中國(guó)行政性壟斷的原因、行為與破除

“行政性壟斷”，是指行政部門(mén)設(shè)立的壟斷，即由某個(gè)行政部門(mén)通過(guò)行政文件（如條例、規(guī)章或意見(jiàn)等）的形式授予經(jīng)營(yíng)主體——企業(yè)或兼有營(yíng)利性活動(dòng)的行政機(jī)構(gòu)的壟斷性權(quán)力，主要表現(xiàn)為進(jìn)入壁壘的設(shè)置和對(duì)價(jià)格的管制獲得特殊的便利和優(yōu)勢(shì)，形成不同程度的壟斷勢(shì)力與地位的狀況。

廣義上，行政部門(mén)利用其起草立法草案的優(yōu)越地位，通過(guò)較弱的立法機(jī)關(guān)設(shè)立的有利于某（些）企業(yè)的壟斷權(quán)，也可稱(chēng)為行政性壟斷。

行政性壟斷的性質(zhì)與原因

中國(guó)主要的行政性壟斷行業(yè)，幾乎都是從完全的計(jì)劃體制中演化而來(lái)的。它是經(jīng)濟(jì)體制改革不徹底的產(chǎn)物。

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革在相當(dāng)程度上，是迫于財(cái)政收支的壓力而產(chǎn)生與展開(kāi)的，當(dāng)中小國(guó)有企業(yè)的虧損造成巨大的財(cái)政壓力時(shí)，政府部門(mén)則有動(dòng)力將這些國(guó)企通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革交由市場(chǎng)決定存亡。

然而，經(jīng)過(guò)多年的財(cái)政體制改革，中央政府的主要財(cái)政收入來(lái)源已經(jīng)變?yōu)檎鞫愂杖搿⑿姓詨艛鄼?quán)作為一種優(yōu)惠政策給予國(guó)有企業(yè)，則是減輕國(guó)有企業(yè)所帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)的方法。因此，中央政府雖然還有改革國(guó)有企業(yè)的動(dòng)力，卻沒(méi)有打破壟斷的動(dòng)力了。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的成功，巨大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，反過(guò)來(lái)凸顯對(duì)這些市場(chǎng)壟斷的價(jià)值。由于不上交利潤(rùn)，也無(wú)需限制工資和獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放，行政性壟斷利益增加一分，擁有壟斷權(quán)的企業(yè)就會(huì)分得將近一分；它們作為一個(gè)利益集團(tuán)，就會(huì)有充分的動(dòng)力去爭(zhēng)取更大的行政性壟斷權(quán)。

行政性壟斷權(quán)的獲得，通常是經(jīng)過(guò)“院內(nèi)活動(dòng)”，采取“部門(mén)立法”的形式實(shí)現(xiàn)的?！霸簝?nèi)活動(dòng)”是指國(guó)有企業(yè)高層管理者通過(guò)游說(shuō)行政部門(mén)官員而獲得行政性壟斷權(quán)的行為。一個(gè)原因是，行業(yè)部門(mén)官員與所屬行業(yè)的企業(yè)高管可以轉(zhuǎn)換身份，相互進(jìn)入對(duì)方領(lǐng)域任職。這在多個(gè)行政性壟斷行業(yè)中都有顯現(xiàn)。

所謂“部門(mén)立法”，就是行政部門(mén)主導(dǎo)甚至操控的立法；廣義上，“部門(mén)立法”還意味著行政部門(mén)的行為實(shí)際上有著立法或修法的作用。

行政性壟斷是與我國(guó)的憲法相抵觸的。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)憲法經(jīng)歷數(shù)次修正，其基本原則已有很大改變，增加了“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”等內(nèi)容。包含設(shè)立行政性壟斷權(quán)內(nèi)容的法律和行政文件，已然與我國(guó)現(xiàn)行憲法的相關(guān)規(guī)定不相一致。

另外，從程序上講，授予某一（類(lèi)）企業(yè)壟斷權(quán)是重大的經(jīng)濟(jì)決策，是對(duì)基本經(jīng)濟(jì)制度（“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”）的改變，根據(jù)《立法法》，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)立法設(shè)立。根據(jù)法律保留原則，不經(jīng)立法機(jī)關(guān)設(shè)立的壟斷權(quán)，是對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和消費(fèi)者選擇自由權(quán)的限制。

