人民調(diào)解糾紛解決機制評估與完善

【摘要】我國施行《人民調(diào)解法》，進一步健全完善了人民調(diào)解糾紛解決機制，各地在貫徹執(zhí)行《人民調(diào)解法》的過程中亦進行了大量的實踐創(chuàng)新。然而，由于《人民調(diào)解法》施行時間不長，仍然存在許多錯位問題，需要我們逐步健全完善。文章對人民調(diào)解糾紛解決機制取得的貢獻、存在問題進行分析，提出了完善對策。

【關(guān)鍵詞】糾紛解決機制 人民調(diào)解 貢獻 問題 對策

人類歷史上尚未產(chǎn)生行政制度、司法制度之前，就已經(jīng)產(chǎn)生了調(diào)解，調(diào)解是最為原始的糾紛解決辦法。人民調(diào)解制度是指作為基層的群眾性自治組織的人民調(diào)解委員會，按照特定標(biāo)準(zhǔn)，采取疏導(dǎo)、教育、勸說等方法，使當(dāng)事人之間自愿達成和解協(xié)議從而解決矛盾糾紛的一項制度，我國《人民調(diào)解法》于2011年施行之后，人民調(diào)解組織的范圍有所擴大，將人民調(diào)解委員會定義為“依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織”。我國早在革命戰(zhàn)爭時期的根據(jù)地就建立了人民調(diào)解制度，新中國成立后得到了快速發(fā)展，對促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，使大量的矛盾糾紛化解在基層、解決在基層，獲得“東方經(jīng)驗”、“中國經(jīng)驗”、“東方一枝花”等贊譽。

人民調(diào)解糾紛解決機制的貢獻

人民調(diào)解的矛盾糾紛化解取得顯著成效。進入21世紀(jì)以來，世界各國在經(jīng)濟社會取得迅猛發(fā)展的同時，影響社會和諧穩(wěn)定的問題越來越多，給社會安寧帶來了重大隱患，為此，世界各國采取了多種多樣的措施切實化解各類糾紛矛盾，歐美國家在實踐中產(chǎn)生了ADR機制（替代性糾紛解決方式、非訴訟解決程序），試圖在法庭外化解更多的矛盾糾紛，我國臺灣地區(qū)、香港特別行政區(qū)也建立了類似的機制，通過這些機制的運行，及時化解了大量矛盾糾紛。

在構(gòu)建非訴訟化解矛盾糾紛機制的過程中，我國進行了許多嘗試，形成了人民調(diào)解、行政調(diào)解、審判機關(guān)的法庭外調(diào)解等多種方式。其中，人民調(diào)解糾紛解決機制取得的成效十分顯著。2013年8月召開的全國人民調(diào)解工作會議上公布，我國各類人民調(diào)解組織平均每年化解矛盾糾紛800～900萬件，其中2012年化解的矛盾糾紛達到了926萬件，調(diào)解成功率達96%。目前我國共有各類人民調(diào)解組織81.7萬個，基本實現(xiàn)了村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點單位、行業(yè)、領(lǐng)域全覆蓋。擁有人民調(diào)解員428萬人，其中專職人民調(diào)解員有80萬人左右，通過各類方式聘請人民調(diào)解員12.8萬人。①

我國81萬個人民調(diào)解組織每年化解諸多民間矛盾糾紛，人民調(diào)解組織化解矛盾糾紛的機制優(yōu)勢已經(jīng)十分明顯，如果這些案件沒有在基層得到化解，必定會將矛盾擴大升級引發(fā)更大的損失，或者大部分案件可能進入法院，在我國目前法院司法資源及其有限的調(diào)解下難以得到及時有效化解。

