服務(wù)型政府建設(shè)的基本邏輯：理念、改革與治理

【摘要】黨的十八大報(bào)告明確指出服務(wù)型政府應(yīng)具備的四大標(biāo)準(zhǔn)和四大目標(biāo)。建設(shè)服務(wù)型政府，是黨為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀作出的一個(gè)重大戰(zhàn)略部署，同樣也是全球公共行政事業(yè)發(fā)展方向的集中體現(xiàn)。文章根據(jù)服務(wù)型政府的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)以及中國國情，提出重塑政府理念，強(qiáng)化政府改革和轉(zhuǎn)變治理模式的基本邏輯。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府 理念 改革 治理

黨的十八大報(bào)告提出“建設(shè)職能科學(xué)的全新人民滿意型政府”的工作目標(biāo)。從本質(zhì)上來說，這是由我國國家性質(zhì)所決定的，人民群眾的根本利益決定了在當(dāng)前階段我國建設(shè)服務(wù)型政府必須堅(jiān)持這一目標(biāo)。這不僅僅是我國政府在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下積極主動(dòng)探索和諧社會(huì)的核心要求，同樣也是我黨對(duì)政府改革認(rèn)識(shí)的不斷深化，是一種從內(nèi)而外的自我改革。必須認(rèn)識(shí)到，構(gòu)建一個(gè)符合我國當(dāng)下社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求的服務(wù)型政府，不僅僅是全球公共行政改革發(fā)展的必然方向，同樣也是我國廣大人民群眾的真實(shí)愿望。同時(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府是一項(xiàng)巨大、復(fù)雜的社會(huì)工程，需要重塑政府理念，強(qiáng)化政府改革和轉(zhuǎn)變治理模式。

根據(jù)現(xiàn)代政府的特征，重塑政府理念

確立政府職能有限理念。改變傳統(tǒng)意義上的“全能政府”客觀上要求我們必須根據(jù)我國當(dāng)前階段社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求樹立“有限政府”的全新概念，也就是說，在日常的行政工作安排上，我們必須認(rèn)識(shí)到政府所具有的管理功能是有限的，不可能對(duì)所有的事物都進(jìn)行管理。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，我國政府已逐步加強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府的職責(zé)重心在于糾正“市場(chǎng)失靈”。但目前的現(xiàn)實(shí)是，“全能政府”的概念在當(dāng)前政府行政管理工作中仍然是主流，而體現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中就是政府職能配置和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制規(guī)范性之間的明顯沖突。一些部門仍然熱衷于管理一些無法管理或者不該管理的事情，其根源就在于從事這些事情有利可圖。究其本質(zhì)，從全能政府走向有限政府的過程，就是我國政府職能不斷深化和細(xì)化的過程，也就是行政管理權(quán)限不斷規(guī)范化的過程。當(dāng)然，建設(shè)服務(wù)型政府需要明確政府提供服務(wù)的邊界，政府提供的公共服務(wù)是有限的而非無限的，而除政府之外的社會(huì)組織和社會(huì)群體，同樣應(yīng)該成為公共服務(wù)的提供者和參與者，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的客觀要求。

