淺析財(cái)政腐敗原因與對策

【摘要】公共選擇視角將利益概念引入對官員行為的分析，以尋租理論解釋利益集團(tuán)與行政官員之間的關(guān)系，以“憲法約束”理論挖掘財(cái)政腐敗的制度根源。公共選擇理論為財(cái)政腐敗治理提供了思路：首先，財(cái)政腐敗癥結(jié)在于決策規(guī)則，因此建議建立“一致同意”的決策模式；其次，決策規(guī)則的參與性原則也該應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域，以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政腐敗 公共選擇 憲法約束 決策規(guī)則 社會發(fā)展

財(cái)政腐敗的表現(xiàn)形式

財(cái)政腐敗的概念界定。圍繞著公共財(cái)政支出所產(chǎn)生的權(quán)力，是各級政府非常重要的一部分行政權(quán)力。國家的公共財(cái)政支出，來自于由稅收、國有財(cái)產(chǎn)經(jīng)營性收入、國債等組成的國庫收入。公共財(cái)政預(yù)算的制定、財(cái)政的撥付與審計(jì)、公共政策的制定、公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施與驗(yàn)收等都與公共財(cái)政支出密切相關(guān)。國際上對腐敗的通行定義是“腐敗就是濫用公共權(quán)力以謀取私人利益”。（Tanzi，1995，IMF）財(cái)政腐敗，指的是圍繞著公共財(cái)政支出的過程所滋生出的一系列腐敗現(xiàn)象。從財(cái)政支出的過程看，這一系列的腐敗既包括對公共財(cái)政的給付有所影響的國家公務(wù)人員的腐敗，也包括公共財(cái)政的無效支出所帶來的腐敗，還包括對公共財(cái)政支出項(xiàng)目監(jiān)督過程中公務(wù)人員的玩忽職守與不作為。從性質(zhì)來看，財(cái)政腐敗既包括明顯的違法性行為對公共財(cái)產(chǎn)帶來的損失；也包括公務(wù)人員對公共資源的過度占有、過分使用等灰色地帶；還包括行業(yè)自律性，公共服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督、評估、驗(yàn)收的流程、標(biāo)準(zhǔn)等更具技術(shù)性的具體問題。財(cái)政腐敗帶來了公共財(cái)政支出的低效，并將損害由公共財(cái)政支出所保障的公民共同利益?？偠灾?，財(cái)政腐敗指的是在國家公務(wù)人員代理公民行使公共財(cái)政權(quán)力過程中，因?yàn)橹骺陀^原因把公共利益轉(zhuǎn)化為個人私利，損害公共利益的行為和現(xiàn)象。

由財(cái)政權(quán)力引起的公務(wù)員腐敗。財(cái)政權(quán)力是政府行政權(quán)力的組成部分，財(cái)政支出將受到國家宏觀政策、地方和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、具體實(shí)施方案、行政審批程序等各種行政性因素的影響。因此，財(cái)政支出的過程蘊(yùn)涵著權(quán)力運(yùn)作的巨大空間，由此孕育著產(chǎn)生腐敗的可能性。圍繞著財(cái)政權(quán)力的運(yùn)作所產(chǎn)生的腐敗，可以劃分為兩類：其一，直接對公共財(cái)產(chǎn)的侵占，如挪用公款、貪污等；其二，利用公共財(cái)政權(quán)力為私人牟利，例如受賄等。這種類型的腐敗，其本質(zhì)在于公務(wù)員個體對公共權(quán)力的濫用和侵占。雖然對公共權(quán)力的濫用和侵占并非局限于公共財(cái)政權(quán)力，也非所有的濫用權(quán)力牟取私利在客觀上必然帶來公共財(cái)政的損失。但是，對公共財(cái)政權(quán)力的濫用具有特別嚴(yán)重的社會后果，對公共利益的損害特別嚴(yán)重，利用職權(quán)牟取私利將帶來較高的公共利益損失的風(fēng)險(xiǎn)。