人民調(diào)解的制度建設(shè)與立法取得顯著成就。近些年來，為了切實加快推進人民調(diào)解工作的開展，每年由最高法院、司法部聯(lián)合召開一次全國人民調(diào)解工作會議，由司法部組織召開一次全國人民調(diào)解工作座談會，這些高規(guī)格會議的召開，對及時總結(jié)我國人民調(diào)解工作的經(jīng)驗和不足發(fā)揮了促進作用。同時，我國還先后出臺了一系列規(guī)范性文件和法律法規(guī)，切實加強了人民調(diào)解糾紛解決機制的建設(shè)。

2011年，《中華人民共和國人民調(diào)解法》的施行，開啟了我國矛盾糾紛多元化解決機制的一個新的歷史階段，是對我國當(dāng)前社會進行有效治理的急切需要。在該法的制定過程中，充滿了不同理念之間的沖突與各種利益博弈，是在充分聽取社會各界意見建議之后經(jīng)過集思廣益作出的合理制度體系安排，是民主立法、科學(xué)立法的又一典范，該法律具有的前瞻性、開放性、務(wù)實性等優(yōu)點，將為我國人民調(diào)解工作、整個非訴訟糾紛解決機制發(fā)揮有效促進作用?！度嗣裾{(diào)解法》的立法成就至少體現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，為人民調(diào)解工作提供了政府財政等方面的支持。該法規(guī)定，國家鼓勵和支持人民調(diào)解工作，縣以上地方政府對工作經(jīng)費給予支持保障，按照國家規(guī)定對有突出貢獻的人民調(diào)解組織和個人給予表彰獎勵。無疑，該法此項內(nèi)容的規(guī)定有利于解決長期以來困擾人民調(diào)解工作缺乏經(jīng)費保障的問題，同時對政府其他方面的責(zé)任確定也有利于對人民調(diào)解工作的全面開展、順利開展。

第二，準(zhǔn)確定位了人民調(diào)解糾紛解決機制的法律地位。按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，對人民調(diào)解糾紛解決機制的法律定位是：以村（居）委人民調(diào)解組織作為基礎(chǔ)和主體，保持其群眾性，以充分發(fā)揮調(diào)解組織在預(yù)防糾紛、社區(qū)治理、組織動員群眾，弘揚道德、法制宣傳等方面的社會功能，而這些功能正是人民調(diào)解糾紛解決機制的價值所在。

第三，《人民調(diào)解法》開放性的設(shè)計，為引入社會力量參與糾紛化解提供了法律依據(jù)。比如，按照該法的規(guī)定，準(zhǔn)許社會團體或者其他組織按照需要設(shè)立人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，這為我國今后的人民調(diào)解多元化發(fā)展提供了廣闊的空間，目前在全國各地已經(jīng)產(chǎn)生了許多“醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會”、“道路交通糾紛案件調(diào)解中心”、“保險理賠調(diào)解委員會”、“勞動用工糾紛化解中心”等多種多樣的調(diào)解機構(gòu)，在特定的領(lǐng)域化解了許多矛盾糾紛。

第四，明確了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定開展矛盾糾紛調(diào)解工作后達成人民調(diào)解協(xié)議的，該協(xié)議具有法律效力，并可通過司法程序由人民法院予以確認(rèn)，《人民調(diào)解法》第三十三條第二款規(guī)定：“人民法院依法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當(dāng)事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行?！苯鉀Q了長期困擾人民調(diào)解工作的難題，實現(xiàn)了人民調(diào)解與司法程序之間的合理銜接。

第五，有利于提升人民調(diào)解工作的社會功用?！度嗣裾{(diào)解法》對人民調(diào)解的基本原則、調(diào)解的程序與保密、調(diào)解的社會公眾參與、調(diào)解員的權(quán)利義務(wù)、調(diào)調(diào)協(xié)議的司法確認(rèn)程序賦予法院的強制執(zhí)行效力等規(guī)定，有利于對人民調(diào)解活動進一步予以規(guī)范，能夠有效提高人民調(diào)解糾紛解決機制對促進社會和諧穩(wěn)定的功能作用。