推進(jìn)政府法治建設(shè)。從20世紀(jì)末期至今，我國政府積極主動(dòng)地開展依法治國事業(yè)，在過去的十?dāng)?shù)年時(shí)間里取得了輝煌的成就。但是必須認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前政府治理工作中，“人治”情況的大量存在，已經(jīng)嚴(yán)重地影響到我國政府的整體行政管理能力。仍然還有大量的政府官員認(rèn)為自己是“父母官”，而不能正視人民群眾的社會(huì)主人翁地位，對(duì)于民間組織（NGO）積極參與到社會(huì)管理工作中的權(quán)利沒有一個(gè)正確的認(rèn)識(shí)；他們習(xí)慣于暗箱操作和使用權(quán)力，而不愿意公開執(zhí)法和透明行政；他們更強(qiáng)調(diào)行政自由裁量權(quán)，而不愿意嚴(yán)格地遵守必要的程序和規(guī)則。由于過分地強(qiáng)調(diào)下級(jí)必須服從上級(jí)，政府管理仍存在長(zhǎng)官意志現(xiàn)象，導(dǎo)致法律形同虛設(shè)，以權(quán)代法、以權(quán)壓法和徇私枉法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。發(fā)展現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和向民主政治過渡，法治型政府是重要保障之一。這客觀上要求我們的政府管理人員必須重視和肯定人民群眾的公民權(quán)利，為我國憲法所規(guī)定的公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供支持和保障，而不是讓少數(shù)掌權(quán)者凌駕于社會(huì)之上，通過自身特權(quán)的實(shí)現(xiàn)來蔑視人民群眾的合法地位。要求政府的一切行為都在法律的陽光下執(zhí)行，法律即使面對(duì)特權(quán)也必須具有無上的權(quán)威性。因此，我們必須根據(jù)當(dāng)前我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律和實(shí)際需求，積極主動(dòng)地引導(dǎo)政府從行政主導(dǎo)走向法律主導(dǎo)。

推進(jìn)政府民主化建設(shè)。在社會(huì)發(fā)展過程中，政府的政治官員必須真正地認(rèn)識(shí)到，人民的授權(quán)是其掌握權(quán)力、行使權(quán)力的客觀前提，同樣也是其權(quán)利合法性的重要保障。只有這樣，才能夠保證政府行為能夠?yàn)樯鐣?huì)的和諧發(fā)展提供必要的支持。當(dāng)前階段我國的政府政治官員通常情況下主要是依靠任命的方式產(chǎn)生，這種情況下，人民群眾的選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)顯然遇到了一定的阻力?，F(xiàn)行干部的選拔過程中，更多的不是對(duì)人民群眾意見的體現(xiàn)，而是對(duì)上級(jí)意見的揣摩，長(zhǎng)此以往，在政府部門容易滋生異化了的行政文化。官員過分地關(guān)注“上意”已經(jīng)成為一種必然。針對(duì)這一情況，如何從根本上加以改變呢？筆者認(rèn)為，這一情況存在的根源在于我國當(dāng)前階段組織競(jìng)爭(zhēng)的民主選舉的缺失，人民群眾所掌握的政治選舉權(quán)利沒有得到充分體現(xiàn)。在選舉制度下，政府官員的所有公權(quán)力完全來自于人民，并受到人民群眾的廣泛監(jiān)督，因此他們?cè)诰唧w的工作中就必須體現(xiàn)人民群眾的根本利益，為人民群眾公權(quán)力的實(shí)現(xiàn)而努力，否則將會(huì)失去從政的機(jī)會(huì)。因此，我國政府有必要進(jìn)一步加強(qiáng)公民選舉制度的建設(shè)。除此之外，政府還要積極主動(dòng)地為公民參與到公共事務(wù)管理工作中來提供暢通的渠道和規(guī)范化的平臺(tái)，采取多種途徑來加強(qiáng)政府的治理能力，在政績(jī)考核過程中增大人民群眾滿意度所占的比重。

堅(jiān)持政府“再造”，加大改革力度

以權(quán)力為核心，建立權(quán)力相互制約和相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。我國政府根據(jù)國內(nèi)政治制度發(fā)展的實(shí)際情況指出，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！蔽覈鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中政府工作必須得到相應(yīng)的制約和限制。羅素認(rèn)為，追逐權(quán)力在人類的無限欲望中居首，過度的追求權(quán)力會(huì)使天使墮落，更何況世間凡人。由于人性的弱點(diǎn)，社會(huì)成員都存在著需求滿足的炫耀心理，具有不斷追求權(quán)力的欲望，這在客觀上就要求必須建立健全一套行之有效的政治制度加以預(yù)防。實(shí)際上，為了真正意義上的制約和規(guī)范政府的行政管理工作，就必須對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行有效的分解，讓政府各個(gè)部門工作規(guī)范在自身權(quán)力范圍之內(nèi)，實(shí)行分權(quán)并建立相互制約、相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。建立權(quán)力制約和相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，否定了個(gè)人集權(quán)和大權(quán)獨(dú)攬的正當(dāng)性，可以制約政治權(quán)力運(yùn)行的主觀隨意性。

