有待進(jìn)一步健全完善。人民主權(quán)是憲政重要原則，政府信息公開未在我國《憲法》中得到體現(xiàn)。同時，民眾的知情權(quán)不僅是一種實體權(quán)利，同時還是一項重要的程序權(quán)利，需要我們在政府信息公開相關(guān)法律制度中單獨明確行政程序，或者專門制定行政程序法作為政府信息公開的基本法律?！墩畔⒐_條例》由國務(wù)院制訂頒布，其性質(zhì)為行政法規(guī)，其法律位階過低，并沒有上升到法律的高度，可能導(dǎo)致省級人大制定的地方立法的法律效力超越《政府信息公開條例》。

第四，我國公民政府信息公開的意識普遍不高，還無法通過政府公開的信息積極主動參與行政決策。信息化時代，人們的覺悟普遍得到了提高，許多民眾已經(jīng)學(xué)會通過法律途徑或者其他途徑爭取自己的知情權(quán)，但是，大部分公眾普遍只關(guān)心和自己具有切身利益關(guān)系的信息，對于其他公共事項可能漠不關(guān)心，普遍民眾無法通過政府公開的信息積極主動參與到行政決策的過程中，與通過政府信息公開實現(xiàn)人民主權(quán)的要求還有較大差距。

當(dāng)前政府信息公開制度存在問題的解決策略。政府信息公開是建設(shè)法治政府、陽光政府、服務(wù)型政府的重要渠道，政府信息公開的程度體現(xiàn)了社會發(fā)展的進(jìn)程、民主政治的進(jìn)程，針對上述政府信息公開工作中存在的問題，當(dāng)前解決存在問題的策略如下：

首先，著力提升政府信息公開人員的思想意識和能力水平。切實加強對政府信息公開人員的思想教育，不斷提升信息公開的認(rèn)識，讓工作人員認(rèn)識到依法開展政府信息公開相關(guān)工作是自己義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。與此同時，切實提升政府信息公開人員應(yīng)用信息技術(shù)的能力，提升其公開信息的能力水平。加大對政府行政人員信息素質(zhì)的培養(yǎng)力度，使其能夠深刻認(rèn)識到政府信息公開的功用，增強他們創(chuàng)新意識，能夠在不同環(huán)境下有效實行信息公開，不斷提升其駕馭信息的能力。

其次，著力完善政府網(wǎng)站建設(shè)。完善的政府網(wǎng)站是政府信息公開的主要載體，是公民知情權(quán)能夠得到保障的重要因素。通過完善政府網(wǎng)站建設(shè)，能夠讓廣大人民群眾方便地了解政府信息，及時對政府行政行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前，各級政府要更加關(guān)注政府網(wǎng)站的建設(shè)，及時在政府網(wǎng)站上發(fā)布民眾所需信息，從而引起更多社會民眾對政府網(wǎng)站的關(guān)注，更好地發(fā)揮政府網(wǎng)站在政府信息公開中的主陣地作用。

最后，健全完善政府信息公開的法律法規(guī)體系。針對當(dāng)前我國政府信息公開法律法規(guī)體系不健全、立法位階不高等問題，由全國人大或者全國人大常委會制定專門的政府信息公開法律，提升立法位階，促進(jìn)整個公共領(lǐng)域政府信息的依法公開、及時公開、全面公開。同時，要加強對配套法律法規(guī)的建設(shè)，對不符合政府信息公開要求的法律法規(guī)及時進(jìn)行修改完善，提升政府信息公開的時效，更好地保護公民的知情權(quán)，為人民主權(quán)打下堅實的基礎(chǔ)。

（作者單位：長安大學(xué)）

責(zé)編/張蕾