我國(guó)的實(shí)踐中，大多數(shù)的行政性壟斷的依據(jù)只是行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，屬于行政部門(mén)的自我授權(quán)。這些利用行政性公權(quán)力設(shè)立的壟斷權(quán)，具有某種程度上的違憲性質(zhì)和違法性質(zhì)。

行政性壟斷行為及其后果

行政性壟斷主要表現(xiàn)為設(shè)置進(jìn)入壁壘和價(jià)格管制。而后者又可以分為兩種：一種是賣(mài)方的或銷(xiāo)售的價(jià)格管制；一種是買(mǎi)方的或購(gòu)買(mǎi)的價(jià)格管制，表現(xiàn)為對(duì)行政性壟斷權(quán)的擁有者在資源和其他投入的價(jià)格上的優(yōu)惠以至免費(fèi)。

在行政性壟斷下，企業(yè)雖可呈現(xiàn)華麗的賬面業(yè)績(jī)，但其真實(shí)績(jī)效卻十分糟糕。例如，由于我國(guó)銀行業(yè)的進(jìn)入管制和利率管制，2010年位列世界十大銀行的工商銀行、建設(shè)銀行和中國(guó)銀行，其真實(shí)凈利潤(rùn)分別只占名義（賬面）凈利潤(rùn)的15.1%、15.7%和19.9%，利潤(rùn)水分占到八成以上。更重要的是，行政性壟斷及其所致的分配扭曲，不僅造成嚴(yán)重的效率損失（或福利損失），而且對(duì)社會(huì)公平與正義構(gòu)成損害。

理論分析表明，只要存在制度性進(jìn)入壁壘，即使其他條件與完全競(jìng)爭(zhēng)相同，在一定的需求條件下，這種行政性壟斷同樣會(huì)形成高價(jià)格、低產(chǎn)量以及福利損失。

利用行政部門(mén)設(shè)置的進(jìn)入壁壘而形成的壟斷高價(jià)，將原來(lái)消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)利潤(rùn)的情形，就是一種不公正的收入分配扭曲。如果將相當(dāng)于壟斷利潤(rùn)部分的資源用于其他由市場(chǎng)決定的用途，就可以多生產(chǎn)出一定數(shù)量的產(chǎn)品。這些產(chǎn)品的價(jià)值（廣義上，還可加上消費(fèi)者剩余）就是行政性壟斷造成的壟斷利潤(rùn)部分（即分配扭曲部分）的機(jī)會(huì)損失，也就是社會(huì)福利損失。

買(mǎi)方的管制價(jià)格（較低或零的要素價(jià)格）也是一種嚴(yán)重的收入分配扭曲，它將本來(lái)屬于國(guó)家（即全體人民）或其他經(jīng)濟(jì)主體的巨額財(cái)富轉(zhuǎn)移給了國(guó)有企業(yè)，顯然是不公正的。我們假定行政性壟斷企業(yè)少支付的資源租金用于占用更多的生產(chǎn)要素，如勞動(dòng)力、土地和資金，這些生產(chǎn)要素如果用于其他由市場(chǎng)決定的用途，可以生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，這些產(chǎn)品的價(jià)值（還可以加上消費(fèi)者剩余）就是這部分分配扭曲帶來(lái)的機(jī)會(huì)損失，也就是社會(huì)福利損失。

社會(huì)福利損失一的估計(jì)：中國(guó)電信、中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通2003年-2010年社會(huì)凈福利損失為846億元。2003年-2010年電信行業(yè)的凈福利損失上限總共為4417億元。石油行業(yè)的社會(huì)福利凈損失為13091億元。

社會(huì)福利損失二——壟斷利潤(rùn)估計(jì)：電信產(chǎn)業(yè)平均每年的行政性壟斷租金約313億元，這同時(shí)也是消費(fèi)者被轉(zhuǎn)移走的福利。石油行業(yè)由于壟斷高價(jià)帶來(lái)的壟斷利潤(rùn)為4378億元。食鹽業(yè)壟斷企業(yè)的壟斷利潤(rùn)達(dá)到177億元/年，這也同時(shí)是消費(fèi)者每年的損失。這些數(shù)量都同時(shí)是社會(huì)福利損失的數(shù)量。