以政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化為重心，繼續(xù)推進(jìn)行政體制改革。推進(jìn)行政體制改革，達(dá)到政府管理轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能之目的，重點(diǎn)是大部制體制改革和省管縣體制改革。在黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律推進(jìn)大部制改革步伐，降低部門內(nèi)耗。”當(dāng)前，縱觀世界范圍內(nèi)的政府部門設(shè)置，基本上都保持在每個(gè)職能部門單獨(dú)管理一塊的規(guī)模上，而反觀我們，雖然經(jīng)過2008～2009年的改革，但是仍然保留了大量的無用部門，這充分說明我國當(dāng)前的大部制改革問題仍然值得重視，還有很大提升空間。同時(shí)，中國新一輪的行政管理體制改革，促進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)扁平化也是重要目標(biāo)之一。根據(jù)當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)管理的實(shí)際需求，減少地方政府層級(jí)設(shè)置，將傳統(tǒng)意義上的四級(jí)制改變?yōu)楦鼮殪`活的三級(jí)制。實(shí)行市縣分設(shè)分治，即十八大報(bào)告指出的“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置”，在改革之后，市級(jí)政府僅管理所在市區(qū)的政務(wù)并提供相應(yīng)的公共服務(wù)，而原有的對(duì)下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理工作則轉(zhuǎn)交到省政府手中，這樣不僅僅可以極大地優(yōu)化行政管理資源，同樣也能夠減少不必要的部門數(shù)量，為政府的“瘦身”提供必要的支持。

以績(jī)效為本，完善政府績(jī)效評(píng)估與改進(jìn)。當(dāng)前，中國各級(jí)政府都是預(yù)算型政府，奉行預(yù)算為本。這種情況下，我國的各級(jí)政府為了自身利益的實(shí)現(xiàn)，千方百計(jì)地?cái)U(kuò)大預(yù)算基數(shù)，政府財(cái)政預(yù)算最終結(jié)果如何，已經(jīng)成為部門管理人員整體行政管理水平的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而相對(duì)于我國傳統(tǒng)的預(yù)算型政府來說，績(jī)效型政府主要是以治理績(jī)效作為安排財(cái)政預(yù)算的基本依據(jù)。通過進(jìn)行成本—收益分析，政府在提供公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的過程中，績(jī)效評(píng)估是其重要的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于降低政府的行政管理成本、減少冗余部門有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義?？?jī)效型政府的構(gòu)建，客觀上要求我們必須改變傳統(tǒng)意義上“重決策、輕執(zhí)行、輕評(píng)估”的工作現(xiàn)狀，積極主動(dòng)地引導(dǎo)民眾參與到公共事務(wù)的管理和監(jiān)督工作中來，對(duì)一些重大的突發(fā)事件的管理應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)?shù)匾朐u(píng)價(jià)機(jī)制，通過多種途徑對(duì)政府的行政管理行為加以限制。

面向社會(huì)，提高政府的治理能力

提高政府回應(yīng)性和應(yīng)急處理能力。在我國當(dāng)前階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，信息技術(shù)的進(jìn)步和計(jì)算機(jī)的大規(guī)模普及，自媒體時(shí)代已經(jīng)取代了傳統(tǒng)媒體在社會(huì)信息傳播中的地位。信息傳播革命客觀要求提高政府治理的回應(yīng)性（Government Responsiveness）和應(yīng)急處理能力。傳統(tǒng)的傳媒時(shí)代中，由于無法及時(shí)有效地進(jìn)行大量信息的快速傳播，因此在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過程中，我國的政府公共管理部門能夠快速地節(jié)制事態(tài)發(fā)展，有效控制社會(huì)影響。但是在當(dāng)前自媒體時(shí)代中，通過微博、論壇等信息平臺(tái)社會(huì)公眾與政府同步獲得重要和突發(fā)事件資訊，政府傳統(tǒng)的拖延策略所能夠起到的作用越來越小，遮掩的方式進(jìn)行處理往往只能夠收到反作用。推進(jìn)回應(yīng)型政府建設(shè)，是解決這一問題的根本途徑，通過回應(yīng)型政府建設(shè)，能夠讓政府相關(guān)部門和上級(jí)部門及時(shí)有效地了解事態(tài)發(fā)展的實(shí)際情況，及時(shí)地做出應(yīng)對(duì)措施。應(yīng)急預(yù)案的設(shè)定和實(shí)施，是保證政府及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的重要前提。隨著我國政府在社會(huì)公共事物中所起到作用的日漸凸顯，提高政府的整體應(yīng)急能力、加強(qiáng)快速應(yīng)對(duì)反應(yīng)水平，已經(jīng)成為提高政府執(zhí)政能力的重要要求之一。只有及時(shí)主動(dòng)地回應(yīng)社會(huì)呼聲，才能夠真正意義上的提高政府公信力，加強(qiáng)政府的服務(wù)能力。

