政府信息公開(kāi)中的隱私權(quán)保護(hù)探微

【摘要】當(dāng)前，我國(guó)政府信息公開(kāi)中存在著侵犯公民隱私權(quán)的現(xiàn)象，對(duì)此應(yīng)正確處理公民隱私權(quán)與知情權(quán)的關(guān)系，切實(shí)保護(hù)公民隱私權(quán)。文章認(rèn)為，政府信息公開(kāi)應(yīng)遵循合法公開(kāi)、按比例區(qū)分處理等基本原則，制定和完善法律法規(guī)，強(qiáng)化執(zhí)法人員以人為本的理念和正當(dāng)程序意識(shí)，建立事先程序監(jiān)督和事后司法審查機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】政府信息公開(kāi) 知情權(quán) 隱私權(quán) 利益平衡

政府信息公開(kāi)中隱私權(quán)保護(hù)的現(xiàn)狀及意義

自20世紀(jì)下半葉開(kāi)始，信息公開(kāi)化成為一種潮流和趨向，我國(guó)政府信息公開(kāi)雖然起步較晚，但也建立了相應(yīng)的法律制度。但是就目前情況而言，政府信息公開(kāi)中的隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題不容樂(lè)觀，并有愈演愈烈的趨勢(shì)。特別是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政違法性信息的公開(kāi)尤為突出。近年來(lái)，在處理行政違法行為時(shí)對(duì)違法行為人進(jìn)行張貼告示、游街、公審等示眾性處理，這些處理方式都嚴(yán)重侵害了行為人的隱私權(quán)。例如，2010年7月廣東省東莞市清溪鎮(zhèn)三中派出所將抓獲涉嫌賣(mài)淫的婦女戴著手銬、繩牽、赤腳站街的照片在媒體上公布。該事件在社會(huì)上引起高度關(guān)注，廣大群眾對(duì)公安機(jī)關(guān)的做法提出了質(zhì)疑。

因此，信息公開(kāi)中的隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題值得關(guān)注。公民的隱私權(quán)和公眾的知情權(quán)一樣，都是民主政治的基礎(chǔ)。沒(méi)有公眾的知情權(quán)，公眾不能監(jiān)督政府，民主政治不能存在；沒(méi)有公民的隱私權(quán)，公民失去自由，民主政治同樣不能存在。如何在政府信息公開(kāi)中正確協(xié)調(diào)公民的隱私權(quán)與知情權(quán)的關(guān)系，如何讓政府更好地公開(kāi)、公平、公正地履行行政行為，已成為政府和社會(huì)高度關(guān)注的問(wèn)題。

在學(xué)理上，隱私權(quán)是作為民事主體的自然人所享有的對(duì)自己個(gè)人秘密和個(gè)人私生活進(jìn)行支配并排除他人干涉的一種人格權(quán)。隱私權(quán)包括通信秘密權(quán)、個(gè)人生活秘密權(quán)（即公民對(duì)于其財(cái)產(chǎn)狀況、生活經(jīng)歷、個(gè)人資料等私人信息享有的禁止他人非法利用的權(quán)利）。我國(guó)的法律雖然沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)于個(gè)人隱私權(quán)進(jìn)行保護(hù)，但還是有一些法律規(guī)定和原則涉及這一方面。例如，憲法規(guī)定公民享有人格權(quán)，公民的尊嚴(yán)、名譽(yù)受到法律的保護(hù)等。

政府信息公開(kāi)中的個(gè)人隱私權(quán)的內(nèi)容主要表現(xiàn)為：個(gè)人隱私的保密權(quán)、利用權(quán)、知悉權(quán)、修改權(quán)和救濟(jì)權(quán)。政府信息公開(kāi)中隱私權(quán)具有行政性、專(zhuān)屬性、秘密性和處分性等特點(diǎn)，其本質(zhì)特征是行政性。①一方面，政府信息公開(kāi)中的隱私權(quán)保護(hù)制度庇護(hù)著人的神圣不可侵犯的尊嚴(yán)，其具體目標(biāo)包括：承認(rèn)并保護(hù)個(gè)人對(duì)政府掌握的關(guān)于他的記錄存在一定的利益，并保護(hù)個(gè)人的隱私權(quán)；控制行政機(jī)關(guān)處理個(gè)人記錄的行為；平衡個(gè)人得到最大限度隱私權(quán)利益，和行政機(jī)關(guān)要合法執(zhí)行職務(wù)需要保有個(gè)人記錄的公共利益。②另一方面，在政府行政信息公開(kāi)中，正確處理公民隱私權(quán)與知情權(quán)的關(guān)系，以法治規(guī)范整個(gè)行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)行為，使體現(xiàn)現(xiàn)代民主與法治精神的公開(kāi)、公平、公正原則貫穿在整個(gè)行政運(yùn)作過(guò)程中。

