完善轉(zhuǎn)移支付

轉(zhuǎn)移支付制度是政府間財(cái)政關(guān)系的重要組成部分，是調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的重要保障。

現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體系的缺陷

1.轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，體制運(yùn)行形成“專項(xiàng)依賴癥”。

支出責(zé)任過度下放的結(jié)果就是轉(zhuǎn)移支付的泛化。由于現(xiàn)行財(cái)政體制不夠完善，地方政府的財(cái)權(quán)難以滿足其履行事權(quán)的基本需求，主要通過上下級政府間轉(zhuǎn)移支付來解決，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，在中央財(cái)政收入中的比重逐年升高。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付（不含稅收返還）從2007年的14017億元增加到2012年的39912億元，年均增長26.9%。2012年，中央財(cái)政收入中的71.1%是用于對地方的轉(zhuǎn)移支付（不含對地方的稅收返還），高于2010年的56%，也高于2011年的67.87%。

轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制財(cái)政體制的修正補(bǔ)充機(jī)制，變成了對基層政府進(jìn)行財(cái)力分配的主導(dǎo)機(jī)制。2011年11月至2012年3月，審計(jì)署組織對18個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）54個(gè)縣（市、區(qū)、旗，以下統(tǒng)稱縣，財(cái)力狀況好、中、差各約占三分之一）的財(cái)政性資金進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)縣級財(cái)政對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度較高。54個(gè)縣2011年的公共財(cái)政支出中，有49.39%來自于上級轉(zhuǎn)移支付，其中中西部45個(gè)縣的這一比例達(dá)61.66%。與此同時(shí)，中央在出臺各種公共服務(wù)項(xiàng)目時(shí)越來越依賴于各類專項(xiàng)資金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來支撐?？紤]到地方財(cái)力和積極性的不足，中央各部門在出臺政策的時(shí)候也往往要通過專項(xiàng)資金或?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式來貫徹落實(shí)。前述54個(gè)縣2011年收到上級轉(zhuǎn)移支付738.18億元，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占50.78%，加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有規(guī)定用途的資金，共計(jì)有68.4%的轉(zhuǎn)移支付是有明確用途的（如圖）。中央事務(wù)履行越來越患上明顯的“專項(xiàng)資金依賴癥”。大量的財(cái)政資金在政府體系內(nèi)上轉(zhuǎn)下?lián)艿匾苿?dòng)，不僅增大了制度運(yùn)行成本，也對地方預(yù)算安排的自主性和積極性造成一定損害。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和準(zhǔn)專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付的不斷壯大，凸顯了當(dāng)前我國中央和地方關(guān)系中的“不信任”、非合作博弈的制度困境——中央不信任地方政府能切實(shí)將上級補(bǔ)助的財(cái)政資金安排到中央（通常是中央各部門）確定的優(yōu)先領(lǐng)域，如民生、環(huán)保等，因而在下達(dá)資金時(shí)不得不采取“戴帽”形式；而地方對中央日益增多的以專項(xiàng)形式下達(dá)的資金也是怨言在腹，抱怨其影響了地方預(yù)算安排的自主性，肢解了地方預(yù)算分配權(quán)，并給地方帶來很大的資金配套壓力。在這種情況下，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用的激勵(lì)約束并不兼容，績效并不理想也就不足為奇了。

2.轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目復(fù)雜、凌亂，陷入了“剪不斷、理還亂”困局。

當(dāng)前，中央對地方的一般性轉(zhuǎn)移支付包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、定額補(bǔ)助（原體制補(bǔ)助）、企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補(bǔ)助、結(jié)算財(cái)力補(bǔ)助、工商部門停征兩費(fèi)等轉(zhuǎn)移支付、基層公檢法可轉(zhuǎn)移支付、義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金和低保等轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等轉(zhuǎn)移支付、村級公益事業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)等轉(zhuǎn)移支付等。而其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付又包括：縣級基本財(cái)力保障機(jī)制獎(jiǎng)補(bǔ)資金、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金等。

近年來，新出臺政策所形成的地方增支基本又都通過新增加轉(zhuǎn)移支付來解決， 這就使得轉(zhuǎn)移支付體系更加復(fù)雜化、零亂化。根據(jù)《2012年政府收支分類科目》，一般性轉(zhuǎn)移支付包括24個(gè)大項(xiàng)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付包括23個(gè)大項(xiàng)、200余小項(xiàng)。轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目不斷增多，越來越多的事務(wù)成為中央地方共同事務(wù)，越來越多的支出科目設(shè)有?？?，不僅強(qiáng)化了各部門設(shè)置專項(xiàng)、分配資金的期望，也容易形成對地方財(cái)政重點(diǎn)支出安排的“擠出效應(yīng)”，影響了財(cái)政資金整體效益的發(fā)揮。如此日益繁多的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，使得制度運(yùn)行不堪重負(fù)，增加了規(guī)范的難度。

