減排PM2.5的政策組合

2013年1月以來，全國許多城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的PM2.5污染（圖1、圖4），公眾對其帶來的健康威脅日益關(guān)注，要求政府采取有力措施的呼聲此起彼伏。如何有效地治理環(huán)境污染已成為新政府面臨的一大挑戰(zhàn)。

在PM2.5高企的1月，一些地方政府采取強迫污染工廠停工、減少公車使用、鼓勵少燃放煙花等措施，這些措施可緩解污染，但無法達(dá)到長期效果。最近，許多政府部門和專家提出提高油品質(zhì)量、控制汽車排放等建議，但這些建議未被納入一個總體定量框架中進(jìn)行分析。誰也說不清，采取了所有這些措施，城市平均的PM2.5就真能降到30嗎？是否還有許多沒有想到的因素會加大PM2.5的排放？

我們認(rèn)為，零敲碎打地推出各種減排政策未必能達(dá)到目標(biāo)，其效果還可能被與之相矛盾的其他行業(yè)和財稅政策所抵消。PM2.5減排必須要有“頂層設(shè)計”，該設(shè)計的關(guān)鍵在于建立主要政策和行業(yè)發(fā)展趨勢對PM2.5影響的量化關(guān)系。

本研究建立了行業(yè)政策與公共政策對PM2.5影響的定量模型，用該模型評估了目前的煤炭、汽車等產(chǎn)業(yè)趨勢、交通運輸規(guī)劃與PM2.5減排目標(biāo)的不可兼容性，并在進(jìn)行定量模擬的基礎(chǔ)上，提出為了實現(xiàn)PM2.5減排目標(biāo)，應(yīng)該大幅改變目前的政策，并進(jìn)行一系列重大改革。

現(xiàn)行政策與減排目標(biāo)不兼容

我們根據(jù)綠色和平組織、北京大學(xué)和中科院等專家提供的數(shù)據(jù)估計，中國城市目前PM2.5污染主要來自以下方面：約45%來自于燃煤以及硫化物和氮氧化合物等次生污染，約20%來自于交通運輸排放，約20%來自于工業(yè)和建筑業(yè)（非燃煤）排放，另外約15%來自于其他方面（如生物質(zhì)燃燒、化肥、農(nóng)藥、抽煙等）（圖2、圖3）。

如果繼續(xù)實行目前的能源、交通、環(huán)境和相關(guān)財稅政策，我們估計空氣質(zhì)量不可能在2030年前達(dá)標(biāo)。目前的煤炭消費趨勢、汽車保有量增長趨勢、地鐵和鐵路建設(shè)的規(guī)劃，以及現(xiàn)行的環(huán)保稅費政策都與減排目標(biāo)相左。

1.煤炭消費增速太快。燃煤排放是PM2.5的第一大來源。但目前對煤炭行業(yè)的政策“過于友善”（煤炭資源稅、排污費非常低），導(dǎo)致煤炭消費增長多年來一直超預(yù)期、超規(guī)劃，其占總能源消耗的比例從35年前的70%到現(xiàn)在幾乎沒有下降。即使其年均增長率從過去五年的8%下降到未來十年的4%，中國年煤炭消費量依然會從現(xiàn)在的38億噸增長到2022年的56億噸。現(xiàn)有政策難以阻擋煤炭消費的增長步伐。

2.乘用車消費增速太快。汽車尾氣排放是PM2.5的第二大來源。過去五年，中國乘用車保有量提高了1.5倍，年均增長20%。在污染嚴(yán)重的北京，每千人乘用車保有量已達(dá)190輛，遠(yuǎn)超新加坡的110輛。基于目前鼓勵汽車發(fā)展的行業(yè)政策（如多數(shù)城市不采用汽車牌照拍賣制度，汽油價格低于國際水平），市場普遍預(yù)測中國乘用車數(shù)量將從目前的9000萬輛增加到2030年的3.5億輛到4億輛，年均增長8%左右。此外，政府在城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中強調(diào)發(fā)展中小城市，但中小城市通常少有密集的公共交通體系（如地鐵），這種城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略事實上繼續(xù)鼓勵汽車消費的高速增長。