社會(huì)福利損失三的估計(jì)：2001年-2010年，中石油公司共少付工業(yè)土地租金1668億元；中石油和中石化的加油站用地少付租金1765億元，少付的石油資源租金為2898億元；三大石油企業(yè)少付的財(cái)務(wù)費(fèi)用為2245億元。這些數(shù)量都同時(shí)是社會(huì)福利損失的數(shù)量。

行政性壟斷還導(dǎo)致資源配置的低效率。以鐵路行業(yè)為例，在正常的情況下購(gòu)買(mǎi)火車(chē)票還很困難，說(shuō)明普通客車(chē)的供給存在著一般性的短缺。從兩條東西大動(dòng)脈——京藏高速和青銀高速上的長(zhǎng)長(zhǎng)的運(yùn)煤車(chē)龍就可以判斷，普通鐵路的貨運(yùn)供給也是短缺的。

尤其是自2010年以來(lái)，京藏高速公路上竟頻現(xiàn)長(zhǎng)達(dá)100公里以上、時(shí)間達(dá)10天以上的大堵車(chē)。而高鐵線(xiàn)路上的列車(chē)數(shù)量達(dá)不到設(shè)計(jì)的正常水平，即已建成的鐵路資源不能充分利用。這說(shuō)明，在高速鐵路和普通鐵路的投資比例上，有著嚴(yán)重錯(cuò)置。

我們估算，當(dāng)高鐵的一條線(xiàn)路每天開(kāi)出的列車(chē)對(duì)數(shù)高達(dá)129對(duì)時(shí)，高鐵的一單位平均成本所創(chuàng)造的效用，才能與普通鐵路相同；而我們知道，現(xiàn)在最繁忙的京滬高鐵每天只開(kāi)出50對(duì)-90對(duì)列車(chē)。這意味著，每建1公里高鐵所減少的普通鐵路的建設(shè)，都會(huì)給社會(huì)帶來(lái)凈損失。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，高鐵與普通鐵路之間資源錯(cuò)置的福利損失每年達(dá)533億元。

將前述行政性壟斷的社會(huì)福利損失一（含鐵路資源錯(cuò)置損失）、社會(huì)福利損失二和社會(huì)福利損失三累加起來(lái)，2010年由行政性壟斷帶來(lái)的社會(huì)福利損失至少有19104億元。其中后兩項(xiàng)共約16169億元；這是沒(méi)有對(duì)應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)的貨幣量，必然帶來(lái)通貨膨脹壓力；具體地，會(huì)帶來(lái)2.44個(gè)百分點(diǎn)的通貨膨脹率，相當(dāng)于當(dāng)年商品零售價(jià)格指數(shù)上漲率的78.74%。

行政性壟斷意味著對(duì)大眾利益的盤(pán)剝和對(duì)壟斷國(guó)企利益的輸送。例如，大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的存貸款利率差的均值在1%-2%之間。而我國(guó)一年期人民幣存貸款利率差多年來(lái)保持在3.06%，這主要依賴(lài)于壓低存款利率1.5個(gè)百分點(diǎn)實(shí)現(xiàn)的；因較低的存款利率，按2011年的全國(guó)存款平均余額771560億元估計(jì)，全國(guó)個(gè)人與機(jī)構(gòu)的利息損失則高達(dá)11573億元。相當(dāng)于當(dāng)年GDP的2.6%。此外，用調(diào)整準(zhǔn)備金率手段替代調(diào)整利率手段，中央銀行上調(diào)一次0.5%的存款準(zhǔn)備金率（以2011年6月20日為例），等價(jià)的利率變動(dòng)為0.375%，2011年的六次上調(diào)準(zhǔn)備金率，每次0.5%，相當(dāng)于為銀行業(yè)或其主要借款人減少了15623億元的利息支出。與此同時(shí)，作為借款人的壟斷國(guó)企，也由此大幅減少了利息支出。

