中國能源自給之路

中國雖然能源消費總量達到世界第一，但人均能源消費量僅與世界平均水平相當，與發(fā)達國家相差甚遠，油氣等優(yōu)質(zhì)能源的消費水平甚至低于很多低收入國家。近幾年，美國的頁巖氣革命促進其能源獨立，能源價格出現(xiàn)下降，油價、工商業(yè)電價已低于中國，極大地提高了其制造業(yè)競爭力。這對于長期靠低成本優(yōu)勢發(fā)展制造業(yè)的中國來說，無疑是巨大的壓力。我們作為一個發(fā)展中大國，要在2020年實現(xiàn)全面小康，離不開充足、廉價、清潔、安全的能源供給。

改革開放以來，中國能源工業(yè)迅速壯大，能源自給率超過90%，有力支撐了經(jīng)濟快速發(fā)展。但是其存在的問題，如能源結(jié)構(gòu)不合理、煤電矛盾加劇、用能成本上升、節(jié)能減排壓力加大等，也成為發(fā)展的重要制約。這些問題主要不是資源稟賦不足或生產(chǎn)能力不夠造成的，而是因為現(xiàn)有能源體制脫胎于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟，能源政策還不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟和經(jīng)濟全球化的要求。

十八大提出了“推動能源生產(chǎn)和消費革命”，成為解決中國能源問題的重要指導思想。所謂革命，不僅指能源技術(shù)上的進步，也包括能源結(jié)構(gòu)、能源體制、能源安全觀念上的重大變化。

一、能源發(fā)展應(yīng)當走市場化道路

能源是我國計劃經(jīng)濟時期嚴格實行計劃管理的產(chǎn)品，這成為能源供應(yīng)長期短缺、利用效率較低的重要原因。隨著中國確立市場化改革方向，國家首先放開了煤炭價格，又在電力行業(yè)實行廠網(wǎng)分開。通過引入競爭機制，煤炭、電力的供給能力明顯增加，效率大幅提高。

但是，能源市場化改革的步伐是緩慢的。迄今為止，生產(chǎn)計劃、電量計劃、運輸計劃、項目審批、國家定價仍普遍存在，能源消費計劃正在醞釀。一些國有能源企業(yè)仍在代行政府職能。各種行政審批數(shù)量眾多，耗費大量時間和金錢，提高了交易成本?？梢哉f，能源領(lǐng)域普遍存在著計劃與市場并存的雙軌制，價格機制在能源生產(chǎn)經(jīng)營中的自動調(diào)節(jié)作用受到了抑制。

能源是否要進行市場化改革，各方面認識并不統(tǒng)一。拖延能源市場化改革的觀點包括：“特殊論”，煤炭、電力、油氣是特殊商品，是市場失靈的領(lǐng)域；“安全論”，改革會影響社會穩(wěn)定和生產(chǎn)安全；“控制論”，這些領(lǐng)域是國民經(jīng)濟命脈，必須壟斷經(jīng)營等。其實不僅僅是能源，很多領(lǐng)域在面臨市場化改革時都會有人舉出這幾面旗幟作為擋箭牌。而發(fā)達市場經(jīng)濟國家的歷史則表明，這些領(lǐng)域完全可以市場化。

中國應(yīng)當通過深化改革，建立起現(xiàn)代能源市場體系，做到由供求關(guān)系決定價格，由競爭優(yōu)化資源配置，由契約規(guī)范交易活動。改革關(guān)鍵是將各能源行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)分開。競爭性領(lǐng)域完全放給市場，非競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)當實行公平接入，提高普遍服務(wù)水平，加強政府監(jiān)管。

二、解決煤電矛盾需進行全產(chǎn)業(yè)鏈改革

近幾年，煤電矛盾日益成為經(jīng)濟生活中揮之不去的陰霾。大部分觀點認為，這是“市場煤”與“計劃電”之間的矛盾，通過調(diào)整電價可以解決。但是，多年來的煤電聯(lián)動形成了輪番漲價，卻未達到預(yù)期目的。于是，研究者提出了多個解決方案，如煤電聯(lián)營、煤炭儲備、電煤價格干預(yù)等，都未觸及造成煤電矛盾的體制問題。