當(dāng)前人民調(diào)解糾紛解決機制存在的問題

當(dāng)前人民調(diào)解糾紛解決機制存在的問題主要集中在如下幾個方面：

調(diào)解理念存在重大問題。所謂調(diào)解理念，也就是人民調(diào)解組織及其調(diào)解人員按照什么樣的理念開展人民調(diào)解工作的問題，調(diào)解理念是人民調(diào)解糾紛解決機制的靈魂與核心，只有在正確調(diào)解理念的指導(dǎo)下，調(diào)解工作才能收到預(yù)期效果。但是，當(dāng)前我國人民調(diào)解組織及其調(diào)解人員在開展民間糾紛調(diào)解過程中仍然存在嚴(yán)重的錯位，在調(diào)解的過程中仍然存在“重實體、輕程序”的問題，這可能是受到我國長期以來司法審判實踐的影響而造成的。此種理念下開展的人民調(diào)解活動，導(dǎo)致其過于強調(diào)實質(zhì)上的正義，忽略了程序上的正義，導(dǎo)致人民調(diào)解活動中過于功利化，將暫時性化解矛盾沖突作為調(diào)解的“顯著成效”和重要追求，忽略了對調(diào)解機制應(yīng)發(fā)揮的教育、疏導(dǎo)等治理功能，終究是“治標(biāo)不治本”。

各地為了體現(xiàn)執(zhí)行《人民調(diào)解法》取得的成績，犯了急功近利的錯誤，層層下達調(diào)解指標(biāo)，不少地方動輒要求調(diào)解成功率達到95%以上，由于矛盾糾紛的產(chǎn)生具有多種多樣的因素，此種目標(biāo)設(shè)定并不科學(xué)，容易導(dǎo)致調(diào)解人員在調(diào)解活動中的急功近利。當(dāng)前我國對人民調(diào)解的理念之所以存在這些問題，根源在于人們對矛盾糾紛沖突的理解簡單化、機械化。矛盾糾紛是社會中的常態(tài)，是普遍存在的、無法絕對規(guī)避的，在社會運行的過程中產(chǎn)生一定的矛盾沖突并不值得過分擔(dān)憂，只要我們通過正確的方式對沖突和矛盾進行管理。反過來說，矛盾糾紛沖突的產(chǎn)生也具有其積極意義，能夠及時暴露社會中存在的深層次問題，便于從深層次的體制機制上、根本上采取有效措施解決問題，而不是簡單地將表面上的矛盾“捂住”。對于正確的調(diào)解理念，目前我國許多人民調(diào)解組織、人民調(diào)解員并沒有深刻領(lǐng)會，甚至許多地方司法行政部門也沒有樹立相應(yīng)理念，給人民調(diào)解工作的健康發(fā)展帶來巨大阻礙。

調(diào)解組織的群眾性和自治性受到侵蝕。《人民調(diào)解法》第七條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是依法設(shè)立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”該條對人民調(diào)解組織的性質(zhì)進行了規(guī)定，即“群眾自治性組織”。但是，近些年來，在具體的實踐中，我國人民調(diào)解組織的“群眾性”、“自治性”不斷受到了侵蝕。比如，人民調(diào)解被置于行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種矛盾糾紛化解的“大調(diào)解”格局中，許多地方從維穩(wěn)的角度安排部署人民調(diào)解工作，人民調(diào)解的群眾性、自治性受到了嚴(yán)重削弱，甚至出現(xiàn)部分地方由行政機關(guān)主導(dǎo)人民調(diào)解工作的錯誤做法，完全放棄了人民調(diào)解的群眾性、自治性，其優(yōu)勢自然也就無從體現(xiàn)。