政府信息公開(kāi)中隱私權(quán)保護(hù)應(yīng)遵循的基本原則

合法公開(kāi)原則。這是合法行政原則在政府信息公開(kāi)制度中的具體體現(xiàn)。合法行政原則，是指行政行為應(yīng)受法律及一般法律原則的拘束，是現(xiàn)代民主法治國(guó)家的基本要求。該原則包括兩項(xiàng)子原則：一是法律優(yōu)位原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)依照法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行；禁止行政機(jī)關(guān)違背現(xiàn)行有效的法律規(guī)范。二是法律保留原則，是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為必須要有法律規(guī)范的明確授權(quán)。法律保留原則要求行政機(jī)關(guān)采取特定行政措施必須有特定種類(lèi)的法律規(guī)范作為依據(jù)；沒(méi)有特定種類(lèi)的法律規(guī)范作為依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得采取相應(yīng)的行政措施。所以，政府機(jī)關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)為履行其職權(quán)公開(kāi)個(gè)人信息。③

比例原則。比例原則要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)要在公民的權(quán)利保護(hù)和國(guó)家、社會(huì)公共利益的保護(hù)之間尋求一種平衡關(guān)系。一方面，在政府信息公開(kāi)時(shí)必須有明確的、合法的和特定的使用目的，不得超出其使用的目的和范圍。堅(jiān)持這一原則主要是防止對(duì)個(gè)人信息的過(guò)度公開(kāi)，防止對(duì)這些公開(kāi)的個(gè)人信息的濫用，它主要是用來(lái)對(duì)抗公權(quán)力的非法使用。另一方面，平衡公民的隱私權(quán)利益和行政機(jī)關(guān)追求的公共利益，使不同的利益得到法律的保護(hù)，有利于政府信息公開(kāi)制度的完善，更好地保護(hù)公民的隱私權(quán)。政府信息公開(kāi)對(duì)于公民隱私權(quán)的侵害和必須受到保護(hù)的公共利益之間存在一定的比例關(guān)系。對(duì)于如何平衡兩者之間的矛盾，我國(guó)的法律規(guī)定并不明確，《政府信息公開(kāi)條例》第十四條第四款對(duì)此有所規(guī)定，但是還需進(jìn)一步明確具體操作細(xì)則。

區(qū)分處理原則。在一些政府信息中，可能既包含應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的政府信息，同時(shí)也包含涉及到個(gè)人隱私。在此情形之下，一方面我們要實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)的目的，充分保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，同時(shí)我們也必須充分保障公民的隱私權(quán)；如果我們可以采用一些區(qū)分技術(shù)，能夠?qū)Χ哌M(jìn)行區(qū)分處理的話，就應(yīng)該進(jìn)行區(qū)分處理。區(qū)分處理指的是行政機(jī)關(guān)在公開(kāi)涉及個(gè)人隱私的政府信息時(shí)，應(yīng)事先對(duì)所有信息進(jìn)行分析整理逐一歸類(lèi)，然后對(duì)有關(guān)個(gè)人隱私的部分不予公開(kāi)，其他部分加以公開(kāi)。④《政府信息公開(kāi)條例》第二十二條對(duì)此有所規(guī)定，但在實(shí)踐中實(shí)施效果很差，行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)公開(kāi)的政府信息，常常借口政府信息涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私不予公開(kāi)，或者對(duì)不該公開(kāi)的個(gè)人隱私不予區(qū)分處理就進(jìn)行政府信息公開(kāi)。

政府信息公開(kāi)中隱私權(quán)保護(hù)的完善建議

制定并完善保護(hù)公民隱私權(quán)的法律法規(guī)。明確隱私權(quán)在法律中的地位?！稇椃ā返谌?、第四十條規(guī)定了公民的住宅、公民的通信自由和通信秘密不受侵犯，但是《憲法》并沒(méi)有將隱私權(quán)作為獨(dú)立人權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和保護(hù)。因此，應(yīng)在《憲法》中明確隱私權(quán)是公民的一項(xiàng)基本的、獨(dú)立的人身權(quán)加以保護(hù)，明確隱私權(quán)的憲法地位。