由財(cái)政支付的行政開支腐敗。財(cái)政開支中有相當(dāng)大的一部分用于支付公務(wù)人員的薪酬及行政開支。其中行政開支既包括各級行政部門的日常辦公支出，也包括會務(wù)、接待、差旅、考察等費(fèi)用，還包括辦公場所的修建、維護(hù)等方面的支出。行政費(fèi)用在財(cái)政開支中所占的比例，將直接影響到用于公共服務(wù)的資金額度。因此，有效控制行政費(fèi)用是提高政府效能，創(chuàng)造更多的公共利益的必要條件。行政開支腐敗指的是，在行政過度支出中所帶來的腐敗。我國政府對于公款支出中的腐敗，也曾出臺過多項(xiàng)相應(yīng)規(guī)章制度進(jìn)行控制。但是，從實(shí)際效果來說，卻難以獲得明顯的成效。從本質(zhì)上看，這種性質(zhì)的財(cái)政腐敗，具有一定的群體屬性，即公務(wù)員群體能從這種類型的腐敗中普遍享受一定的利益。因此，這種性質(zhì)的財(cái)政腐敗，也具有一定的制度屬性。也就是說，雖然這種類型的腐敗有時會違反某些相關(guān)規(guī)定，但是卻能在現(xiàn)有的財(cái)政制度下得到審批。更多的時候，只有在某些具體的資源濫用引起了廣泛的社會關(guān)注之后，才會出臺相應(yīng)的規(guī)定對某些行政支出做出較具體的規(guī)定。

公共服務(wù)支出中的財(cái)政腐敗。財(cái)政支出的社會效益，直接產(chǎn)生于投入公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出。這一部分支出，包括各種公共設(shè)施建設(shè)、社會福利等方面的支出，以及為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)所做出的政策性投資。這一部分的投入的效果將直接影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)。公共服務(wù)支出中的腐敗，主要涉及到“政府出資或援助的公共投資中的腐敗損失，在中國還包括國有經(jīng)濟(jì)投資（指國有企業(yè)和國有事業(yè)單位投資）；政府采購合同；政府其它公共支出，在中國還包括由政府資助的機(jī)構(gòu)（學(xué)校、醫(yī)院）支出中的腐敗損失。這既是一種經(jīng)濟(jì)腐敗又是一種政治腐敗?！痹诠卜?wù)支出中的財(cái)政腐敗，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)的成本過高，質(zhì)量過低，資源浪費(fèi)嚴(yán)重，甚至以次充好，嚴(yán)重影響人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。在公共服務(wù)支出的所有領(lǐng)域，幾乎都可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政腐敗存在的風(fēng)險(xiǎn)。例如，人們所廣泛關(guān)注的醫(yī)療體制問題，高校的教育質(zhì)量問題，層出不窮的豆腐渣工程，社保案等等。公共服務(wù)支出中的財(cái)政腐敗，將更為直接地影響到公共服務(wù)支出的社會效果。因此，將更為嚴(yán)重地?fù)p害公共利益的實(shí)現(xiàn)。而這一類型的財(cái)政腐敗，往往與政府未能充分行使其監(jiān)督職能密切相關(guān)。

各種財(cái)政腐敗的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。如果說，由財(cái)政權(quán)力所引起的公務(wù)員的腐敗，更多的是在權(quán)力面前的個體迷失；行政開支中的財(cái)政腐敗，反映的是公務(wù)行政開支中財(cái)政約束機(jī)制的缺乏；公共服務(wù)支出中的財(cái)政腐敗，涉及到的是公共服務(wù)支出的監(jiān)管機(jī)制。那么，三者在以下方面具有共同點(diǎn)：首先，三者都與公共權(quán)力的行使密切相關(guān)；其次，三者都將以削弱公共利益的實(shí)現(xiàn)為代價，來實(shí)現(xiàn)少數(shù)群體的利益；最后，三者都將影響財(cái)政支出的效果、社會共同利益的實(shí)現(xiàn)，并最終削弱行政權(quán)力自身的合法性根基。

