歐盟區(qū)智庫發(fā)展特點(diǎn)及啟示

20世紀(jì)90年代以來，與歐盟經(jīng)濟(jì)政治一體化的進(jìn)程相伴隨，歐盟國家智庫發(fā)展取得了長足進(jìn)展，并且呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：與歐盟一體化進(jìn)程相吻合、與政黨共進(jìn)退、有政府作扶持。加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)，需借鑒歐盟國家智庫發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，一方面，要確保智庫建設(shè)的獨(dú)立性；另一方面，要大力扶持中國智庫建設(shè)以促進(jìn)其跨越式發(fā)展。

智庫本質(zhì)上是為特定主體提供決策咨詢與智力支持的組織和個(gè)體的集合體。根據(jù)《全球智庫報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)，2010年歐盟國家擁有的智庫數(shù)量為1415家，排在美國之后，位列世界第二。雖然歐盟智庫的數(shù)量不敵美國，但近年來的發(fā)展趨勢(shì)向好。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是歐洲智庫的增長態(tài)勢(shì)超過美國。在美國智庫的數(shù)量不斷減少的情況下，歐洲智庫的數(shù)量這些年一直在大幅增加，近年來更是成倍增長。二是歐洲智庫的影響力呈現(xiàn)強(qiáng)勁的上升趨勢(shì)，主要表現(xiàn)在世界智庫排名的大幅進(jìn)步，并且已形成與美國平分秋色之勢(shì)①。具體而言，由于政治制度、文化傳統(tǒng)等方面的差異，歐盟各國不僅是數(shù)量分布差異較大，智庫形成與發(fā)展的形式差異也較大。按國別來看，英國在歐盟各國中擁有智庫最多，達(dá)278家；其次是德國和法國，分別擁有191家和176家。本文研究主要集中在比較有代表性的英國、德國和法國。

智庫的發(fā)展動(dòng)力

歐洲各國在20世紀(jì)發(fā)生的重大社會(huì)變革對(duì)智庫提出的巨大需求，是歐盟國家智庫興起的重要?jiǎng)右颉？v觀歐盟國家智庫發(fā)展歷史，一個(gè)特別明顯的現(xiàn)象就是這些國家智庫興起的時(shí)間與歐盟一體化進(jìn)程有著高度吻合的一致性。從成立時(shí)間上來看，歐盟國家智庫普遍成立于20世紀(jì)80年代以后，又以20世紀(jì)90年代最為集中，與歐盟在20世紀(jì)90年代從經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟轉(zhuǎn)向政治聯(lián)盟的歷史進(jìn)程相吻合。以德國為例，據(jù)德國外交政策協(xié)會(huì)約瑟夫·布拉姆爾的研究，德國智庫在二戰(zhàn)結(jié)束時(shí)僅有8家，二戰(zhàn)結(jié)束后到冷戰(zhàn)結(jié)束前四十四年間（1946～1989）共成立了80家，平均每年1.8家。而1990年至2000年僅十年間就成立了35家，平均每年3.5家，增長速度快了將近一倍②。這絕對(duì)不是歷史的巧合，而是有著深刻的動(dòng)因，即在社會(huì)重大發(fā)展時(shí)期，社會(huì)變革對(duì)智庫提出了巨大需求。在政治經(jīng)濟(jì)的一體化進(jìn)程中歐盟面臨諸多歷史課題需要及時(shí)加以解決。這些歷史課題在多國家、多語言和多文化的環(huán)境中成為歐盟乃至各成員國的重大挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)成為歐盟國家智庫發(fā)展的根本動(dòng)力。歐盟國家智庫的發(fā)展是對(duì)這些歷史課題做出回應(yīng)的必然結(jié)果。與此同時(shí)，面對(duì)這些歷史課題的挑戰(zhàn)，歐盟各國也需要更多的智庫廣泛參與政府決策與政策制定過程。