制定《隱私權(quán)保護(hù)法》，確立隱私權(quán)保護(hù)的“以不公開(kāi)為原則，以公開(kāi)為例外”的基本原則，確立個(gè)人信息的收集、保管、處理、使用以及公開(kāi)具體制度。例如，行政機(jī)關(guān)收集公民個(gè)人信息必須符合其法定職權(quán)，并且必須有必要收集該公民個(gè)人信息；收集掌握公民個(gè)人信息應(yīng)該貫徹自愿原則；收集公民個(gè)人信息時(shí)負(fù)有一定的說(shuō)明義務(wù)⑤；對(duì)錯(cuò)誤記錄和搜集的公民個(gè)人信息，行政機(jī)關(guān)有更正的義務(wù)；建立政府信息公開(kāi)過(guò)程中的個(gè)人信息審查制度，建立行政的、技術(shù)的和物質(zhì)的不同層次的安全保障措施，平衡公共利益和個(gè)人隱私的關(guān)系。

強(qiáng)化執(zhí)法人員以人為本的理念和正當(dāng)程序意識(shí)。向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是當(dāng)前的一個(gè)主流趨勢(shì)，政府及執(zhí)法人員要正確地對(duì)待人民群眾賦予自己的權(quán)力，樹(shù)立以人為本的理念。在人們?cè)絹?lái)越關(guān)注隱私權(quán)的趨勢(shì)下，作為執(zhí)行機(jī)關(guān)與人們權(quán)利的保護(hù)者，政府應(yīng)切實(shí)保護(hù)公民的隱私權(quán)。

提高行政執(zhí)法人員的正當(dāng)程序意識(shí)。《政府信息公開(kāi)條例》第九、第二十二、第二十三條對(duì)此已作出詳細(xì)規(guī)定。在行政執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法人員要對(duì)將要公開(kāi)的信息進(jìn)行鑒別和區(qū)分，尤其需要注意的是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的信息不得公開(kāi)，但對(duì)于商業(yè)秘密和個(gè)人隱私必須經(jīng)權(quán)利人同意或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的可以予以公開(kāi)。只有執(zhí)法人員在個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題上有足夠的程序意識(shí)，隱私權(quán)才有安全的空間。要加強(qiáng)執(zhí)法人員的法律教育，為依法行政奠定必要的法律基礎(chǔ)，從而提高整個(gè)執(zhí)法隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，為更好的做好隱私權(quán)保護(hù)工作打下基礎(chǔ)。

建立完善有效的事先程序監(jiān)督和事后司法審查機(jī)制。對(duì)于政府而言，他們決定著公開(kāi)什么，不公開(kāi)什么，以何種方式公開(kāi)，向哪些對(duì)象公開(kāi)等，因此，必須對(duì)政府的公開(kāi)行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。只有在監(jiān)督下，權(quán)力才能得到有效、合情合理與公平的利用，而不會(huì)違背權(quán)力創(chuàng)立的初衷。必須要明確監(jiān)督的主體、內(nèi)容和方式。《政府信息公開(kāi)條例》第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。但是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的政府信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方”，但并沒(méi)有對(duì)“公共利益”、“造成重大影響”、“個(gè)人隱私”等范疇做出明確規(guī)定，使行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)得不到應(yīng)有的限制。

獨(dú)立的司法審查制度能夠?qū)_(kāi)行為起到很好的監(jiān)督作用，既可以防止政府信息公開(kāi)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力濫用，還可以有效地控制個(gè)人隱私的非法外泄，對(duì)個(gè)人隱私權(quán)起到切實(shí)的保障作用。2011年7月，《最高人民法院關(guān)于審理政府信息行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》頒布，該司法解釋不僅強(qiáng)化了司法審查對(duì)公民知情權(quán)的保護(hù)，同時(shí)也從規(guī)范政府信息公開(kāi)案件界定、舉證責(zé)任、審理方式和判決方式等方面規(guī)定了政府信息公開(kāi)案件的訴訟規(guī)則，是政府信息公開(kāi)中隱私權(quán)保護(hù)事后審查制度的很大促進(jìn)。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生）

【注釋】

①胡東：“政府信息公開(kāi)與公民隱私權(quán)的保護(hù)”，《黑龍江社會(huì)科學(xué)》，2008年第4期。

②④王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法：下冊(cè)》，北京：中國(guó)法制出版社，2005年，第1060頁(yè)，第1002頁(yè)。

③季宏：《行政法基本原理》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008年，第5頁(yè)。

⑤宋小衛(wèi)：“略論我國(guó)公民的知情權(quán)”，《法律科學(xué)》，1994年第5期。

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）