三中全會后亟待立法改革

“我們的治理能力怎么提高？我認為關(guān)鍵問題是依法辦事，制度主要靠法律規(guī)定下來，要提高治理能力主要靠法治。”2013年12月8日，全國人大常委會原副秘書長、北京卓亞經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心理事長周成奎在“全面深化改革與法治保障論壇”的開幕致辭中說。

這個論壇由中國三家著名的法學院和一家民間組織聯(lián)合主辦，在北京大學法學院的會議舉辦場地內(nèi)擠滿了聽眾。 出席會議的有多位來自全國人大系統(tǒng)的官員，包括全國人大常委會原副委員長顧秀蓮、全國人大法律委員會副主任委員安建和全國人大法工委副主任闞珂等，以及來自法學界、經(jīng)濟學界的專家。

在全面深化改革方案的七個月的討論中，最高國家權(quán)力機關(guān)——全國人大的聲音不算突出，但改革落實階段，全國人大是不可繞過的環(huán)節(jié)。11月15日，十八屆三中全會剛剛結(jié)束，全國人大就專門召開會議貫徹三中全會精神，全國人大常委會委員長張德江在會上要求：“使重大改革于法有據(jù)、有序進行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進行。”

從黨的改革文件，到國家的法律制度，這一轉(zhuǎn)換不易。一方面，改革舉措表述相對模糊，且部分內(nèi)容未有定論，要求“探索”“研究”。部分有定論的，也因具體操作細節(jié)不詳，要變?yōu)榭蓤?zhí)行、具有強制約束力的法律制度，尚需做大量工作。

另一方面，立法要經(jīng)過一套嚴格的法定程序，經(jīng)全國人大及其常委會審議通過后方具有強制約束力。在立法階段，各種討論、辯論及利益群體的博弈，比黨內(nèi)征求意見時更公開。

“立法要求把制度固定下來，改革卻要把定下來的改變，所以改革和立法之間總是存在矛盾?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの敝魅螐埓荷鷮Α敦斀?jīng)》記者說。

這其中，立法程序尤為關(guān)鍵，因為通過立法程序的改革，可以影響法律的穩(wěn)定性。立法過易，則法多且易變；立法過難，法少但穩(wěn)定性和權(quán)威性較高。在改革和立法之間取得平衡，關(guān)鍵在于保持相適應的立法程序。

中國最主要的立法程序是由《立法法》確立。最近，全國人大常委會法工委已專門召開專家座談會，討論《立法法》的修訂。

參與座談會的專家告訴《財經(jīng)》記者，《立法法》很可能會被列入2014年的立法修訂計劃。這將是《立法法》實施13年來的首次修訂，必將對三中全會的改革落實和未來的法治建設帶來深遠影響。

修法新趨勢

自中國共產(chǎn)黨的十八大結(jié)束以來，針對各項改革舉措，國務院已組織了多部法律的修改工作，并提交給全國人大常委會表決。在此期間，為支持改革而進行的立法或修法舉動出現(xiàn)了新的變化。

第一項改革來自廣東。2012年5月，廣東省政府向國務院申請在廣東省進行深化行政審批制度改革的試點，請求國務院授權(quán)停止實施或調(diào)整相關(guān)的法律法規(guī)等文件對部分行政審批事項的規(guī)定。但國務院沒有權(quán)限在某一地區(qū)停止某些法律條款的實施。

據(jù)廣東省委機關(guān)報《南方日報》報道，監(jiān)察部、國務院法制辦與全國人大常委會法工委反復研究、溝通，認定廣東省所申請的內(nèi)容應由全國人大常委會作出決定。

張春生對《財經(jīng)》記者稱，這一做法在全國人大內(nèi)部有不同意見：有人認為應當直接修改法律，而不是授權(quán)在某一區(qū)域停止某些法律條款實施。

十八大結(jié)束后，第十一屆全國人大常委會第30次會議通過了關(guān)于授權(quán)國務院在廣東省暫時調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定。這在30余年的改革歷史上是個創(chuàng)舉。

在改革開放初期，一些改革措施觸犯了法律，但并沒有受到法律制裁，出現(xiàn)了“違法的改革”。而今，改革要尊重法律，這也是樹立法律權(quán)威的必經(jīng)之路。