歐盟的一體化和歐盟國家的智庫發(fā)展二者互相促進(jìn)，相輔相成。智庫的研究成果在啟動(dòng)和引導(dǎo)歐洲一體化進(jìn)程中發(fā)揮了智力支持和決策咨詢的作用，歐洲一體化進(jìn)程的發(fā)展反過來也為智庫的發(fā)展和成熟提供了現(xiàn)實(shí)條件和驅(qū)動(dòng)因素。就歐盟國家智庫的研究內(nèi)容來說，一個(gè)明顯的現(xiàn)象就是緊緊圍繞歐盟的主要政策開展相應(yīng)的研究。本國利益的最大化促使歐盟各國形成了專門研究或者重點(diǎn)研究歐洲問題的智庫。歐盟一體化的發(fā)展則催生了一批以歐盟政治經(jīng)濟(jì)問題為研究對(duì)象的智庫群體。這類智庫群體有些分散在各成員國內(nèi)，如英國的歐洲政策論壇、歐洲改革中心、外交政策中心；德國的歐洲經(jīng)濟(jì)研究中心、歐洲一體化研究中心；法國的歐洲伙伴、蘇曼基金會(huì)、歐洲2020、直面歐洲等。有些在歐盟總部所在地布魯塞爾，如歐洲政策研究中心、歐洲國際政治經(jīng)濟(jì)中心、歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)等。

歐盟國家智庫的政黨因素

與美國智庫標(biāo)榜的所謂“獨(dú)立性”第三方不同，歐盟國家智庫并不避諱與政府或政黨的密切關(guān)系，依附于政府或某個(gè)政黨就成為智庫現(xiàn)實(shí)中的選擇，并且形成了歐盟國家獨(dú)特的政黨—智庫共進(jìn)退機(jī)制。

從英國的情況來看，智庫的興衰與政黨的命運(yùn)緊緊捆綁在一起，黨派屬性成為英國智庫的重要特點(diǎn)之一。研究表明，當(dāng)今英國智庫的黨派傾向十分明顯。在英國眾多的智庫中，隸屬于中左政黨或具有中左政黨傾向的智庫主要有公共政策研究會(huì)、費(fèi)邊社、青年費(fèi)邊人、新經(jīng)濟(jì)基金會(huì)、新政策研究所、改革中心、史密斯研究所、新互助主義、外交政策中心等等。其中，青年費(fèi)邊人隸屬于工黨，是由英國年輕人組成的智庫，《泰晤士報(bào)》稱其為“新工黨的未來知識(shí)之星”，而《衛(wèi)報(bào)》則稱其為“未來的工黨議員”。該智庫曾為布萊爾1994年成為工黨領(lǐng)袖以及1995年通過新黨章第四條立下了汗馬功勞。眾多智庫中，中右派智庫主要有亞當(dāng)·斯密研究所、政策研究中心、經(jīng)濟(jì)事務(wù)研究會(huì)以及社會(huì)市場(chǎng)基金會(huì)等。中右派智庫中，撒切爾夫人對(duì)亞當(dāng)·斯密研究所鐘愛有加，更是與基思·約瑟夫在1974年聯(lián)手創(chuàng)辦了政策研究中心。③

英國智庫的黨派屬性源于其政治因素的影響，安德魯·德納姆（Andrew Denham）稱之為威斯敏斯特模式。在這種模式下，英國文官系統(tǒng)較少依賴外部資源進(jìn)行決策咨詢，并且政黨內(nèi)部相對(duì)比較團(tuán)結(jié)，行政官員處于立法強(qiáng)勢(shì)地位，而且缺少權(quán)力下放的議會(huì)組織。英國政治的威斯敏斯特模式導(dǎo)致只有隸屬于政黨或具有黨派傾向的智庫，才能借助政黨的力量在英國政治生活中發(fā)揮更大的作用。原因主要是受政黨和政府支持的智庫更多地也更容易參與公共政策的制定，非政黨和政府的智庫就很難獲得參與政府決策過程的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，英國智庫的黨派特性并不必然影響智庫決策咨詢的質(zhì)量，政黨與智庫在英國社會(huì)政治生活中實(shí)際上起著互為補(bǔ)充的作用。智庫借助政黨的力量實(shí)現(xiàn)自身的升華，即將自己的研究成果變成執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)，并進(jìn)一步上升為國家意志。反過來，作為執(zhí)政黨來說，將智庫控制在自己的手中，以確保執(zhí)政黨擁有無窮的智慧來源。