當我們把目光從價格移開，進行全產(chǎn)業(yè)鏈考察時可以看到，煤電產(chǎn)業(yè)鏈涉及三個市場，即電煤市場、運力市場、電力市場。

煤電矛盾是體制矛盾的總爆發(fā)，需要對全產(chǎn)業(yè)鏈進行市場化改革?；谶@一理念，筆者在研究中分析了現(xiàn)有煤電矛盾解決方案的局限性，提出了全產(chǎn)業(yè)鏈市場化改革的解決思路。具體措施包括，下決心盡快取消煤炭、運力、電力的計劃指標；建立全國電煤交易市場；逐步將電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)運輸業(yè)務(wù)與電力、運力的營銷業(yè)務(wù)分開，形成由市場供求關(guān)系決定煤價、電價、運價的價格形成機制。

2012年下半年，有關(guān)部門著手電煤并軌工作。在煤、運、電市場化改革中，電煤并軌應(yīng)當是最容易完成的一項任務(wù)。目前，電煤并軌方案已經(jīng)出臺，雖然取消了重點合同煤，但簽訂中長期合同仍然需要有關(guān)部門進行匯總，并對其運力進行銜接、安排，由政府部門對合同執(zhí)行進行監(jiān)管。改革的效果有待觀察，改革之路還很漫長。

三、用新體制新辦法開發(fā)頁巖氣

近年來，北美頁巖氣產(chǎn)量快速增長，對世界能源格局產(chǎn)生重大影響。中國也掀起一股頁巖氣熱，國內(nèi)大部分研究者把注意力放在了勘查、技術(shù)、環(huán)境、監(jiān)管等方面。筆者認為頁巖氣開發(fā)最大難點還是體制。

首先是市場開放度不夠。美國頁巖氣開發(fā)得益于競爭開放的開發(fā)體制。中國頁巖氣開發(fā)面臨區(qū)塊出讓、管網(wǎng)、電網(wǎng)三個領(lǐng)域的開放問題。我國頁巖氣近80%分布區(qū)和常規(guī)天然氣重疊。常規(guī)天然氣礦權(quán)配置是靠企業(yè)登記獲得，頁巖氣礦權(quán)則是招標出讓。為了避免矛盾，頁巖氣招標區(qū)塊都避開了重疊區(qū)，這意味著大部分頁巖氣區(qū)塊將無法靠競爭方式出讓。我國天然氣管網(wǎng)掌握在少數(shù)大企業(yè)手里，不向民營企業(yè)和地方開放，開采出的頁巖氣如何運輸是早晚會遇到的問題。當然頁巖氣可以就近使用，如開發(fā)冷熱電聯(lián)供的天然氣站，這又面臨電網(wǎng)能不能向分布式電源站開放的問題。

其次，開發(fā)收益分配也是難題。世界上大部分國家為了使油氣資源收益最大化，政府會與資源開采企業(yè)簽訂分成合同或服務(wù)合同，將國家的油氣收益形成一個專門基金，用于國家需要的方向。我國礦產(chǎn)資源雖然屬國家所有，但對資源開發(fā)征收的稅費比率較低，更談不上與資源企業(yè)進行收益分成。資源開發(fā)企業(yè)的利潤空間較大，石油、天然氣開發(fā)的利潤大部分留在國有企業(yè)。頁巖氣的開發(fā)應(yīng)當避免這種情況再次發(fā)生。

中國要實現(xiàn)“頁巖氣革命”，應(yīng)當突破傳統(tǒng)油氣開發(fā)模式，對新礦種實行新體制。所有頁巖氣礦業(yè)權(quán)都應(yīng)當通過公開招標出讓。對頁巖氣與已登記常規(guī)石油天然氣重疊的礦區(qū)，國家也應(yīng)設(shè)置新的頁巖氣礦業(yè)權(quán)，各類企業(yè)通過平等競爭獲得。同時，適時進行天然氣管網(wǎng)改革，實行“網(wǎng)運分開”，接入和建設(shè)向所有用戶開放。為了保證國家作為資源所有者的權(quán)益，可以借鑒國外的做法，由礦產(chǎn)資源主管部門與開發(fā)企業(yè)簽訂分成合同。頁巖氣如果實行新體制并獲得成功，也可以為推進油頁巖、油砂、天然氣水合物等油氣資源開發(fā)探索一條新路。