對三者進(jìn)行比較，實(shí)際上能夠發(fā)現(xiàn)其存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性。首先，雖然不同的財(cái)政腐敗類型產(chǎn)生于不同的領(lǐng)域，腐敗受益人群有所不同，但是公務(wù)人員始終是權(quán)力行使的主體；其次，由財(cái)政權(quán)力所引起的公務(wù)員腐敗，在某種程度上構(gòu)成了行政開支、公共服務(wù)支出中財(cái)政腐敗的前提；最后，三種不同類別的財(cái)政腐敗形式，能夠相互作用共同加強(qiáng)，因此必然有著共同的制度性根源。所以，對財(cái)政腐敗的探討，必然需要進(jìn)入權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的深層邏輯。

從公共選擇理論視角對財(cái)政腐敗進(jìn)行深入分析

公共選擇理論的基本觀點(diǎn)。公共選擇理論的興起是西方世界政治危機(jī)的產(chǎn)物，公共選擇理論創(chuàng)造出了一種新的國家形象以取代之前占據(jù)主導(dǎo)地位的“慈善國家”形象。作為20世紀(jì)后半葉的主流理論，公共選擇理論已經(jīng)融入到西方社會的各種制度實(shí)踐中。本質(zhì)上，公共選擇理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)向政治領(lǐng)域延伸的產(chǎn)物。按照布坎南的說法，公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它是在把經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法擴(kuò)大運(yùn)用于集體或非市場決策過程中產(chǎn)生的。因此，公共選擇又被稱作政治經(jīng)濟(jì)學(xué)或政治學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)，是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的新的交叉學(xué)科。

公共選擇理論認(rèn)為，需要重新統(tǒng)一在“經(jīng)濟(jì)”與“政治”兩大領(lǐng)域?qū)θ说幕炯俣?，主張把利益分析?yīng)用于政治領(lǐng)域。因此，在人類社會中，有兩個市場，即經(jīng)濟(jì)市場與政治市場。在經(jīng)濟(jì)市場中的活動主體是需求者—消費(fèi)者，供給者—廠商；在政治市場中的活動主體、需求者和供應(yīng)者，則分別對應(yīng)于選民、利益集團(tuán)和政治家、官員。政治市場與經(jīng)濟(jì)市場的區(qū)別在于：經(jīng)濟(jì)市場中，人們通過貨幣選票來選擇能給其帶來最大滿足的私人物品；政治市場中，人們通過政治選票來選擇能給其帶來最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一類行為是經(jīng)濟(jì)決策，后一類行為是政治決策，個人在社會活動中主要是做出這兩類決策。

因此，公共選擇理論將經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角引入對政治領(lǐng)域的分析，形成的是一種交易政治學(xué)。公共選擇理論用交易的觀點(diǎn)看待政治過程，把社會選擇或政治決策過程作為一種交易，把政治過程看作是市場過程。只不過市場過程的交易對象是私人產(chǎn)品，而政治過程交易的對象是公共產(chǎn)品。進(jìn)入政治領(lǐng)域的人們也有各自不同的價值觀和偏好，這些價值觀和偏好都應(yīng)該受到承認(rèn)和尊重。

同時，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)個人主義方法論，認(rèn)為人類的一切政治、經(jīng)濟(jì)行為都需要從個人的角度去尋找原因。在這個理論框架中，公共選擇理論就把高高在上的抽象國家，還原成了具有現(xiàn)實(shí)利益的政治家、官員，神秘的政治過程被比擬成政治家、官員與利益集團(tuán)、選民之間的利益交換。傳統(tǒng)國家理論強(qiáng)調(diào)的是國家對于公共利益的實(shí)現(xiàn)與保護(hù)，而公共選擇理論通過交易政治學(xué)的分析則指出，公共利益的實(shí)現(xiàn)并非政治過程的必然結(jié)果，而只是其中一種可能的結(jié)果。正是在此處，公共選擇理論區(qū)分為兩個最大的研究方向，其一是以布坎南等人為代表的弗吉尼亞學(xué)派，表現(xiàn)為更加關(guān)注所謂的“立憲式契約”—“憲法”形成原因的解釋；另一方向則以芝加哥學(xué)派和羅切斯特學(xué)派為代表，表現(xiàn)為更為關(guān)注政治市場上受特定制度規(guī)則約束的個人行為選擇。換而言之，這兩種不同的研究取向的共同基點(diǎn)在于承認(rèn)在政治過程中實(shí)現(xiàn)共同利益的條件性，分別在于前者深入挖掘共同利益實(shí)現(xiàn)的制度前提，后者則側(cè)重于探索復(fù)雜政治環(huán)境中的現(xiàn)實(shí)利益后果。