推進(jìn)政府透明化建設(shè)。所謂透明化政府，就是政府制定的公共政策和實(shí)施的管理措施須及時(shí)公開，根據(jù)社會(huì)的反映情況及時(shí)調(diào)整政策。在我國當(dāng)前社會(huì)主義民主社會(huì)的發(fā)展過程中，政府信息有著非常重要的地位，對(duì)于社會(huì)的方方面面都具有非常強(qiáng)的影響能力。這種情況下，如果不及時(shí)地對(duì)政務(wù)信息進(jìn)行公開透明的處理，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致人民群眾的不信任，陽光政府的構(gòu)建工作顯然也就無從談起了。我國在2007年4月制定了《政府信息公開法》，為我國政府政務(wù)信息的公開奠定了相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。公共知情權(quán)的保障，客觀上要求我們必須公開政府工作信息，這是促進(jìn)和諧社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，讓政府的一切行為都暴露在陽光之下，能夠最大限度地規(guī)避政府行為中的不公平指出，是防止腐敗的重要途徑之一，建立健全一套行之有效的政府信息公布機(jī)制，提高政府行為透明度，所起到的重要作用值得我們給予更多的關(guān)注和重視，但是當(dāng)前階段我國公民知情權(quán)的保障還有很大的提升空間，我們?cè)诋?dāng)前階段的政府政務(wù)改革過程中，有必要進(jìn)一步加大政府信息公開力度，提升政府公信力，改善政府形象。①

推進(jìn)政府責(zé)任建設(shè)。從某種意義上來說，構(gòu)建責(zé)任政府是我國推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的客觀要求，同樣也是我國人民群眾公權(quán)力實(shí)現(xiàn)的客觀前提。也就是說，政府所掌握的權(quán)力，必須有相應(yīng)的責(zé)任存在，政府的權(quán)力和責(zé)任是一對(duì)相互依存的“孿生”兄弟。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，官員的地位決定其掌握多大的權(quán)力，而在當(dāng)下的思想觀念中則更為強(qiáng)調(diào)，當(dāng)多大官承擔(dān)多大責(zé)任。而問責(zé)制度的產(chǎn)生，CtQaPss/FiA9Z3sVeaFwHw==正是這一思想在政府工作中的集中體現(xiàn)，“作為服務(wù)型政府構(gòu)建過程中必須重視的制度，問責(zé)制度必須成為我國政府日常管理工作中的核心制度之一”②。黨的十七大報(bào)告指出：“根據(jù)我國政府管理過程中表現(xiàn)出來的實(shí)際問題，按照問責(zé)制度的要求，為政府每一個(gè)部門制定一個(gè)責(zé)任表格是非常有必要的?！倍诤罄m(xù)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中，同樣對(duì)我國政府官員的問責(zé)問題做出了具體說明，在包括濫用職權(quán)、監(jiān)管不力等方面都提出了具體的權(quán)責(zé)關(guān)系，列出了包括停職查看、開除黨籍等一系列與之對(duì)應(yīng)的處理方法。