3.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)“走偏”，專項(xiàng)類不降反升，并出現(xiàn)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付“專項(xiàng)化”傾向。

中央對地方的轉(zhuǎn)移支付包括三大類：稅收返還、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付（2009年原“財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付”口徑改為“一般性轉(zhuǎn)移支付”）。在2000年以前，稅收返還在中央對地方的轉(zhuǎn)移支付中占主要部分，約占總量的一半以上，到2005年基本呈現(xiàn)出三類轉(zhuǎn)移支付三分天下的局面。其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付自1997年之后就大量增加，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付則自2000年之后迅速增長。這與中央政府調(diào)整中央地方關(guān)系和地方政府行為的意向密切相關(guān)。

盡管“優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”的口號多年來一直在提，但削減任何一個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目，都會影響到背后的部門行政權(quán)力和資金配置權(quán)，往往是難之又難。事實(shí)上，近年來專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付仍是“不降反升”，陷入了類似“黃宗羲定律”的怪圈。

2010年，在中央轉(zhuǎn)移支付總額2.73萬億元中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為1.41萬億元，再加上一般性轉(zhuǎn)移支付中有明確用途的2622.2億元，共計(jì)有61.7%的轉(zhuǎn)移支付是有規(guī)定用途的，這一比例雖然低于2009年的62.54%，但比2008年提高8.3個(gè)百分點(diǎn)。

同時(shí)，一些財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付也出現(xiàn)“專項(xiàng)化”傾向?，F(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付中，除均衡性和民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付以外，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目雖具有均等化性質(zhì)，但同時(shí)也具有專門的用途指向，實(shí)質(zhì)上是一種“準(zhǔn)專項(xiàng)”性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付。另外，均衡性轉(zhuǎn)移支付中的“重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付”也帶有明確的支出傾向性和指向性。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付意味著“打醋的錢不能用來買醬油”，這些轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)地方后，有些不僅不能增加地方政府的可支配財(cái)力，地方政府還需要額外增加配套資金，不利于地方政府統(tǒng)籌安排資金。

4.部分專項(xiàng)資金設(shè)置交叉重復(fù)、部門多頭管理和分配，管理銜接差，使用效率低。

現(xiàn)行體制下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，有些是按地區(qū)分配的，有些是用于專門用途的專項(xiàng)資金。有些用途類似的專項(xiàng)資金，涉及多個(gè)管理部門和多個(gè)項(xiàng)目。每一個(gè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目基本都是單獨(dú)管理，且其分配缺乏系統(tǒng)性，有的并不一定符合國家和區(qū)域的整體發(fā)展戰(zhàn)略。這就導(dǎo)致資金使用不能形成合力，管理銜接差，資金使用效率低。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)上不甚理想。根據(jù)審計(jì)署對2011年中央預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)，2011年抽查144戶取得“淘汰落后產(chǎn)能獎(jiǎng)勵(lì)資金”的企業(yè)中，有45戶虛假申報(bào)套取資金2.41億元，13家未按規(guī)定淘汰落后產(chǎn)能；抽查35個(gè)已完工的金太陽示范工程補(bǔ)助項(xiàng)目，有10個(gè)建成即閑置，16個(gè)實(shí)際年發(fā)電量低于設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。另根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的《2012年第26號公告：54個(gè)縣財(cái)政性資金審計(jì)調(diào)查結(jié)果》，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)晚、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等，截至2011年底，抽查的54個(gè)縣有43個(gè)縣結(jié)轉(zhuǎn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付106.27億元，占其當(dāng)年收到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付總額的35.92%，影響預(yù)算執(zhí)行效果和積極財(cái)政政策的落實(shí)。