3.鐵路和地鐵規(guī)劃增速太慢。對同一單位運輸量，鐵路和地鐵交通的PM排放量為公路交通排放量的十分之一，發(fā)展此類交通本應(yīng)是控制污染的重要措施。政府目前的規(guī)劃是，鐵路總里程從2011年的9萬公里增加到2015年的12萬公里，按此趨勢到2020年約為14萬公里；地鐵總長度將從目前的2000公里增加到2020年的7000公里。這些目標(biāo)雖然看似顯著，但實質(zhì)上對PM2.5減排將是“負(fù)貢獻(xiàn)”。我們估算得出，這些鐵路和地鐵的發(fā)展規(guī)劃意味著未來八年內(nèi)兩者運輸量的年均增長不足4%，遠(yuǎn)低于全國交通運輸總量6.1%的年均增長，如此一來，乘用車的數(shù)量必須保持高達(dá)8%的年均增長。

4.對污染排放征收的環(huán)境稅費太低。目前，與安裝減排設(shè)備相比，排污費要便宜很多，因此企業(yè)更愿意支付排污罰款，而不努力減排。例如，中國對二氧化硫征收的排污費遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，甚至不到北歐國家的十分之一，這種政策事實上鼓勵了更多的污染。

如上述政策不變，未來10年到20年內(nèi)，中國煤炭消費可能再增加50%，乘用車數(shù)量可能增加300%。假設(shè)單位煤耗和單位汽車的排放不變，那么中國的空氣質(zhì)量將進(jìn)一步惡化80%。即使全力提高能源品質(zhì)、排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保技術(shù)和燃油效率等，2030年城市總平均PM2.5水平仍將高達(dá)45左右，達(dá)不到安全水平。也就是說，若想實現(xiàn)PM2.5達(dá)標(biāo)承諾，中國必須在能源消費結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)和財稅政策等方面做出重大改變。

PM2.5治理模型

截至目前，政府還未公布中國城市年平均PM2.5水平。本課題為了量化今后減排政策的力度，采用了用PM10值推算、用PM2.5今年一季度值推算、環(huán)保部提供的部分城市歷史數(shù)據(jù)推算等五種方法估計了這一數(shù)字，得到近年中國城市年平均PM2.5為65微克/立方米。我們使用該值作為中國城市當(dāng)前PM2.5的基準(zhǔn)狀況，來計算其與安全標(biāo)準(zhǔn)之間的差距和推算減排所需的政策努力。

環(huán)保部已宣布，力爭在2030年前，將全國所有城市PM2.5的年均值降至35。我們認(rèn)為，上述承諾意味著2030年全國城市的總平均PM2.5至少要降到30。這是因為，“每個城市達(dá)標(biāo)”與“全國平均達(dá)標(biāo)”是兩個不同的概念，各城市的污染程度明顯不同，即使全國均值達(dá)標(biāo)，也會有近一半的城市繼續(xù)超標(biāo)?；?013年一季度的71個城市PM2.5的離散系數(shù)（0.42），并假設(shè)該系數(shù)會下降一半，我們發(fā)現(xiàn)要使90%的城市達(dá)標(biāo)，中國總平均PM2.5必須降到30。因此，我們將政府目標(biāo)“翻譯”成“到2030年，將城市總體年平均PM2.5降到30”。

據(jù)此，我們構(gòu)建了“PM2.5治理模型”（圖5），該模型建立了煤炭、交通、環(huán)保等一系列行業(yè)目標(biāo)和政策與PM2.5之間的量化關(guān)系，其主要假設(shè)和推演邏輯如下：

步驟一：確定PM2.5治理目標(biāo)、經(jīng)濟增長目標(biāo)以及能源彈性系數(shù)和交通彈性系數(shù)。（1）治理目標(biāo)：全國城市PM2.5平均濃度于2030年降至30微克/立方米；（2）GDP增速：未來18年的年均增速為6.8%；（3）能源彈性：能源彈性系數(shù)為0.5，即未來GDP每增長1%，能源消費量相應(yīng)增長0.5%；（4）交通彈性：交通運輸量彈性系數(shù)為0.8，即未來GDP每增長1%，交通運輸量相應(yīng)增長0.8%。

