優(yōu)化政府間事權(quán)劃分

財政體制改革歷來是我國經(jīng)濟(jì)體制改革至為關(guān)鍵的內(nèi)容，牽一發(fā)而動全身。黨的十八大報告提出要加快改革財稅體制。李克強(qiáng)總理3月20日強(qiáng)調(diào)，“本屆政府有幾項(xiàng)改革一定要做好，首先是財稅體制改革?！标P(guān)于財政體制運(yùn)行中存在的問題，當(dāng)前社會上頗為流行的看法是：財力層層向上集中，支出不斷下移，導(dǎo)致地方事權(quán)與財權(quán)匹配失衡，特別是基層財政日愈困難，為此呼吁中央下放財權(quán)，降低集中度，充實(shí)地方財力。對這一觀點(diǎn)，有必要深入辨析。

財權(quán)下移空間不大

從國際比較、中國現(xiàn)實(shí)國情和稅收屬性等角度來分析，均不支持實(shí)質(zhì)性降低中央收入比重。

一是從國際比較來看，絕大多數(shù)國家中央財政收入均占較大份額。與其他大國相比，我國中央財政收入比重并不高。OECD國家中，除美國、德國少數(shù)國家中央（聯(lián)邦）財政收入比重在50%左右外，大部分在60%以上，高的甚至超過90%。2012年，我國中央財政收入占全國財政收入比重為47.89%。如按國際可比口徑，把主要由省以下政府管理的社保收費(fèi)、預(yù)算外收入算進(jìn)來，比重不足40%。

二是從有關(guān)稅收的屬性來看，也不宜下劃為地方稅。劃分不同層級政府收入，關(guān)鍵要看稅種自身的屬性。具有宏觀政策調(diào)控目的、稅基地域流動性強(qiáng)的稅種，應(yīng)為中央收入。消費(fèi)稅有“寓禁于征”的政策含義和調(diào)控功能，若將其作為地方稅，則會從反向激勵地方發(fā)展能帶來消費(fèi)稅收入但卻不利于民眾消費(fèi)健康的產(chǎn)業(yè)。增值稅世界上很少有國家和地方分享，因?yàn)樯婕暗皆鲋刀愅硕愗?zé)任上的分擔(dān)問題會造成商品不按經(jīng)濟(jì)規(guī)律流動，也不利于全國統(tǒng)一市場的形成。個人所得稅定位于調(diào)節(jié)社會收入分配和促進(jìn)地域公平性的稅種，應(yīng)為中央稅，國際上個稅基本上都是中央拿大頭。

三是從我國現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，中央財政收入比重也不宜降低。我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會、地理?xiàng)l件差距十分巨大。從促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)均等化的角度出發(fā)，都有必要維持中央足夠的調(diào)控、統(tǒng)籌和地區(qū)均衡能力。

事權(quán)劃分亟待厘清

與收入劃分上并無較大不妥相比，政府間事權(quán)或支出責(zé)任的劃分不清晰和不合理問題，則是當(dāng)前財政體制亟待完善的主要方面。

1.中國有關(guān)事權(quán)劃分，既不合乎理論，也不同于國際通行做法。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，由于保障對象的流動性，涉及再分配的福利政策應(yīng)當(dāng)由中央政府承擔(dān)主要責(zé)任。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在大多數(shù)國家，具有社會再分配性質(zhì)的普遍福利性項(xiàng)目（養(yǎng)老、醫(yī)療）和收入維持性項(xiàng)目（失業(yè)、救濟(jì)）通常主要由中央（聯(lián)邦）政府來負(fù)責(zé)。在我國，已有的各類社會保障統(tǒng)籌層次主要停留在市縣級層面，相關(guān)支出主要由地方承擔(dān)。這種體制安排不僅導(dǎo)致財力薄弱地區(qū)的政府力不從心，也會導(dǎo)致地方政府在提供公共服務(wù)時對非戶籍人口的歧視，如流動人口子女入學(xué)難、異地就醫(yī)報銷難等問題。

2.事權(quán)要素分離。事權(quán)是一個中國式的概念，政府的每項(xiàng)事權(quán)由決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)與支出權(quán)等要素構(gòu)成。西方國家這幾項(xiàng)事權(quán)要素基本是相對統(tǒng)一的，一級政府負(fù)責(zé)一級事權(quán)，基本上就“一竿子插到底”統(tǒng)攬，全盤負(fù)責(zé)決策、籌資、預(yù)算、執(zhí)行、管理和監(jiān)督。而我國則與此大不相同，我國公共事務(wù)的決策權(quán)、政策和標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)等集中度很高，除了國防、外交完全屬于中央的公共事務(wù)之外，其他各項(xiàng)公共事務(wù)基本上都是由中央做決策、定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在中央指令下負(fù)責(zé)支出、管理、執(zhí)行和落實(shí)等多項(xiàng)責(zé)任，也即事權(quán)劃分存在明顯的事權(quán)要素分離特征。