行政性壟斷還日益左右宏觀經(jīng)濟(jì)政策的取向。例如近年來(lái)，調(diào)整存款準(zhǔn)備金率，而不是調(diào)整利率，越來(lái)越成為實(shí)施貨幣政策的主要手段。調(diào)整的頻率很高，一年最多可達(dá)到十次（2007年）；調(diào)整幅度高達(dá)14個(gè)百分點(diǎn)，以至最高達(dá)到21.5%。這顯得有些“反?！薄６鴱你y行企業(yè)的角度看，調(diào)整準(zhǔn)備金率和調(diào)整利率卻有著非常顯著的區(qū)別。尤其是在實(shí)施緊縮政策時(shí)，采用提高準(zhǔn)備金率的手段，會(huì)使銀行免去提高利率的巨額成本。

由于公權(quán)力作為行政性壟斷的構(gòu)成因素，以及政府部門(mén)在行政性壟斷的形成、維護(hù)和強(qiáng)化過(guò)程中的推動(dòng)作用，在行政性壟斷對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)正義造成損害的同時(shí)，相關(guān)行政部門(mén)和權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威性也遭到相當(dāng)程度的削弱和破壞。因此，與其說(shuō)國(guó)有企業(yè)及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的控制（其實(shí)就是行政性壟斷）是“執(zhí)政基礎(chǔ)”，毋寧說(shuō)是一種真正的“執(zhí)政威脅”。

行政性壟斷的破除

第一，若要破除行政性壟斷，首先須對(duì)我國(guó)行政部門(mén)的權(quán)力予以限定。我們強(qiáng)調(diào)，行政部門(mén)無(wú)權(quán)設(shè)立特定壟斷權(quán)，任何行政部門(mén)通過(guò)規(guī)章、條例設(shè)立的壟斷權(quán)都是非法的；應(yīng)規(guī)定相關(guān)行政部門(mén)回避與本部門(mén)有關(guān)的法律的“實(shí)施細(xì)則”或“條例”草案的起草，或加強(qiáng)對(duì)行政部門(mén)起草的特定法律的“實(shí)施細(xì)則”的審查，防止其中增加設(shè)立或擴(kuò)張相關(guān)特定壟斷權(quán)的條款。

此外，行政部門(mén)對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的管制的權(quán)力要經(jīng)立法機(jī)關(guān)同意，才能設(shè)立。獲得價(jià)格管制權(quán)力的行政部門(mén)在行使此種權(quán)力時(shí)，要受到《價(jià)格法》的約束，經(jīng)過(guò)公正的聽(tīng)證會(huì)。特別是，要區(qū)分中央銀行為實(shí)行貨幣政策而調(diào)整的利率和商業(yè)銀行的利率，避免以實(shí)施貨幣政策為名，對(duì)商業(yè)銀行利率實(shí)行管制。

第二，我們要充分利用我國(guó)法律中已有的反壟斷資源。即使現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》與《反壟斷法》在遏制行政性壟斷方面還有所不足，但該法中仍然不乏約束行政性壟斷行為的規(guī)范性?xún)?nèi)容。我國(guó)《反壟斷法》規(guī)定的壟斷行為包括：經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議，經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位，具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中；同時(shí)，還專(zhuān)章規(guī)定禁止“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。

此外，關(guān)于公有制經(jīng)濟(jì)和全民所有制企業(yè)的憲法資源可以用來(lái)更有效地監(jiān)督和約束使用和經(jīng)營(yíng)公共資源和國(guó)有資產(chǎn)的管理層。正是因?yàn)楣匈Y源和全民所有的資產(chǎn)歸全中國(guó)人民所有，就更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)這些資源和資產(chǎn)的掌控，使其不致流失到使用和經(jīng)營(yíng)它們的管理層手中；也正是因?yàn)閷?duì)公共資源和全民財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督在制度上和技術(shù)上都存在難度，才更應(yīng)該在憲法中強(qiáng)調(diào)，在法律中特別設(shè)立相應(yīng)制度和規(guī)則。