步驟二：根據(jù)上述假設(shè)得出能源消費量增速和交通運輸量增速。能源消費量在2013年至2030年間年均增速應(yīng)達(dá)到3.4%，交通運輸量年均增速應(yīng)達(dá)到5.5%。

步驟三：估算排放標(biāo)準(zhǔn)提高和環(huán)?？萍紤?yīng)用將帶來的減排效果，內(nèi)容包括脫硫、脫硝、提高油品質(zhì)量、燃油效率以及汽車排放標(biāo)準(zhǔn)等。

步驟四：測算能源結(jié)構(gòu)與交通模式所需變化。我們發(fā)現(xiàn)，即使通過提高排放標(biāo)準(zhǔn)和運用環(huán)?？萍歼_(dá)到了上述（步驟三所述）的減排效果，PM2.5仍無法在2030年達(dá)標(biāo)。要實現(xiàn)目標(biāo)，能源結(jié)構(gòu)必須發(fā)生顯著變化（即降低煤炭比重，增加清潔能源比重），交通模式也必須大幅改變（即增加鐵路與軌道交通比重，降低公路交通比重）。

步驟五：根據(jù)新的能源結(jié)構(gòu)和交通運輸結(jié)構(gòu)，測算各類能源、汽車、鐵路和地鐵等行業(yè)的增長，并由此推算出鐵路總長度、地鐵總長度以及汽車保有量在未來的變化。

降低PM2.5的政策組合

根據(jù)多輪的模擬計算，我們提出如下一組可以達(dá)到2030年P(guān)M2.5減排目標(biāo)（表1）的政策建議：

1.煤炭消費量須在2016年見頂

在我們建議的各項政策中，最富有挑戰(zhàn)性的一項便是控制煤炭消費量。目前，煤炭行業(yè)專家多估計煤炭消費未來幾年仍將保持每年4%-6%增速，消費見頂年份大約2025年。我們的政策目標(biāo)要求煤炭消費量在2016年見頂，從2017年開始下降。未來18年，煤炭消費量須年均下降0.8%，累計下降14%。該目標(biāo)雖然看似難度很大，但只要政府真正下決心改善環(huán)境和保護人民健康，切實加大改革力度（如大幅度提高煤炭資源稅和排放物收費標(biāo)準(zhǔn)），力排利益干擾，這個目標(biāo)是完全可實現(xiàn)的。

2.通過煤炭清潔技術(shù)，使單位煤耗排放降低約70%

除了煤炭消費量下降，未來18年單位煤耗的空氣污染排放也須年均降低6%，到2030年燃燒一噸煤所產(chǎn)生的空氣污染比現(xiàn)在要累計降低69%。

脫硫方面，我們建議：（1）將火電廠的脫硫設(shè)施安裝率提高到100%；（2）通過更嚴(yán)格的立法和監(jiān)督，保證已安裝設(shè)施達(dá)到95%以上的投運率；（3）改造煙氣旁路，將綜合脫硫效率大幅度提高到90%。脫硝方面，環(huán)保部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“十二五”規(guī)劃所提目標(biāo)，在未來三年中保證在全國范圍內(nèi)200MW及以上燃煤發(fā)電機組全部安裝脫硝設(shè)施，使大火電廠實際脫硝率達(dá)到85%，并爭取在之后幾年內(nèi)覆蓋所有火電企業(yè)。此外，布袋除塵器等技術(shù)也應(yīng)得到推廣，該技術(shù)可一次性去除燃燒過程中80%以上的一次顆粒物污染。

3.清潔能源占總能源消費比重在2020年達(dá)到27%

除了控制煤炭消費量和運用清潔技術(shù)，我們提議的另一個重要內(nèi)容是加速清潔能源的發(fā)展。大幅提高該類能源（天然氣、風(fēng)能、核能、水電及太陽能）的增長目標(biāo)，使其在一次能源消費總量中占比從目前的13%提高到2020年的27%和2030年的46%。