公共選擇理論對財(cái)政腐敗的原因分析。第一，公共選擇理論發(fā)展出了官僚理論以解釋政府官員的私人利益。公共選擇理論認(rèn)為官員與私人雇員同樣具有私人效用。尼斯卡南的官僚理論認(rèn)為，政府官員并不是一心追求社會福利的社會公仆，他們偏愛那些有助于增進(jìn)其地位和升遷機(jī)會并為其提供更舒適生活的措施。這一理論，在一定程度上能夠解釋，在財(cái)政支出中為何會有大量的重復(fù)投資和政績工程，也能解釋行政辦公支出中產(chǎn)生的腐敗行為。

第二，在公共選擇理論基礎(chǔ)上發(fā)展出的尋租理論，解釋了個人與公司的利益如何影響公共利益的實(shí)現(xiàn)。尋租理論認(rèn)為，個人和公司始終在千方百計(jì)尋求為其帶來（下轉(zhuǎn)256頁）（ 上接49頁）利益的相應(yīng)租金的壟斷地位。由于對這種租金的控制權(quán)歸政府、議會和公共行政部門所有。因此，尋租者便想方設(shè)法通過政策倡導(dǎo)或直接賄賂影響這些機(jī)構(gòu)，以確保獲得這些非生產(chǎn)性的收入途徑，或是免于相應(yīng)的國家調(diào)節(jié)，甚或直接接受轉(zhuǎn)移支付。尋租理論被廣泛應(yīng)用于分析社會轉(zhuǎn)型過程，因?yàn)闄?quán)力對經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的干預(yù)所帶來的政府腐敗問題，對于與財(cái)政決策權(quán)力相關(guān)的政府官員腐敗問題具有較強(qiáng)的解釋力。同時，這一理論也在一定程度上解釋了公共服務(wù)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。

第三，布坎南對“立憲約束”的研究，明確探討了腐敗產(chǎn)生的制度原因。布坎南認(rèn)為，“要防止可能存在的對國家的利用，唯一的手段是契約—立憲約束，它能嚴(yán)格限定國家活動和國家職能的范圍。當(dāng)政治被限于只負(fù)擔(dān)少量的并有明確規(guī)定的任務(wù)時，是不可能有嚴(yán)重的掠奪性的?！?/p>

因此，公共選擇理論就形成了一個涵蓋官員個體的心理機(jī)制，官員與利益群體之間的相互關(guān)系，以及官員侵占公共利益行為得以產(chǎn)生的制度背景，形成一個整體性的有關(guān)財(cái)政腐敗的解釋框架。在公共選擇理論看來，在特定的制度背景下，自利的官員與自利的利益集團(tuán)，最終將相互勾結(jié)，使公共資源的投資出現(xiàn)偏移，公共財(cái)政的公共利益回報(bào)有所削弱，最終損害的是更為普遍廣泛的公民利益。在這個過程中，作為政治市場中供應(yīng)者的官員和作為需求者的利益群體不當(dāng)?shù)美?，而公民中的大多?shù)則為此承擔(dān)后果。而因?yàn)橹贫刃哉系K，公民無法把自身的利益訴求反映在政治市場中，因此必須通過“立憲約束”為政治市場的整體權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制樹立新的決策規(guī)則。

策略選擇與治理結(jié)構(gòu)