3.不斷泛化的轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助，凸顯了事權(quán)歸屬責(zé)任的不清。在事權(quán)劃分不盡合理的情況下，對于新農(nóng)保、新農(nóng)合、居民醫(yī)保、保障性住房建設(shè)等被規(guī)定或認(rèn)為屬于“地方性”的事務(wù)，中央對東部地區(qū)也給予補(bǔ)助。這種財政補(bǔ)助的普遍性“泛化”，就使得事權(quán)的真正歸屬變得有些撲朔迷離。如果說中央從基于保障基本公共服務(wù)均等化的角度對財力相對薄弱的中西部地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)助還合乎情理，但如果說是因?yàn)闁|部地區(qū)也普遍存在財政困難也要補(bǔ)助，那么這就應(yīng)該是事權(quán)財權(quán)劃分的前置性制度安排的不科學(xué)、不合理了。

4.事權(quán)過度下放，使轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)“不可承受之重”。事權(quán)過度分權(quán)和下放又使得地方在公共服務(wù)提供內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)上差異甚巨。在此情況下，很多壓力傳遞到轉(zhuǎn)移支付這一政策工具上，即中央不得不花很大力氣來搞基本公共服務(wù)均等化這項(xiàng)勞神費(fèi)力而效果未必很理想的“浩大工程”。

適當(dāng)上移事權(quán)

1.社會福利性事務(wù)應(yīng)主要由中央政府來承擔(dān)。首先，資金保障類福利，如養(yǎng)老保險、低保、失業(yè)保險等，支出責(zé)任應(yīng)劃歸中央政府，這有利于全體社會成員享有基本福利水平的均等化，同時也有助于從根源上解決當(dāng)前社會養(yǎng)老保險由于統(tǒng)籌層次過低導(dǎo)致的轉(zhuǎn)移接續(xù)等一系列難題。其次，服務(wù)保障類福利，如住房保障、公共衛(wèi)生、低于成本的基本醫(yī)療服務(wù)，可由中央和地方共擔(dān)。

2.環(huán)境資源類事權(quán)應(yīng)考慮大部分上劃。我國環(huán)境資源保護(hù)事權(quán)以地方承擔(dān)和管理為主，但資源環(huán)保通常與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在沖突和掣肘，讓地方政府的“左手”管好自己的“右手”，顯然不現(xiàn)實(shí)。以地方為主承擔(dān)還會導(dǎo)致管理的分割化和碎片化，“鐵路警察，各管一段”，不利于從根源上、整體上加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和污染治理。建議盡快將環(huán)境資源保護(hù)事權(quán)上劃，以增強(qiáng)環(huán)境事權(quán)管理的統(tǒng)籌性和一體化效應(yīng)。

3.發(fā)展建設(shè)類事權(quán)由地方政府承擔(dān)。發(fā)展建設(shè)類事權(quán)可繼續(xù)由地方政府承擔(dān)，這些事權(quán)包括公共基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域創(chuàng)新能力建設(shè)等。這類事務(wù)不僅與地方GDP、財稅利益等政績目標(biāo)直接相關(guān)，而且決策和實(shí)施需要因地制宜，由地方當(dāng)局根據(jù)當(dāng)?shù)乜陀^實(shí)際、發(fā)展基礎(chǔ)、稟賦條件、戰(zhàn)略定位和轄區(qū)民意偏好來決策。

4.社會管理、公共管理類事務(wù)繼續(xù)由地方為主承擔(dān)。社會管理和公共管理事權(quán)，如轄區(qū)治安和公共秩序維護(hù)、垃圾處理、公共文化和娛樂設(shè)施的提供、公用事業(yè)服務(wù)等。這類事務(wù)地區(qū)間外溢程度十分有限，受益邊界明確，屬于區(qū)域性公共產(chǎn)品，應(yīng)由轄區(qū)政府負(fù)責(zé)。當(dāng)然，在出現(xiàn)某些事件升級的時候，比如自然災(zāi)害、群體性事件，更高層級的政府應(yīng)出面承擔(dān)援助和干預(yù)責(zé)任。

5.事權(quán)重置的過渡性安排。將事權(quán)上劃是牽涉面非常廣的系統(tǒng)化改革，涉及到行政體制、機(jī)構(gòu)改革，涉及到各職能部門行政序列的重構(gòu)。如果很難一步到位的話，作為階段性推進(jìn)方案，可以考慮先把事權(quán)上劃或統(tǒng)籌到省級層面，再由中央直接對省進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付或財力補(bǔ)助，待時機(jī)成熟時，再將事權(quán)“連人帶事帶機(jī)構(gòu)”逐步上劃至中央。