調(diào)解組織的中立性受到挑戰(zhàn)。人民調(diào)解組織開展調(diào)解工作，必須保持其中立性，在矛盾雙方或者多方中進行居中調(diào)解，不在調(diào)解活動中偏袒任何一方當(dāng)事人。但是，目前我國基層調(diào)解組織尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員由司法所主導(dǎo)，這樣的做法有利于借助司法行政的力量開展人民調(diào)解工作，卻對調(diào)解組織的中立性帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)，導(dǎo)致人民調(diào)解組織過度依賴公共資源和行政權(quán)。同時，《人民調(diào)解法》第八條規(guī)定：“村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會。企業(yè)事業(yè)單位根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會?！钡诰艞l規(guī)定：“村民委員會、居民委員會的人民調(diào)解委員會由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產(chǎn)生；企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立的人民調(diào)解委員會由職工大會、職工代表大會或者工會組織推選產(chǎn)生。”在理論上看，村民委員會、居民委員會調(diào)解組織保持中立角色進行矛盾糾紛調(diào)解是可行的。但是，企業(yè)事業(yè)單位的人民調(diào)解組織是否能夠保持中立進行調(diào)解則是一個較大的問題。比如，醫(yī)院依法成立的“醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會”，如果調(diào)解成員由醫(yī)院職工組成，其難以在醫(yī)2e9b25e4ccd6487f76c0e4236d6d3e0f7c62d0ff5835b0959b0a59966458922c院和患者之間保持中立進行調(diào)解。

調(diào)解的范圍與主體等方面的規(guī)定不明確。按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定，人民調(diào)解委員會的受理范圍是“民間糾紛”。但是，什么是“民間糾紛”，法律并無明確規(guī)定，導(dǎo)致人們對“民間糾紛”的看法產(chǎn)生嚴(yán)重分歧。即便《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》對“民間糾紛”的主體和類型有所明確，即民間糾紛的主體是公民、法人或者其他組織，民間糾紛的類型是民事權(quán)利義務(wù)爭議，也就是將行政糾紛、刑事案件排除在人民調(diào)解的受案范圍之外。然而，隨著經(jīng)濟社會的深刻變革，民間糾紛的類型并不是固定不變的，從單一性向多樣性轉(zhuǎn)變，從動機的單純性到綜合性轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的態(tài)勢。人民調(diào)解的范圍隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而逐步擴展，許多調(diào)解組織受理并成功化解了眾多的經(jīng)濟糾紛、行政糾紛甚至輕微的刑事糾紛，在處理各種醫(yī)患糾紛、勞動用工爭議、征地拆遷糾紛中發(fā)揮了十分重要的作用，如果一味地將人民調(diào)解的范圍限定在“民事權(quán)利義務(wù)爭議”反而不利于社會矛盾糾紛的解決。此外，對啟動人民調(diào)解的主體，分為當(dāng)事人申請和調(diào)解組織主動調(diào)解兩種，調(diào)解組織主動啟動的調(diào)解活動，容易侵害當(dāng)事人的意思自治權(quán)。

健全完善人民調(diào)解糾紛解決機制的對策

綜上，人民調(diào)解糾紛解決機制對我國社會穩(wěn)定和諧發(fā)揮了十分重要的作用，化解了大量的矛盾糾紛，其功能作用是十分顯著的。但是，目前我國人民調(diào)解糾紛解決機制仍然存在諸多問題需要解決，針對存在的問題，健全完善人民調(diào)解糾紛解決機制的對策措施為：

切實轉(zhuǎn)變調(diào)解理念?！鞍踩y”理論作為現(xiàn)代沖突理論的重要成果，該理論認(rèn)為應(yīng)該以開放、靈活和包容的態(tài)度對待社會矛盾，通過可控的、合法的、制度化的機制體制，使各種社會矛盾沖突得到釋放，使社會訴求得到回應(yīng)，最后使社會矛盾糾紛得以消解。②也就是說，“安全閥”機制能夠有效轉(zhuǎn)移矛盾糾紛的焦點，能夠避免矛盾的積累，避免產(chǎn)生更大危害。當(dāng)前，我國部分司法行政部門、人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員對矛盾糾紛的認(rèn)識是較為負(fù)面的，誤以為一切矛盾糾紛對社會都會造成損害，必須及時解決一切社會矛盾糾紛，忽視了矛盾糾紛的“安全閥”作用，層層下達過高的調(diào)解案件數(shù)指標(biāo)、調(diào)解成功率指標(biāo)，反而產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。為此，必須轉(zhuǎn)變調(diào)解的理念，讓調(diào)解機制在合理的限度和范圍內(nèi)發(fā)揮應(yīng)有的功能作用，而不是一味地按照調(diào)解案件數(shù)和成功率對調(diào)解工作進行考評。