公共選擇理論對財(cái)政腐敗治理的啟示。首先，財(cái)政腐敗治理的癥結(jié)在于決策規(guī)則的確立。無論是關(guān)于尋租的研究，還是布坎南的“立憲約束”，其核心問題都在于行政決策的權(quán)力范圍。布坎南指出“政治應(yīng)該受到立憲規(guī)則的限制”，因此“立憲約束”規(guī)范的對象即國家政府統(tǒng)治行為的合適邊界。在布坎南看來，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的任務(wù)不是向政治家們提供決策建議，而是關(guān)注進(jìn)行政治決策的結(jié)構(gòu)。因?yàn)?，任何一?xiàng)政策都是在一定的決策規(guī)則下做出的，不同的決策規(guī)則會帶來不同的決策結(jié)果和性質(zhì)不同的決策。布坎南認(rèn)為，選擇規(guī)則的標(biāo)準(zhǔn)是一致同意，這實(shí)際上表明“在法律范圍內(nèi)，一個政治組織的全體成員都有同等的權(quán)利進(jìn)入決策機(jī)構(gòu)，即恰當(dāng)定義的事先意義上講，具有集體決策的同等權(quán)數(shù)?！边@種“憲法約束”下的共同決策模式，從根源上對國家的財(cái)政權(quán)力進(jìn)行了限制，有利于防止圍繞財(cái)政決策權(quán)產(chǎn)生腐敗，并將制約行政過程中的腐敗。

其次，決策規(guī)則的參與性原則也必然應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域。布坎南指出，“憲法”對政治的限制，需首先區(qū)分集體活動的三種不同層次。其中“第二層次的集體活動包括在現(xiàn)存法律限度內(nèi)的集體活動。……用經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所熟悉的語言來說，這類活動包括籌措資金、供給和提供‘公共物品與公共服務(wù)’。這些公共物品與公共服務(wù)如通過個人和私人集團(tuán)在現(xiàn)存的合法規(guī)則下提供，是不能有效的。”這說明，只有在決策規(guī)則進(jìn)行變革的前提下，對于“公共物品與公共服務(wù)”質(zhì)量、效率的提升才可能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)椋@一領(lǐng)域的腐敗與決策規(guī)則、權(quán)力的程序與運(yùn)轉(zhuǎn)相關(guān)，這一領(lǐng)域腐敗的解決，也就必須依賴于參與性原則的確立。

治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與公共財(cái)政的模式改革。從公共選擇視角對腐敗問題進(jìn)行治理，必然涉及到更為宏觀的行政管理體制的變革，國家與社會關(guān)系的變化。這一問題的解決，本身既具有社會轉(zhuǎn)型的宏觀意義，又需要具體領(lǐng)域的實(shí)踐智慧。實(shí)際上，公共財(cái)政模式的改革，既是我國社會體制改革的必要前提，又是我國社會體制改革的必然結(jié)果，兩者互為因果、相互促進(jìn)。

綜觀改革開放三十年來，財(cái)政制度改革與社會變遷之間的關(guān)系，我們就會發(fā)現(xiàn)不同的財(cái)政制度在不同時期適應(yīng)并促進(jìn)了中國社會的發(fā)展，卻又帶來了新的問題?！案母镌诓煌碾A段中也構(gòu)成了前后連接和揚(yáng)棄的辯證環(huán)節(jié)：雙軌制可以通過漸進(jìn)改革的方式來突破總體支配問題，催生基層社會經(jīng)濟(jì)的活力，卻最終演變成制約市場發(fā)育的瓶頸；分稅制可以糾正地方保護(hù)的市場化障礙，用集約權(quán)力的方式推動資本化進(jìn)程、推動經(jīng)濟(jì)增長，卻帶來了地方政府行為的扭曲，終致社會分配格局的嚴(yán)重傾斜；行政科層化的治理改革，既出于與全球經(jīng)濟(jì)接軌的外向型經(jīng)濟(jì)和國際標(biāo)準(zhǔn)的要求，也出于將改革成果惠及廣大群眾的初衷，但技術(shù)治理的形成與強(qiáng)化，卻也帶來了政府職能過重、行政成本過高、社會空間發(fā)育不足的矛盾?！?/p>

以確保公共利益實(shí)現(xiàn)為目的的公共財(cái)政模式改革，符合當(dāng)前我國社會發(fā)展的需要。十八大明確提出，“深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變”；“建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”；“加強(qiáng)社會建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會體制改革”。這充分說明，對公共財(cái)政模式的改革，符合當(dāng)前我國社會發(fā)展的普遍性規(guī)律。

（作者單位：廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院）

責(zé)編/王坤娜