第三，對(duì)有關(guān)創(chuàng)設(shè)特定壟斷權(quán)的立法或修法草案，應(yīng)建立“立法回避制度”，即與某一特定壟斷權(quán)相關(guān)的行政部門(mén)不應(yīng)起草法案，至少要由立法機(jī)關(guān)委托某一（些）中立方起草；再如，對(duì)于特定產(chǎn)業(yè)的壟斷權(quán)創(chuàng)設(shè)草案，立法機(jī)關(guān)應(yīng)組織專(zhuān)家委員會(huì)進(jìn)行咨詢(xún)；又如，應(yīng)將特定壟斷權(quán)的創(chuàng)設(shè)作為一種單項(xiàng)權(quán)力的創(chuàng)設(shè)，即不能以“類(lèi)”為單位創(chuàng)設(shè)壟斷權(quán)，如以“關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”為一類(lèi)。

第四，全國(guó)人大常委會(huì)作為專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以也應(yīng)當(dāng)依照現(xiàn)行憲法，對(duì)于涉嫌違憲設(shè)立行政性壟斷的立法進(jìn)行清理、審查，對(duì)于確實(shí)違憲的，應(yīng)予以撤銷(xiāo)或宣布違憲無(wú)效。

當(dāng)然，與此同時(shí)，也可以依據(jù)現(xiàn)行的憲法性法律《立法法》的規(guī)定，分別由相應(yīng)的有權(quán)機(jī)關(guān)（主要如全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院）清理、撤銷(xiāo)現(xiàn)有的行政部門(mén)設(shè)立的行政性壟斷的各種行政文件。

第五，破除行政性壟斷還要從司法改革的角度予以考慮。

其建議包括：（1）不僅僅要允許當(dāng)事人（而不限于在位的企業(yè)）直接對(duì)涉嫌行政性壟斷的企業(yè)向法院起訴，而且起訴不僅僅限于請(qǐng)求壟斷企業(yè)承擔(dān)民事責(zé)任，而是可以請(qǐng)求法院審查壟斷地位的合法性；（2）修改相關(guān)立法，使法院對(duì)行政性壟斷案件享有實(shí)質(zhì)的審查權(quán)和對(duì)企業(yè)壟斷地位的處分權(quán)；（3）改造現(xiàn)行的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)制，關(guān)鍵在于：機(jī)構(gòu)和職能要整合，權(quán)威要提高（例如，不能依賴(lài)于“向上級(jí)機(jī)關(guān)建議”），程序要正當(dāng)（核心是確保公正、透明和參與，而不能內(nèi)部操作）；（4）要建立對(duì)行政性壟斷的公訴制度。

第六，行政層面的破除行政性壟斷的改革，可以包括以下幾個(gè)方面：

（1）直接鼓勵(lì)各種企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)，進(jìn)入到?jīng)]有現(xiàn)行法律規(guī)定壟斷權(quán)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中。如在石油產(chǎn)業(yè)，就只有行政文件而沒(méi)有法律限制進(jìn)入。對(duì)任何阻礙企業(yè)進(jìn)入的行政部門(mén)，可施行行政懲罰。（2）通過(guò)行政命令，廢除和禁止行政部門(mén)（及其控制的行政協(xié)會(huì)）自我授予的壟斷權(quán)。（3）要求財(cái)政部和國(guó)土資源部等相關(guān)部門(mén)，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，核查企業(yè)占用的公共自然資源（包括土地、采礦權(quán)等）的數(shù)量，并按市場(chǎng)價(jià)格向占用資源者征收租金。（4）要求國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)參照社會(huì)平均工資水平，合理設(shè)置國(guó)有企業(yè)工資水平上限，對(duì)超出上限者予以懲罰。（5）要求財(cái)政部設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)有企業(yè)，尤其是中央國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)督，對(duì)利潤(rùn)分配方案向國(guó)務(wù)院提出建議，嚴(yán)格執(zhí)行利潤(rùn)的上繳，并對(duì)利潤(rùn)再投資部分予以監(jiān)督。（6）從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要推動(dòng)國(guó)有企業(yè)從營(yíng)利性領(lǐng)域退出。