確保調(diào)解組織的中立性、群眾性與自治性。準(zhǔn)確定位人民調(diào)解組織和人民法院、司法行政部門之間的關(guān)系，人民法院、司法行政部門負(fù)責(zé)對指導(dǎo)人民調(diào)解組織開展調(diào)解活動，但是必須極力避免人民調(diào)解組織成為人民法院、司法行政部門的附庸角色，防止公權(quán)力對人民調(diào)解組織的中立性、群眾性與自治性產(chǎn)生侵蝕。同時，準(zhǔn)確界定不同層級人民調(diào)解組織之間的關(guān)系，并通過加強日常的組織管理保障人民調(diào)解組織的中立性、自主性，取消司法行政部門對各級人民調(diào)解組織的剛性考核，司法行政部門只能對人民調(diào)解組織進行指導(dǎo)，提供支持幫助，負(fù)責(zé)經(jīng)驗總結(jié)和推廣。在人民調(diào)解組織的構(gòu)成方面，應(yīng)主要由能夠在調(diào)解活動中保持中立性的成員組成。比如，在醫(yī)療糾紛調(diào)解中心的組成人員中，其成員絕不能僅僅局限于醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)，否則其調(diào)解的中立性必定受到影響，這在具體實踐中已經(jīng)逐步得到推進。湖北省漢川市醫(yī)療糾紛調(diào)解中心由10名人民調(diào)解員和41名醫(yī)學(xué)專家、公證員、律師、司法鑒定人、退休法官等組成，避免醫(yī)療糾紛調(diào)解中心成為醫(yī)院的代言人。③

明確人民調(diào)解的范圍與主體。在人民調(diào)解的案件范圍方面，我國《人民調(diào)解法》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》中確定為“民間糾紛”、“民事權(quán)利義務(wù)爭議”，這樣的受案范圍明顯過于狹小，嚴(yán)重限制了人民調(diào)解組織功能作用的發(fā)揮，因為在實踐中我國人民調(diào)解組織已經(jīng)將調(diào)解的范圍擴大到部分行政爭議案件、輕微刑事案件等方面。著眼于尊重實踐、尊重實際和最大限度發(fā)揮人民調(diào)解組織糾紛解決機制功能作用方面出發(fā)，當(dāng)前應(yīng)適當(dāng)擴大調(diào)解的受案范圍，將行政糾紛、輕微刑事糾紛納入人民調(diào)解的受案范圍，使人民調(diào)解糾紛解決機制更好地服務(wù)于社會的和諧穩(wěn)定。同時，明確人民調(diào)解活動的啟動主體順序，一般的危害不大的糾紛矛盾，應(yīng)該由當(dāng)事人主動申請進行調(diào)解，只有對那些可能產(chǎn)生較大危害的糾紛矛盾，人民調(diào)解委員會才可主動介入。

（作者單位：中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院）

【注釋】

①梁捷：“我國人民調(diào)解組織81.7萬個 2012年調(diào)解成功率96%”，光明網(wǎng)，2012年8月28日。

②徐賁：“中國法律援助制度的建立與發(fā)展：從合法性危機到社會安全閥”，《環(huán)球法律評論》，2005年第6期。

③唐曉，熊國春，賈國紅：“首家縣級醫(yī)療調(diào)解中心漢川亮相”，《湖北日報》，2010年7月10日。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）