四、冷靜看待可再生能源發(fā)展

大規(guī)模發(fā)展風能、太陽能發(fā)電可以減少溫室氣體排放，這是發(fā)達國家普遍鼓勵其發(fā)展的重要原因。中國現(xiàn)在已經(jīng)是世界第一排放大國，在聯(lián)合國氣候變化談判中受到很大壓力。中國領(lǐng)導人在國際會議的講話中承諾，2020年“非化石能源比重達到15%左右”和“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年降低40%-45%”。中國大力發(fā)展可再生能源很大程度上是為了履行這兩項承諾?，F(xiàn)在看來，完成這兩個指標仍然有不小難度。

我們再來看看發(fā)達國家，根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》，在2012年第一承諾期結(jié)束之前，對列入《公約》“附件一”的38個國家，包括發(fā)達國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家，規(guī)定了具體的、具有法律約束力的溫室氣體減排目標?，F(xiàn)在，第一承諾期已經(jīng)結(jié)束，發(fā)達國家沒有完成目標，第二承諾期的談判舉步維艱。中國作為不承擔減排義務(wù)的國家，在第一承諾期壓力最大的時候提出的指標，是否要延續(xù)到第二承諾期，這值得進一步研究思考。畢竟，爭取較多的排放權(quán)等于我們獲得更大的發(fā)展空間。

發(fā)展可再生能源對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)具有重要意義，但對發(fā)展思路存在不小的爭議，需要慎重決策。中國太陽能、光伏發(fā)電走的是“大規(guī)模、高度集中開發(fā)，遠距離、高電壓輸送”的發(fā)展道路。風電、太陽能發(fā)電都有隨機性、間歇性的特點。在一個電網(wǎng)里，集中開發(fā)的風能、太陽能發(fā)電規(guī)模太大，會為電網(wǎng)調(diào)度增加困難。而以分散方式、較低電壓等級接入系統(tǒng)的風電、光伏發(fā)電，對電網(wǎng)的影響較小。

現(xiàn)在，西部地區(qū)大規(guī)模開發(fā)的風電、光伏發(fā)電遠離消費地，面臨送出困難，甚至出現(xiàn)大量棄風限電的現(xiàn)象。在研究解決辦法時，有關(guān)方面寄希望于特高壓遠距離輸電。由于輸電投入巨大而可再生能源電量較少，會大幅提高消費地用電成本，不是經(jīng)濟可行的辦法。因此，中國應(yīng)當盡快調(diào)整開發(fā)方針，大力發(fā)展“小規(guī)模、低電壓、近消納、直接接入配電網(wǎng)系統(tǒng)”的分布式可再生能源，不宜再在西部大規(guī)模開發(fā)風能、太陽能發(fā)電項目。

近年來，我國光伏產(chǎn)能迅速增長，但是作為一個高度外向型產(chǎn)業(yè)，光伏產(chǎn)業(yè)受全球經(jīng)濟衰退影響，面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。自2011年下半年開始，我國光伏行業(yè)整體盈利能力急劇下降。在這種形勢下，唯有大幅度擴大國內(nèi)市場需求，才是緩解全行業(yè)困境的根本出路。在具體措施上，可以考慮大規(guī)模發(fā)展分布式光伏發(fā)電，在各地實施“屋頂光伏”計劃，鼓勵從事光伏發(fā)電的企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)單位和家庭“自發(fā)自用、多余上網(wǎng)”。

在現(xiàn)階段，風能、太陽能發(fā)電的經(jīng)濟性不理想，必須依靠補貼才能盈利。按照已公布的風能、太陽能、可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃，2015年需要用于可再生能源電價補貼的資金約1000億元，預(yù)計有500多億元資金缺口。如果要完全滿足要求，需大幅提漲電價，否則電網(wǎng)就要拖欠補貼資金。

因此，發(fā)展可再生能源應(yīng)當采用以補貼定規(guī)模的辦法。為了提高補貼績效，應(yīng)當從補貼裝機改為補貼發(fā)電量，從補貼發(fā)電端改為補貼用戶端。在經(jīng)濟下行的壓力下，為避免削弱企業(yè)競爭力，今后幾年銷售電價不宜大幅上調(diào)。國家在制定上網(wǎng)標桿電價時，應(yīng)當通過招標發(fā)現(xiàn)價格，建立單位補貼額度逐年降低的機制。

五、安全高效發(fā)展核電

我國核電從上世紀70年代初正式起步，由于歷史原因，到本世紀初，雖有11臺機組運行，但形成了多國采購、多種機型、多國標準、多種技術(shù)并存的發(fā)展模式，沒有形成自主化、規(guī)模化發(fā)展的能力。