廣東試點之后，上海自貿(mào)區(qū)暫停部分法律法規(guī)實施的改革順理成章。2013年8月，全國人大常委會通過了關(guān)于授權(quán)國務院在中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定。

除暫停部分法律法規(guī)在某些地區(qū)實施外，為應對越來越多的改革修法需要，國務院提出了“一攬子修改相關(guān)法律的議案”。打包批量修改法律在全國人大以往也出現(xiàn)過，不過連續(xù)打包修改的情況，并不多見。

2013年6月，國務院提出了關(guān)于修改《文物保護法》等12部法律修正案的草案；12月，國務院常務會議再次提出修改《公司法》、《海關(guān)法》等七部法律的修正案的草案。這些草案也在隨后的全國人大常委會獲得了通過。

按照規(guī)定，國務院常務會議一般一周舉行一次，全國人大常委會則每兩個月召開一次會議。但是國務院需要修訂的法律太多，所以只好“打包”批量提交給全國人大常委會表決。據(jù)中國人民大學法學院教授朱景文主編的《中國法律發(fā)展報告2010》顯示，相對上世紀80年代，現(xiàn)在全國人大和常委會的開會會期都有縮短（見圖1、圖2）。張春生建議應當增加人大及常委會的開會頻次，延長會期。

目前，一些已經(jīng)在局部地區(qū)試點，且在國務院層面達成共識的改革，也正在等待全國人大的批準。

以國家工商行政管理總局主導的注冊資本登記制度改革為例，這項改革早已在深圳試點，此后在國務院常務會議上達成共識。但要在全國推行，必須修改法律。

2013年11月7日，國家工商行政管理總局局長張茅在新聞發(fā)布會上稱，“這次如果在全國范圍內(nèi)全面推行這項改革，就面臨著法律修改的問題。”他在會上提到了《公司法》、《中外企業(yè)合作法》和《外資企業(yè)法》三部法律，其實可能涉及《刑法》的修改，因為后者中有一條“虛報注冊資本罪”——如果注冊資本可以認繳，這個罪名就沒有存在的必要。

同樣的情形還出現(xiàn)在其他領(lǐng)域，如計生改革。國家衛(wèi)生和計劃生育委員會對外稱，“單獨兩孩”只有寫入修訂后的地方《人口與計劃生育條例》并發(fā)布實施后，“單獨”夫妻生出的第二個孩子才算合法生育。此前，該委提醒民眾，不要搶著懷孕。

12月23日到28日召開的十二屆全國人大常委會第六次會議上，《公司法》等七部法律的局部修改被列入討論議程。同時，國務院關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議草案也進行了審議。

相比于違法的改革，遵循法律程序的改革顯然比過去的改革進展更緩慢。因為如果改革涉及到基本法律制度，全國人大及其常委會就是最后把關(guān)人。在《財經(jīng)》雜志2013年年會上，財政部原部長項懷誠也感嘆，“目前改革難在法律太多，以前是怎么改怎么對。”

不過，依法改革在領(lǐng)導高層中已成共識。三中全會后，習近平赴山東考察時強調(diào)“該得到法律授權(quán)的（改革）不要超前推進”。12月4日舉行的國務院常務會議也要求，改革和發(fā)展都要更多依靠法治推動，法治也要根據(jù)改革發(fā)展的要求不斷完善。

科學立法難題

對于急速發(fā)展的中國，改革與立法幾乎是同步進行的。

1978年底，中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會召開，全面改革由此開始。次年2月，五屆全國人大常委會第六次會議召開，時任全國人大常委會副委員長烏蘭夫向會議作了設立全國人大常委會法制委員會的說明，提議隨后得到通過，80人的法制委員會名單得到確定，委員會主任由彭真擔任。

法制委員會成立后，在短短三個月之內(nèi)，提交了《選舉法》《地方組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》《刑法》《刑訴法》和《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》七部重要的法律草案，并相繼獲得通過。這是1949年以來立法最為頻密的一段時期，當年參與工作的許多人士仍懷念這段剛剛從“文革”混亂中恢復、為建立新秩序而努力的日子。