推進(jìn)政府電子政務(wù)建設(shè)。電子政務(wù)的開展在當(dāng)前階段計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步下已經(jīng)成為了一種可能。從本質(zhì)上來說，政府的電子政務(wù)建設(shè)，主要是指政府在日常工作中引入相應(yīng)的電子化和自動(dòng)化技術(shù)來輔助辦公的一種政務(wù)信息管理系統(tǒng)。通過這套系統(tǒng)，政府內(nèi)部各個(gè)部門之間能夠就行政管理資源的合理利用提供必要的意見和建議，極大地優(yōu)化了政務(wù)管理資源的利用。同時(shí)也能夠?yàn)檎畠?nèi)不同部門之間的協(xié)作提供相應(yīng)的平臺(tái)，減少內(nèi)耗。當(dāng)然，電子政務(wù)工作的推進(jìn)，最大的作用在于提高政府整體公共事務(wù)管理效率水平，及時(shí)地為廣大人民群眾提供高質(zhì)量的政務(wù)服務(wù)。

電子政務(wù)的發(fā)展必然為公民提供一個(gè)更為良好而寬廣的政務(wù)信息獲取平臺(tái)：公民能夠通過該平臺(tái)獲得快速、準(zhǔn)確的政務(wù)信息，在相關(guān)事物的辦理過程中能夠享受到網(wǎng)絡(luò)帶來的種種便利。在當(dāng)下自媒體時(shí)代，電子政務(wù)事業(yè)的推廣和開展，同樣也是提高政府快速反應(yīng)能力的重要途徑之一，能夠極大地加強(qiáng)政府在溝通方面的工作效率水平，極大地提升了政府的人力資源管理水平，優(yōu)化人力資源配置。基于上述情況，加強(qiáng)政府電子政務(wù)建設(shè)水平，構(gòu)建一個(gè)符合我國社會(huì)主義社會(huì)需求的無縫隙的政府（seamless government），有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義，是我國政府公共事務(wù)管理水平提升的必由之路。

推進(jìn)政府反腐倡廉建設(shè)。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地方發(fā)展，政府工作環(huán)境和工作內(nèi)容難免和地方經(jīng)濟(jì)之間產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系。這種情況下，推進(jìn)政府反腐倡廉工作，是我國社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的必然前提。當(dāng)前階段我國政府在反腐倡廉工作面前還有很長(zhǎng)的路要走，雖然在過去的一段時(shí)間內(nèi)取得了一定的成就，但是各地政府層出不窮的腐敗問題仍然值得我們警醒。

胡錦濤同志在“七一講話”中就重點(diǎn)指出，“在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，一部分干部同志沒有經(jīng)受得住腐敗的侵襲，對(duì)我國政府形象造成了非常嚴(yán)重的負(fù)面影響。如果不對(duì)政府的腐敗問題做出及時(shí)而有效的處理，我黨和政府必然失去廣大人民群眾長(zhǎng)期以來的深刻信任。我們必須深刻地認(rèn)識(shí)到反腐工作的長(zhǎng)期性和艱巨性，根據(jù)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律建立健全一套科學(xué)的反腐斗爭(zhēng)體系，做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。”③我國政府作為人民政府，代表人民利益，必須從當(dāng)下反腐工作開展的實(shí)際情況出發(fā)，進(jìn)一步加大反腐力度，為我國政府形象的改善做出更為積極的努力。為此，我們必須按照人民群眾的意愿，進(jìn)一步規(guī)范政府的行政管理行為，加大對(duì)政府權(quán)力的制約，以更為積極的態(tài)度去面對(duì)社會(huì)輿論監(jiān)督，從根本上遏制貪污腐敗的不正之風(fēng)。

（作者單位：北京大學(xué)政府管理學(xué)院）

【注釋】

①楊宏山：“服務(wù)型政府的制度分析”，第三屆中美公共管理國際學(xué)術(shù)研討會(huì)，2006年。

②許耀桐：“行政體制改革：十年十成果”，《法制與經(jīng)濟(jì)》（上旬刊），2012年第12期，第9～11頁。

③胡錦濤：“在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上的講話”，《人民日?qǐng)?bào)》，2011年7月2日。

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）