我們根據(jù)能源總消費量的增速（年均3.4%）以及煤炭消費量的降幅（年均0.8%）預(yù)測了清潔能源在未來18年的增速。我們認(rèn)為，煤炭占一次能源總消費量的比例應(yīng)由2011年的68%下降到2030年的32%，而清潔能源的比重則從目前的13%上升到2020年的27% 和2030年的46%。清潔能源未來18年的年均增速應(yīng)達(dá)12%。

基于歐美經(jīng)驗，加上中國最近發(fā)現(xiàn)的大量頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)天然氣資源，風(fēng)電和太陽能穩(wěn)定性的提高和成本的降低，我們認(rèn)為清潔能源在2020年達(dá)到總能源消費的27%和在2030年達(dá)到46%的目標(biāo)在總體上是可行的。

4.將2030年乘用車保有量控制在2.5億輛

我們建議的政策組合的另一重要部分是，在今后18年內(nèi)將交通運輸相關(guān)的PM2.5排放減少50%。這部分減排可分解到以下幾個方面：一是通過控制汽車數(shù)量降低公路運輸?shù)脑鲩L速度；二是通過提高燃油品質(zhì)和汽車排放標(biāo)準(zhǔn)，將單車排放降低78%；三是將燃油效率提高20%；四是將低污染的鐵路和地鐵運輸增長率保持在年均7.1%。

基于對單車減排、提高燃油效率以及鐵路、地鐵運輸增速的參數(shù)設(shè)定，今后18年內(nèi)公路運輸?shù)哪昃鏊俦仨毐豢刂圃?%。根據(jù)國際經(jīng)驗，假設(shè)汽車使用率在未來18年下降22%，4%的公路運輸年均增速意味著，到2030年中國乘用車總數(shù)必須被控制在2.5億輛。

還必須指出，除了減少空氣污染以外，控制乘用車數(shù)量在緩解城市交通擁擠、降低能源消耗方面也有重要的意義。另外，通過建立汽車牌照拍賣制度來控制汽車數(shù)量還將為地方政府提供一個重要的財政收入來源。

5.將單位汽車每公里排放降低82%

盡管我們認(rèn)為政府需要實施有力措施（例如引入汽車牌照拍賣制度）來降低汽車保有量的增長率，但乘用車在2030年達(dá)到2.5億輛的水平，仍然是現(xiàn)在乘用車保有量的2.8倍。汽車總數(shù)（包括乘用車、卡車、公交車）估計會在2030年達(dá)到2.9億輛。因此，減少單位汽車的污染排放極為重要，需要很大力度的政策措施。

我們測算通過如下三方面的努力，在今后18年內(nèi)將單位汽車每公里排放降低82%：第一，實施更嚴(yán)格的油品標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照燃油“國五”標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行時間表在2017年完成過渡，北京等城市更應(yīng)率先試點更高的排放標(biāo)準(zhǔn)；第二，執(zhí)行第五階段機動車排放限值，在2022年將全部車輛更換完畢達(dá)到“國五”標(biāo)準(zhǔn)；第三，在今后18年中，通過提高汽車發(fā)動機的技術(shù)和推廣電動車、混合動力車等方法將單位里程的油耗降低20%。

基于以上數(shù)據(jù)，預(yù)計到2030年，雖然汽車保有量仍有明顯提高，但得益于油品標(biāo)準(zhǔn)和汽車排放標(biāo)準(zhǔn)的提高、燃油效率的提升和22%的汽車?yán)寐剩磕陠诬囆旭偫锍蹋┑慕捣瑏碜缘缆愤\輸?shù)腜M2.5排放將比目前的水平累計減少64%。

6.在八年內(nèi)將鐵路里程提高約60%，地鐵總里程提高4倍

我們的減排模型結(jié)果是，如果公路運輸?shù)哪昃鏊俦豢刂圃?%，則鐵路、地鐵（其中95%為鐵路運輸）需要以每年7.1%的速度增長，才能滿足交通運輸總量年均增長5.5%的要求。假設(shè)今后18年中平均鐵路運輸效率系數(shù)為1.2，2013年至2030年鐵路總里程需要提高165%。這意味著，鐵路總里程需要在2030年達(dá)到25.5萬公里，年均增長5.5%。到2020年，中國鐵路總里程應(yīng)達(dá)到16萬公里，比2012年的9.8萬公里提高63%，比目前預(yù)計的2020年水平（14萬公里）高出15%。