“文革”的教訓使得當時的領(lǐng)導層形成普遍的共識，中國必須走法治道路，制度和法律不能因領(lǐng)導人的改變而改變。在民法領(lǐng)域，當時立法者的雄心很大，試圖制定民法典并擬訂草案。不過，當時連基本的財產(chǎn)制度和觀念都缺失?！昂髞砭透呐l(fā)為零售，成熟一個制定一個?！睆埓荷鷮Α敦斀?jīng)》記者回憶這段歷程。

市場經(jīng)濟的發(fā)展對法律的需求越來越大，立法步伐進一步加快，立法機構(gòu)自身也適應變化進行改革。比如，全國人大常委會通過1982年《憲法》擴大了自身的職權(quán)，全國人大常委會也逐漸完善了議事規(guī)則、機構(gòu)設置，充實法律專業(yè)人員。通過全國人大的授權(quán)，國務院得以獲得更寬限的法規(guī)制定權(quán)限。

到1988年4月，時任全國人大常委會委員長萬里在七屆全國人大常委會一次會議上提出要制定五年立法規(guī)劃。1991年2月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強對國家立法工作領(lǐng)導的若干意見》，提出立法規(guī)劃要報中共中央審定。

1994年，全國人大常委會發(fā)布第一個五年立法規(guī)劃。從此，全國人大常委會每五年發(fā)布一次立法規(guī)劃的慣例開始形成。

1997年9月，中國共產(chǎn)黨的十五大報告提出“到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”。這個目標成為全國人大在立法領(lǐng)域的重要使命。2003年，李鵬宣布中國已初步形成了這一體系，2011年，吳邦國宣布中國形成了這一體系。

不過，對于法律體系，法學界也有不同意見：一是一些早在上世紀八九十年代曾列入立法規(guī)劃的法律，至今未出臺，如《新聞法》等。另外一些觀點認為，法律體系本身并不是法理學概念，法律本身是根據(jù)社會需要而立法，而不能為立法而立法。

不過，不可否認的事實是，經(jīng)過30多年的立法建設，全國人大、國務院和地方制定了各個層次的法律、法規(guī)和地方性法規(guī)。由中國法學會編撰的《中國法治建設報告（2012）》顯示，截至2012年12月底，中國除現(xiàn)行憲法外，現(xiàn)行有效的法律共243件，行政法規(guī)共721件，地方性法規(guī)共8600多件。

立法急速推進，也難免存在問題，部門利益法制化是問題之一。習近平在對十八屆三中全會的說明中，特別強調(diào)“提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門利益法制化”。

按《立法法》規(guī)定，全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、最高法院、最高檢察院、全國人大各專門委員會可以向全國人大提出法律案，由主席團決定列入會議議程。其中，國務院是全國人大法律草案的重要來源之一，大多數(shù)起草工作則由國務院各部門提交，由國務院法制辦審查后提交全國人大及其常委會審議。但國務院自身的機構(gòu)改革仍處于不斷推進中，各部委之間的職能和分工存在不少交叉和重疊。以部委主導的立法，不可避免存在部門利益保護傾向。

立法之爭不時成為部門利益之爭，這也是國務院法制辦和全國人大立法過程中的難點工作之一。按照《立法法》規(guī)定，修改法律經(jīng)過三讀即提交表決，但是并未規(guī)定三讀的間隔。有的法律從最初起草到最后通過甚至長達20年，比如，《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督法》從1986年開始起草，到2006年表決通過。

再者，一些法律草案在討論過程中，約束部委權(quán)力的條款則被刪掉，增加部委權(quán)力且不妨礙其他部委權(quán)力的條款則得到強化。

針對部門爭利的立法難題，一位接近國務院法制辦的人士對《財經(jīng)》記者稱，很少有法律草案在未協(xié)調(diào)前就提交給全國人大，或者出臺行政法規(guī)。另外，一位已退休的全國人大常委會官員稱：“理論上是可以由人大作最后定奪，但一刀切下去是很大利益，人大要負這個責任，所以很少這樣做。對于協(xié)調(diào)未果或協(xié)調(diào)后又出現(xiàn)爭執(zhí)的情況，一般返回到國務院法制辦，讓其繼續(xù)協(xié)調(diào)。”