2003年10月，在杭州召開的全國核電建設(shè)工作會議指出，核電是一種清潔安全、技術(shù)成熟、供應(yīng)能力強的發(fā)電方式。加快發(fā)展核電的時機已經(jīng)成熟、條件基本具備。會議明確了核電發(fā)展的方向是，統(tǒng)一技術(shù)路線，抓緊自主化依托項目建設(shè)，力求在現(xiàn)有成熟技術(shù)上有所突破，努力形成自主設(shè)計、設(shè)備制造和建設(shè)中國品牌核電站的能力。從此，中國核電進入了一個新的發(fā)展階段。

2008年政府換屆后，筆者參與組織了四次核電調(diào)研，調(diào)研認為，過多過快上馬二代核電機組會帶來長期風險，也會對發(fā)展三代核電技術(shù)在容量、設(shè)備制造、人才等方面形成擠壓。調(diào)研報告建議，我國應(yīng)堅持中央確定的三代AP1000技術(shù)路線，合理把握開工節(jié)奏，嚴格控制二代機型的建設(shè)規(guī)模，內(nèi)陸不建二代機型?！?·11”福島核事故進一步證明，二代核電使用的能動型安全系統(tǒng)的安全風險是現(xiàn)實存在的，而中國引進AP1000的戰(zhàn)略決策完全正確。因此建議國家組織力量，對照世界最先進的核電安全標準，對所有核電項目進行一次清理。未開工的核電項目，條件允許的應(yīng)當改用非能動安全機型。

六、節(jié)能減排應(yīng)重在制度創(chuàng)新

“十一五”規(guī)劃《綱要》提出了兩個約束性指標，即“與2005年相比，2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%”?！笆晃濉钡牡谝荒辏?006年），這兩項指標沒有完成年度計劃，有的指標不降反升。2007年1月29日，時任國務(wù)院副總理曾培炎在電力工業(yè)上大壓小工作會上第一次使用了“節(jié)能減排”的概念。在他的積極推動下，國務(wù)院制定了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，從此節(jié)能減排被提上了各級政府工作的重要日程。

電力是一次能源轉(zhuǎn)化為二次能源的主要方式，也是節(jié)能減排的關(guān)鍵領(lǐng)域。長期以來，我國電網(wǎng)的發(fā)電調(diào)度沿用傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的辦法，對各個機組平均分配發(fā)電利用小時數(shù)。這種看似公平的調(diào)度方式，使高能耗、高污染的小火電，與水電、核電等清潔電源以及大型高效燃煤發(fā)電機組享有同樣的發(fā)電時間，造成了巨大的能源浪費和環(huán)境污染。

針對這一問題，經(jīng)與國家發(fā)改委有關(guān)司局共同調(diào)研，筆者在一份研究報告中提出了實施節(jié)能發(fā)電調(diào)度的建議，即以節(jié)能、環(huán)保、經(jīng)濟為標準，確定各類發(fā)電機組的發(fā)電次序和發(fā)電時間，目標是調(diào)度范圍內(nèi)的發(fā)電量化石燃料消耗最少。2007年8月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委、環(huán)?？偩?、電監(jiān)會、能源辦等部門《關(guān)于節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法（試行）的通知》，并在河南、江蘇、四川、貴州開展了試點工作。

值得一提的是，江澤民同志在2008年發(fā)表的《對中國能源問題的思考》一文中，肯定了節(jié)能發(fā)電調(diào)度是一項“實踐中已經(jīng)證明行之有效的制度”。溫家寶在第十一屆全國人民代表大會第五次會議（2012年）上作的政府工作報告中，將節(jié)能發(fā)電調(diào)度作為加強用能管理的重要措施。但是在實踐中，一些地方和部門更愿意推行發(fā)電權(quán)交易。這種交易方式仍然是先將發(fā)電量人為地按計劃分配到每個機組，再允許不同機組對計劃指標進行交易，超出計劃的部分要電廠花錢購買發(fā)電權(quán)。名為市場交易，實際與市場經(jīng)濟背道而馳。

關(guān)于如何促進節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展，筆者也進行了一些宏觀上的研究和思考，提出了一些觀點和建議。