城市交通方面，對同樣運輸量，地鐵和輕軌比私人汽車的能耗和由此產(chǎn)生的空氣污染要低5倍-10倍，因此必須大力發(fā)展。目前，政府計劃將地鐵和輕軌總里程從2012年的2000公里提高到2020年7000公里。我們認(rèn)為，現(xiàn)行規(guī)劃中的增長速度太慢，無法滿足城市交通中由于乘用車增速受限制所帶來的對公共交通的需求增長。

7.其他行業(yè)類配套措施

（1）加速淘汰不符合國家排放標(biāo)準(zhǔn)的老舊車輛；（2）在北方城市建設(shè)更多的城市集中供暖設(shè)施；（3）將新批準(zhǔn)的火力發(fā)電廠設(shè)置在中西部人口密度較小的地區(qū)；（4）推廣節(jié)能汽車和工業(yè)建筑業(yè)中的節(jié)能科技；（5）在建筑業(yè)施工中實行更嚴(yán)格的粉塵控制標(biāo)準(zhǔn)；（6）在煉油、交通、化工、建筑、印刷、汽車制造、制鞋以及家具等行業(yè)實行VOC監(jiān)控和削減等；（7）提高綠化水平。

8.相應(yīng)財稅改革

要實現(xiàn)以上提出的大幅度結(jié)構(gòu)調(diào)整和增長模式的變化，必須實行一系列更加強硬的改革措施，尤其是財稅政策改革。我們建議的財稅措施包括：（1）在幾年之內(nèi)將煤炭資源稅的稅率提高5倍至9倍；（2）將對SO2和NOX等排放物征收的環(huán)境稅費標(biāo)準(zhǔn)提高1倍至2倍；（3）在主要城市實行汽車牌照拍賣制度，以將乘用車保有量的年增速在幾年內(nèi)降到個位數(shù)；（4）將對新能源的財政補貼占財政支出比重提高1倍。

如果我們提出的政策組合能夠?qū)崿F(xiàn)，預(yù)計PM2.5的全國城市平均水平將從目前的65微克/立方米逐步下降到2030年的30微克/立方米。根據(jù)我們的測算，未來18年的PM2.5減排量可以分解為如下五個方面的貢獻(xiàn)：19%來自煤炭消費量削減；42%來自煤炭行業(yè)清潔技術(shù)；19%來自交通行業(yè)減排；11%來自于建筑、工業(yè)非燃煤污染的減排；8%來自于其他減排。

對增長、財政和通脹的影響

在本課題的研論過程中，不少官員和學(xué)者提出如下問題：這些政策建議是否會嚴(yán)重影響經(jīng)濟增長？政府是否需要花費大量資金來推進(jìn)這些措施，財政能否負(fù)擔(dān)得起這些開支？實施這些措施是否會導(dǎo)致成本推動性的通貨膨脹？

我們的結(jié)論是，這些政策能夠支持中國GDP在未來18年中保持年均6.8%的增長速度，這與中國經(jīng)濟增長潛力基本吻合。一些行業(yè)減速的同時，另一些新興行業(yè)將加速增長，因此經(jīng)濟將面臨的主要是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，而非總量增長的減速。對新能源的財政補貼完全可以通過提高資源稅和環(huán)保收費等來彌補，不會加大財政赤字的壓力。另外，由于我們建議的措施對CPI的影響有限，所帶來的額外通脹壓力只有年均0.1%。