5.轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后，管理不到位。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付還普遍存在“重分配輕管理”的問題，甚至還存在“一分了之”的現(xiàn)象。部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分配缺乏制度規(guī)范，項(xiàng)目執(zhí)行情況缺少報(bào)告，使用過程中約束不強(qiáng)，缺少績效考評辦法，不僅容易形成轉(zhuǎn)移支付資金的“跑冒滴漏”，也很難保證實(shí)現(xiàn)當(dāng)初設(shè)定轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的政策目標(biāo)。如根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于2011年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，2011年的287項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，有33項(xiàng)尚未制定管理辦法；在已建立管理辦法的254項(xiàng)中，有180項(xiàng)未建立績效評價(jià)制度；在已建立績效評價(jià)制度的74項(xiàng)中，有19項(xiàng)未將資金使用績效作為分配依據(jù)。此外，在預(yù)算管理方面也存在問題，上級轉(zhuǎn)移支付資金未完整納入地方預(yù)算。2010年，審計(jì)的90個(gè)縣預(yù)算編報(bào)的轉(zhuǎn)移支付，僅為實(shí)際數(shù)的50%，其中30個(gè)縣未編報(bào)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

此外，專項(xiàng)資金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配的規(guī)范性和透明度不高，監(jiān)督機(jī)制薄弱，發(fā)生的貪腐案件也比比皆是。翻看《財(cái)苑警示錄——全國財(cái)政系統(tǒng)案例選編》，在專項(xiàng)資金和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配領(lǐng)域違法違紀(jì)案件占據(jù)很大篇幅。

完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度方向

總體來說，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該在配合有關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任上劃的體制改革基礎(chǔ)上，降低轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，精簡其項(xiàng)目；著力提升轉(zhuǎn)移支付政策的有效性；重塑分配規(guī)則，增強(qiáng)法制化和透明度。

一是配合有關(guān)事權(quán)和支出責(zé)任的上劃，降低轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。事實(shí)上，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模為何多年來總是減不下來，其根源在于政府間事權(quán)配置的不合理。我國很多事權(quán)劃分都基本遵循著“分級管理、地方負(fù)責(zé)”的模式，即支出責(zé)任以地方財(cái)政承擔(dān)為主。又由于地方財(cái)力有限，造成地方財(cái)力供給與支出責(zé)任相脫節(jié)。

在這種情況下，為了保證地方履行國家確定的政策和公共事務(wù)，很多壓力就傳遞到轉(zhuǎn)移支付這一政策工具上，轉(zhuǎn)移支付就越來越膨脹。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付（不含稅收返還）從2007年的14017億元增加到2012年的39912億元，年均增長26.9%。2012年，中央財(cái)政收入中的71.1%用于對地方的轉(zhuǎn)移支付（不含稅收返還），高于2010年的56%，也高于2011年的67.87%?？h級財(cái)政對上級轉(zhuǎn)移支付依賴度較高。

2011年11月至2012年3月，審計(jì)署組織對18個(gè)省的54個(gè)縣審計(jì)調(diào)查顯示，這54個(gè)縣2011年的公共財(cái)政支出中，有49.39%來自于上級轉(zhuǎn)移支付，其中中西部45個(gè)縣的這一比例達(dá)61.66%。轉(zhuǎn)移支付本來應(yīng)定位為財(cái)政體制的“拾遺補(bǔ)缺”的修正機(jī)制，卻逐漸演變?yōu)檎g財(cái)力配置的“主角”擔(dān)綱，承受著“不可承受之重”。針對這一局面，應(yīng)加快推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分調(diào)整。

首先，可優(yōu)先考慮將社會福利性事務(wù)（Social Benefits）如養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、廉租房租金補(bǔ)貼、社會撫恤等等，上劃至中央政府；其次，還應(yīng)將環(huán)境資源類事權(quán)（生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染治理）上劃中央管理負(fù)責(zé)。只有這樣，才可能真正有助于降低轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使之擔(dān)當(dāng)平衡地區(qū)間財(cái)力的分內(nèi)職責(zé)，而不是去普遍“包攬”一些基本公共服務(wù)項(xiàng)目。

二是精簡項(xiàng)目，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，加大清理整合歸并力度。

首先，要嚴(yán)格規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金的設(shè)置，清理整合歸并中央對地方各種補(bǔ)助項(xiàng)目。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則要突出重點(diǎn)，僅對涉及重大國計(jì)民生的事項(xiàng)設(shè)立，取消無足輕重的零星專項(xiàng)，徹底改變專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目分散繁雜的現(xiàn)狀。

其次，要著力優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，增加均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，保證各級政府職責(zé)的實(shí)現(xiàn)，縮小各地區(qū)政府財(cái)力差距。應(yīng)歸并現(xiàn)行具有特定政策目標(biāo)的工資性轉(zhuǎn)移支付等財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，對年度之間變化不大，且將永久存在的項(xiàng)目列入體制補(bǔ)助，沖減地方上解。