第一，發(fā)展先進生產(chǎn)能力，淘汰落后生產(chǎn)能力。

電力工業(yè)“上大壓小”是我國淘汰落后產(chǎn)能的一個成功案例。過去六年，中國淘汰了8000多萬千瓦能耗高、污染重的小火電機組，相當于一個歐洲中等國家的電力裝機規(guī)模，這在西方發(fā)達國家是無法做到的?，F(xiàn)在，一些部門為了控制排放總量，對新上高載能項目制定了嚴格的審批門檻，如鋼鐵、水泥、電解鋁、造紙等行業(yè)。一般來說，重化工業(yè)項目規(guī)模越大、技術(shù)越先進，其能耗也越經(jīng)濟、越有條件對排放進行處理。因此，我們不但不應(yīng)限制大項目，相反應(yīng)當鼓勵發(fā)展大項目、發(fā)展先進生產(chǎn)能力，使原有的小企業(yè)在市場競爭中自行淘汰出局。這不但符合國家節(jié)能減排總體要求，也可以保證地方和企業(yè)的利益，提高它們關(guān)停淘汰落后的積極性，是一項一舉多贏的政策。

第二，應(yīng)當重視節(jié)能環(huán)保治理手段面臨的挑戰(zhàn)。

目前，國家在環(huán)境治理上有三個主要手段：指標控制、項目審批、價格補貼。這些做法雖然發(fā)揮了一定作用，但實際績效不夠理想。一是約束性指標的制定，其理論和方法一直不為外界所知。指標分解下達過程，往往成為中央與地方的博弈過程。各地不是努力降低能耗和排放，反而積極向有關(guān)部門爭取獲得較高的能耗和排放指標，這與科學發(fā)展觀背道而馳。相關(guān)主管部門自己制定約束性指標、自己下達、自己統(tǒng)計、自己考核的做法，也易使人們對其客觀公正產(chǎn)生疑問。二是環(huán)評報告和節(jié)能評估報告審批，其過程看似很嚴，但普遍存在“重前期審批、輕過程監(jiān)管”的現(xiàn)象。三是價格補貼的使用，與國際上普遍將環(huán)境成本內(nèi)部化的做法相反，實際形成了“企業(yè)污染、消費者付費”。這些制度安排，在很大程度上對節(jié)能減排和環(huán)境保護形成了逆向調(diào)節(jié)。因此，我主張重新審視既有的環(huán)境治理思路，減少審批和指標控制，把更多的精力放在對企業(yè)環(huán)境行為的全過程監(jiān)管，更多地運用市場力量建立對企業(yè)節(jié)能環(huán)保的激勵機制和約束機制。

第三，建議調(diào)整應(yīng)對氣候變化談判的策略。

現(xiàn)在，國際上溫室氣體的排放權(quán)之爭實際上演變成發(fā)展權(quán)之爭。隨著中國成為世界第一排放大國，人均排放較低的談判優(yōu)勢將逐漸喪失。為了給全面建成小康社會創(chuàng)造更大的產(chǎn)業(yè)空間，中國應(yīng)當采取措施，盡快將人均碳排放水平提高到發(fā)達國家平均水平，從而在較高的碳排放基數(shù)上開展減排談判，爭取對我最為有利的結(jié)果。目前，國際上已經(jīng)提出了幾十種碳排放權(quán)分配方案，每一種方案都反映了所代表的國家或國家集團的利益。我國應(yīng)盡快研究提出符合中國和廣大發(fā)展中國家利益的碳排放權(quán)分配方案，這是我們參與游戲規(guī)則制定的必要前提。

七、在開放格局中維護能源安全

長期以來，中國在能源安全特別是石油安全上，主要是著眼于立足國內(nèi)，同時在國外獲取石油資源。但是面對復(fù)雜多變的世界能源形勢，如果由一個國家獨自應(yīng)對，其力量畢竟弱小。在經(jīng)濟全球化形勢下，有必要在能源安全上從個體安全走向集體安全。

現(xiàn)在，國際社會普遍接受G20成為今后開展全球經(jīng)濟治理的主要平臺。溫家寶在2012年第五屆世界未來能源峰會中，提出在G20框架下建立全球能源市場治理機制。這也是十七屆五中全會提出中國要積極參與全球經(jīng)濟治理后，中國政要提出的首個事關(guān)全球治理的倡議，在國際社會得到了良好反響。中國應(yīng)當準確把握合作機遇，在開放的格局中維護國家能源安全。