根據(jù)2010年發(fā)布的《全球智庫報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，德國目前共有191家智庫類研究機(jī)構(gòu)，具有意識(shí)形態(tài)傾向的智庫占德國智庫的40%。德國學(xué)者馬丁·圖內(nèi)爾特（Martin Thunert）將德國智庫分為學(xué)術(shù)型、合同型、宣傳型和政黨型四類，其中學(xué)術(shù)型智庫還包括政府創(chuàng)建的研究機(jī)構(gòu)。政黨智庫主要是屬于政黨的政治基金會(huì)，包括社會(huì)民主黨的弗里德里希·艾伯特基金會(huì)；基督教民主聯(lián)盟的康拉德·阿登納基金會(huì)；基督教社會(huì)聯(lián)盟的漢斯·賽德爾基金會(huì)；自由民主黨的弗里德里?！よ饡?huì)；聯(lián)盟綠黨的海因里?！げ疇柣饡?huì)；以及民主社會(huì)主義黨的羅莎·盧森堡聯(lián)邦基金會(huì)。它們不僅從政府撥款中獲取活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，而且通過本智庫成員參與政策辯論將研究成果灌輸給政黨或政府領(lǐng)導(dǎo)人。總體而言，德國智庫通過積極參加政黨組織建設(shè)成功地對(duì)政府決策施加了重要影響。

從智庫數(shù)量、從業(yè)人員數(shù)量以及資金數(shù)量等方面上看，法國智庫規(guī)模與英德相比而言較小。從組織結(jié)構(gòu)上看，法國智庫可分為政府研究機(jī)構(gòu)、獨(dú)立研究所、大學(xué)研究中心和政治俱樂部四種類型。其中政治俱樂部就是明確具有政黨背景的智庫類型。在法國政治實(shí)踐過程中，議會(huì)議員和前內(nèi)閣成員比較熱衷于組建各類俱樂部，政、經(jīng)兩屆要人一起討論法國的內(nèi)政外交。此外，從法國智庫的研究成果來看，法國學(xué)者認(rèn)為意識(shí)形態(tài)是區(qū)分智庫目標(biāo)和作用的核心，資金的來源不起決定作用。智庫的重要職能就是依托某種意識(shí)形態(tài)進(jìn)行研究以確保研究成果產(chǎn)生一定的政治影響。

歐盟國家智庫的政府扶持因素

由于美國的智庫從其產(chǎn)生開始就以為政府提供決策咨詢服務(wù)為宗旨，因此其市場(chǎng)化程度較高，進(jìn)而表現(xiàn)出較高程度的“獨(dú)立性”。美國智庫的資金來源雖然包括政府撥款，但更多的是依靠研究合同款項(xiàng)、會(huì)議費(fèi)、活動(dòng)收入、出版收入、基金會(huì)和企業(yè)的捐助、個(gè)人贈(zèng)款等方式。而歐盟國家由于智庫發(fā)展歷史較短等因素影響，接受政府資助的程度遠(yuǎn)超美國，或者說政府資助成為歐盟國家智庫發(fā)展的重要推動(dòng)因素。

英國政府直接財(cái)政撥款用于資助智庫發(fā)展。除了通過研究合同項(xiàng)目資助外，英國政府設(shè)有“海外工程基金”以鼓勵(lì)智庫向國外工程報(bào)價(jià)。政府可墊付報(bào)價(jià)費(fèi)的，若不中標(biāo)，墊款可不歸還。此外，英國政府還通過駐外使館、貿(mào)易部、聯(lián)合國等國際機(jī)構(gòu)取得有關(guān)國外咨詢業(yè)務(wù)或項(xiàng)目的所有情報(bào)，再通過其國內(nèi)負(fù)責(zé)智庫的有關(guān)部門傳遞給國內(nèi)的各大智庫。④

在德國，接受政府財(cái)政資助的智庫數(shù)量非常多。有資料統(tǒng)計(jì)，德國高達(dá)75%以上的智庫接受政府公共資金的資助。德國聯(lián)邦和州政府，一般對(duì)各州學(xué)術(shù)型智庫的資助按照1∶1的比例均攤。德國政治基金會(huì)的資金同樣絕大部分來自德國聯(lián)邦和州的公共預(yù)算。根據(jù)阿登納基金會(huì)公布的2010年度預(yù)算，公共財(cái)政資金占全部資金總量的96.8%，僅有0.5%的資金來自私人捐助。2008年到2010年，每年平均有4億多歐元注入6大政治基金會(huì)。這些資金主要以三種形式劃撥給各基金會(huì)：行政資金，用于維持基金會(huì)各機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，約占年資金總額的30%；項(xiàng)目資金，如國際合作、政策研究、人才培養(yǎng)、留學(xué)生資助等項(xiàng)目資金，約占年預(yù)算總額的近70%；特別資金，主要用于分擔(dān)各基金會(huì)政治教育工作的費(fèi)用。⑤