第三，將現(xiàn)有地方專項(xiàng)按政府收支分類科目的款級進(jìn)行歸類，與部門預(yù)算的編制協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，使地方專項(xiàng)分類更合理、規(guī)范、有序，也有利于人大和審計(jì)監(jiān)督。執(zhí)行中再進(jìn)一步細(xì)化到科目的項(xiàng)級，并根據(jù)項(xiàng)目需要，對項(xiàng)目資金按支出用途分別進(jìn)行管理，如節(jié)能減排資金、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革經(jīng)費(fèi)等。

第四，對現(xiàn)有地方專項(xiàng)進(jìn)行整合、壓縮。專項(xiàng)整合有自上而下和自下而上兩種路徑，但目前條件下，地方自下而上整合比較困難，基層財(cái)政承受壓力較大。因此，必須在自下而上整合的同時(shí)，進(jìn)行自上而下的整合，雙管齊下。對使用方向一致、可以進(jìn)行歸并的項(xiàng)目予以整合；對到期項(xiàng)目、一次性項(xiàng)目以及根據(jù)宏觀調(diào)控需要不必設(shè)立的項(xiàng)目予以取消或壓縮。

三是著力提升轉(zhuǎn)移支付的政策有效性。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不單純是對資金的簡單分配，更關(guān)系到提高財(cái)政資金使用效益、實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控目標(biāo)、促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革和政府施政效能的提高等多個(gè)方面。但是繼續(xù)加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模顯然不是我們追求的目標(biāo)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模也存在政策失效的現(xiàn)象。

近年來，財(cái)政部門想了很多創(chuàng)新性辦法，如轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金由傳統(tǒng)的補(bǔ)助方式改為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促事”、“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”、“一事一議獎(jiǎng)補(bǔ)”、“以獎(jiǎng)促治（環(huán)保領(lǐng)域）”等等，成效不錯(cuò)。但畢竟這只是一種技術(shù)性的手段創(chuàng)新，也無法推廣到所有的項(xiàng)目，問題的根本還是要通過體制和制度設(shè)計(jì)，將地方的激勵(lì)和積極性盡可能地調(diào)整到中央方針政策上來，使得上下層級政府能“擰成一股繩”。

四是改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付的技術(shù)辦法，簡化轉(zhuǎn)移支付形式。加快完善規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付計(jì)算公式和模型，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度，消除討價(jià)還價(jià)的余地。建立市縣級政府支出的評價(jià)監(jiān)督和考核指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)一系列指標(biāo)評定各地的財(cái)政能力和基本公共需要，采取因素法而不是基數(shù)法，嚴(yán)格通過科學(xué)的公式測算，避免人為調(diào)整和主觀隨意性，并遵循公正、公開、透明的程序，科學(xué)合理地分配轉(zhuǎn)移支付資金。加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)撥款的管理，凡是適用因素法分配的專項(xiàng)，都要采用因素法，避免分人情錢、“撒胡椒面”和“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象；適合采用項(xiàng)目管理的應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范操作，形成科學(xué)合理的分配依據(jù)和制度規(guī)范；對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配要制定明確的資金使用績效目標(biāo)，并對資金使用效果做跟蹤檢查。

五是完善轉(zhuǎn)移支付管理體制，取消部門多頭管理和分配。增強(qiáng)政府間轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)一性和完整性，明確財(cái)政部門為財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付唯一的實(shí)施和管理主體，取消系統(tǒng)內(nèi)轉(zhuǎn)移支付做法，上下級政府部門之間往來的專項(xiàng)資金應(yīng)當(dāng)一律納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，由財(cái)政安排到具體的支出部門，并納入部門預(yù)算管理，接受同級財(cái)政和同級審計(jì)的監(jiān)督。

六是推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付立法，建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付體系。目前有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的管理制度屬于部門規(guī)章比較分散，立法層次較低，約束性不強(qiáng)，亟須通過加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的立法工作，規(guī)范各方面在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算編制、項(xiàng)目管理，特別是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立項(xiàng)、分配和管理、監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的行為，理順工作機(jī)制和決策程序，促進(jìn)公開透明，更好地發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的作用。在當(dāng)前積極推進(jìn)《預(yù)算法》修訂的同時(shí)，還應(yīng)考慮研究制定《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》。作為過渡措施和現(xiàn)實(shí)條件下的務(wù)實(shí)選擇，可先以國務(wù)院專門條例的形式來規(guī)范轉(zhuǎn)移支付。