1.政策措施能夠支持中國2013年到2030年GDP年均增速6.8%

盡管我們設(shè)想未來18年間煤炭消費量將累計下降14%，但污染減排主要依靠能源結(jié)構(gòu)的變化和單位煤耗的減排，能源消費總量還將繼續(xù)增長。我們預(yù)測國內(nèi)能源消費總量將以年均3.4%的速度增長。按國內(nèi)能源彈性系數(shù)0.5計算，這個增長速度可以支持年均6.8%的GDP增速。從時間序列來看，我們估計GDP增速會從今年的8.2%逐步放緩到2030年的5.5%，這個逐步減速的預(yù)期與我們估計的增長潛力逐步減速（由于人口結(jié)構(gòu)變化等因素）過程基本一致。因此，6.8%的GDP年均增長速度可保持就業(yè)的基本穩(wěn)定。

在減少空氣污染的同時，經(jīng)濟增長可以不大幅度減速的主要原因是，各種減排措施對經(jīng)濟的影響主要是結(jié)構(gòu)性的，它們抑制了一些行業(yè)，同時推動了另一些行業(yè)，正負(fù)效益相抵，對經(jīng)濟的整體影響有限。另外，如果考慮到PM2.5減排帶來的對人民健康的好處、相關(guān)醫(yī)療成本的下降、勞動生產(chǎn)率的提高，大力治理空氣污染對“綠色GDP”的貢獻(xiàn)應(yīng)該是十分正面的。

2.對財政收支和赤字的影響

有人擔(dān)心，推行我們設(shè)想的政策組合是否會加大政府的財政支出和赤字。我們的分析表明，有些政策措施并不需要政府買單，因為企業(yè)和消費者會承受這些成本。推動清潔能源的政策確實需要更大力度的政府補貼，但同時，政府在用財稅政策治污的過程中，也會得到更多的收入，額外收支相抵，財政赤字不會增加。

中國對清潔能源的財政補貼主要有：風(fēng)電電價補貼0.21元-0.28元/千瓦時，太陽能電價補貼0.5元/千瓦時，電動汽車每輛平均補貼約10萬元（此外還有建設(shè)充電站的補貼），對頁巖氣開采企業(yè)的補貼為0.4元/立方米。假設(shè)補貼標(biāo)準(zhǔn)不變，根據(jù)我們預(yù)測的各項清潔能源增速，政府對該類能源的補貼占全部財政支出的比重將從2012年的0.2%左右提高到2015年的0.3%和2017年的0.4%。

與此同時，我們建議的提高煤炭資源稅、提高污染收費標(biāo)準(zhǔn)和實行汽車牌照拍賣政策都將增加財政收入。如果在三年內(nèi)將煤炭資源稅稅率提高到5%，將SO2和NOX污染收費標(biāo)準(zhǔn)提高1倍，在五大城市實行汽車牌照拍賣制度，這些收入占全部財政支出的比重會從2012年的0.3%上升到2015年的0.9%，收入增幅明顯大于同期財政對清潔能源補貼的增幅。因此，我們提出的組合方案不但不會增加財政赤字，還能創(chuàng)造額外財力用于其他“綠色”投資，如建設(shè)地鐵、植樹造林、處理污水等。

3.每年推高CPI增速約0.1個百分點

實施本文建議的幾項政策將會增加企業(yè)成本。比如，資源稅會推高煤炭價格和電價；要求發(fā)電企業(yè)安裝減排設(shè)備，也會增加企業(yè)生產(chǎn)費用和推高電價；實行“國五”的汽車排放標(biāo)準(zhǔn)則會推高汽車價格。使用CGE（可計算一般均衡）模型對價格上漲影響CPI的程度進(jìn)行計算，結(jié)論是我們建議的政策將累計推高CPI近0.3%。如果在三年內(nèi)逐步實施上述政策，每年CPI的額外增長約為0.1%，影響十分有限。

最后需要強調(diào)的是，要推行我們所設(shè)想的政策，肯定會面臨多方面的阻力。這些阻力主要不是來自于技術(shù)層面，而是來自于許多部門、地區(qū)、企業(yè)和消費者的既得利益。要確保PM2.5能夠在2030年達(dá)標(biāo)，最高決策者須親自牽頭、協(xié)調(diào)，乃至迫使有關(guān)部門接受大幅調(diào)整后的行業(yè)目標(biāo)和相關(guān)政策變化，只有這樣，中國城市百姓才有望在18年后生活在清潔的空氣之中。