除了資金資助外，歐盟國家政府還通過其他方式對(duì)智庫予以特別支持。對(duì)法國智庫來說，來自決策者的支持推動(dòng)了智庫的發(fā)展和進(jìn)步。首先是法國決策層有依賴智庫類研究機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)。比如，總統(tǒng)在提出經(jīng)濟(jì)社會(huì)重大政策之前通常要求組織有政府官員、議員、專家和相關(guān)行業(yè)代表組成的專家委員會(huì)，負(fù)責(zé)研究相關(guān)問題并提出建議。再有，政府和主要黨派在處理相關(guān)問題時(shí)也有賴于智庫提供的智力支持。可以說，法國的“半總統(tǒng)制”的政府體制和多黨制的政黨制度為智庫的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的政治土壤。最后是法國對(duì)智庫的其他收入，如捐款給以稅收減免，最大限度滿足智庫發(fā)展所需的資金來源，這就間接支持了智庫的發(fā)展。⑥

對(duì)中國的啟示

中國智庫獨(dú)立性建設(shè)的關(guān)鍵在于觀點(diǎn)之獨(dú)立。一般認(rèn)為，獨(dú)立性是智庫的核心屬性。沒有獨(dú)立性，就無所謂智庫。在較早的對(duì)智庫下定義的時(shí)候，獨(dú)立性也被視為智庫的主要特性之一。而在中國，依附于執(zhí)政黨和政府的體制內(nèi)智庫數(shù)量占了絕大多數(shù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國智庫因缺乏組織上和財(cái)政上的獨(dú)立性，而發(fā)生了角色倒掛，從為黨政機(jī)關(guān)決策咨詢提供智力支持角色轉(zhuǎn)變?yōu)辄h政機(jī)關(guān)的政策闡釋者角色。這種現(xiàn)象確實(shí)存在，構(gòu)成了中國智庫發(fā)展的嚴(yán)重問題。但這個(gè)問題的癥結(jié)在于，黨政機(jī)關(guān)對(duì)智庫的錯(cuò)誤定位。中國黨政機(jī)關(guān)將智庫定位為政策闡釋者，是否有政府提供研究資金并非智庫獨(dú)立與否，亦并非評(píng)判智庫研究質(zhì)量與水平的標(biāo)尺。歐盟國家智庫發(fā)展建設(shè)的成功實(shí)踐已經(jīng)清楚地回答了這個(gè)問題，即使是直接依附于政黨的智庫在特定的機(jī)制下依然能夠開展高水平的決策咨詢。歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，智庫獨(dú)立性的要義不是組織上和財(cái)政上的獨(dú)立，而是觀點(diǎn)的獨(dú)立。觀點(diǎn)上的獨(dú)立要求智庫的研究過程與結(jié)論不受政府、政黨、企業(yè)、利益集團(tuán)的利益影響，以確保其產(chǎn)出政策建議和觀點(diǎn)的客觀性。以德國艾伯特基金會(huì)為例，其運(yùn)作模式充分體現(xiàn)了德國智庫的國家中心性質(zhì)。在德國六家公益性政黨基金會(huì)中，它是最大的一家基金會(huì)。它主要依靠相關(guān)政黨在聯(lián)邦議會(huì)中的選票份額而撥付的公共資金。盡管它對(duì)社民黨的選舉表現(xiàn)具有內(nèi)在的興趣，但是按照憲法它必須保持超越黨派政治的立場(chǎng)。此外，艾伯特基金會(huì)把注意力轉(zhuǎn)向使政府的政策議程獲得合法性上，從而成為執(zhí)政的基礎(chǔ)。同時(shí)，它還通過基金會(huì)成員的專家身份為辯論提供了基金會(huì)的專業(yè)知識(shí)，進(jìn)而在社民黨的正式綱領(lǐng)辯論中發(fā)揮一定的作用⑦。

從歐美國家的實(shí)踐情況來看，智庫的完全獨(dú)立性也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面效應(yīng)，即獨(dú)立性作為智庫影響輿論宣傳、議程設(shè)置等的工具潛移默化地發(fā)揮影響。獨(dú)立性往往成為智庫維護(hù)其特殊利益取向的護(hù)身符，使其可以堂而皇之為政府提供決策咨詢，而避免了利益輸送的嫌疑。

中國特色新型智庫的獨(dú)立性建設(shè)關(guān)鍵問題是獨(dú)立之見解，確保智庫的獨(dú)立性必須為政府所用，而不是實(shí)現(xiàn)其特殊利益。解決智庫獨(dú)立性之負(fù)面影響的機(jī)制就是進(jìn)行甄別與監(jiān)管，準(zhǔn)確區(qū)分智庫的政策倡導(dǎo)與政治主張。限制政治主張而鼓勵(lì)政策倡導(dǎo)就是中國智庫獨(dú)立性監(jiān)管的基本方針。

中國智庫跨越式發(fā)展的途徑在于政府的得力扶持。歐盟國家智庫的發(fā)展過程表明政府的扶持是智庫發(fā)展成熟的重要推動(dòng)因素，中國智庫建設(shè)因起步晚等歷史因素更需要政府予以大力扶持。扶持措施可從以下幾個(gè)方面展開：

第一，資金扶持。智庫的生存和發(fā)展必須解決資金問題，否則便無法順利開展工作?？v觀我國的智庫，研究經(jīng)費(fèi)不足是它們面臨的頭等現(xiàn)實(shí)困難。中國政府可以通過購買智庫服務(wù)的形式對(duì)智庫進(jìn)行資金扶持。鑒于此，有必要規(guī)范我國的政府購買社會(huì)服務(wù)的相關(guān)制度，形成政府—智庫合作共贏的良性發(fā)展機(jī)制。

第二，政策扶持。政府可以采取稅收減免的優(yōu)惠政策以及鼓勵(lì)企業(yè)和私人捐助智庫來促進(jìn)智庫的發(fā)展。頒布法令為智庫的發(fā)展提供法律上的保證，使智庫發(fā)展成為政府施政的得力助手。這樣可以大大提高智庫研究和提供咨詢的積極性，從而增強(qiáng)智庫發(fā)展的動(dòng)力。

第三，信息共享。制約智庫的生存與發(fā)展的決定因素除了研究經(jīng)費(fèi)以外，還有高質(zhì)量的信息資源。預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足，智庫就不能開展長期、全面、深入的研究工作。信息質(zhì)量不高，智庫就不能進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀、理性的研究工作。因此，對(duì)于智庫來說，信息資源屬于戰(zhàn)略性資源。當(dāng)前中國智庫決策咨詢質(zhì)量不理想的一個(gè)重要原因就是決策咨詢的信息不完整，這固然有我國信息技術(shù)發(fā)展建設(shè)滯后的影響，更重要的是政府保密項(xiàng)目泛化，影響信息資源的共享。因此，借鑒歐盟國家的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)上與政治上的政府—智庫信息資源共享是穩(wěn)步提高中國智庫決策咨詢質(zhì)量的迫切要求。

【注釋】

①潘忠岐：“歐洲智庫的最新發(fā)展及其對(duì)華研究”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2010年第10期。

②Josef Braml， U.S. and German Think Tanks in Comparative Perspective， German Policy Studies， Volume Three， Number 2， 2006， p.248.

③王軍，李雙進(jìn)：“英國的思想庫及其政治功能”，《當(dāng)代世界社會(huì)主義問題》，2003年第1期。

④陳心暉，陳葵花：“現(xiàn)代西方思想庫建設(shè)及中國的現(xiàn)狀”，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2002年第2期。

⑤樊鵬：“公共投資主導(dǎo)的德國智庫”，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2012年第275期。

⑥褚鳴：《美歐智庫比較研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013年。

⑦叢偉麗：“德國社會(huì)民主黨的現(xiàn)代化：智庫的作用”，《國外理論動(dòng)態(tài)》，2011年第4期。

責(zé)編/張蕾