全國人大常委會法工委一位現(xiàn)任領(lǐng)導也間接承認過去存在較嚴重的部門利益法制化的情況，其以2013年10月通過的五年立法規(guī)劃為例，說明這一現(xiàn)象正在減少。

“原來的部分立法帶有很強的行政色彩，這也是要清理行政審批的源頭。但是，國務院頒發(fā)了嚴格控制新設行政許可的通知之后，從這個渠道來的法律草案就少了?！边@位官員說。

對一些過時的法律，進行修改或廢除也是必然，這一工作一直未停止。早在上世紀80年代，全國人大法制委員會就對1978年以前頒布的法律及有關(guān)決定進行了清理，1987年11月底，第六屆全國人大常委會批準了法制委員會的清理報告，宣布了111件1978年前制定的已失效的法律。

在加入世貿(mào)組織前后，為了與世貿(mào)組織的基本規(guī)則相銜接，中國也陸續(xù)修訂了一批法律，包括海關(guān)法、與外資企業(yè)和知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律等。

2008年，在全國人大常委會的立法工作計劃中，“法律清理”一詞被正式使用。通過一年的集中清理，2009年廢止了8件法律或有關(guān)的決定，一次性批量修改了59部法律。2010年，“一手抓法律制定、一手抓法律清理”成為全國人大的工作方針之一。

數(shù)據(jù)顯示，在九屆全國人大期間，修改法律的數(shù)量就已超過了制定新法的數(shù)量（見圖3）。通過“立、改、廢”并舉，法律體系不斷更新。

全國人大常委會一位退休官員稱，“法工委現(xiàn)在有將近200人，班子還是很強大的。過去的問題是，不是很重要的法律卻占據(jù)了很多資源，主次沒分清楚。”

針對立法效果，從2010年開始，全國人大法工委開展了立法后評估工作，先后對《科技進步法》《農(nóng)業(yè)機械化促進法》等從法律施行后的實施成本、效果等多個角度進行評估。不過，立法者本身對立法效果進行評估，也受到詬病。

立法亟須改革

十八屆三中全會對全面深化改革提出了新要求，這些改革舉措能否真正落實，能否演化為治理體系和治理能力的提高，對法治建設提供了新的課題。2013年6月，張德江在廣東調(diào)研時強調(diào)，“把提高立法質(zhì)量作為加強和改進立法工作的主要任務”。

對于第十一屆全國人大而言，在立法領(lǐng)域的主要成就在于建立了有中國特色的社會主義法律體系；對于第十二屆全國人大而言，修改法律，提高立法質(zhì)量、科學立法則是關(guān)鍵。要科學立法，首先要建立科學的立法程序。這也是保持改革和立法之間平衡的關(guān)鍵。

《立法法》修改已勢在必行?！读⒎ǚā匪乇环Q為“小憲法”，2013年10月，全國人大常委會公布的五年立法規(guī)劃中，《立法法》是排在第一類“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”的第一部法律。

現(xiàn)行《立法法》于1993年開始起草。當時，全國人大、國務院及地方已經(jīng)出臺了許多法律法規(guī)和地方性法規(guī)，不同部門、層級出臺的法律法規(guī)中重復、矛盾的情況時有出現(xiàn)，立法行為亟待規(guī)范。不過七年之后，直到2000年這部法律才獲得通過并施行。其中規(guī)定了立法權(quán)的劃分、立法程序和立法解釋等內(nèi)容，對促進科學立法起到了巨大作用。

如今13年已過去，《立法法》所顯現(xiàn)的問題逐步暴露。

立法權(quán)限劃分成為討論《立法法》修訂的核心問題。從縱向看，立法權(quán)限主要是指中央和地方立法權(quán)限的劃分，既包括全國人大和地方人大，也包括中央政府和地方政府；從橫向上看，主要指全國人大和國務院之間立法權(quán)限的劃分。在全國人大內(nèi)部，還存在全國人大和全國人大常委會立法權(quán)限劃分的問題。

以全國人大內(nèi)部權(quán)限劃分為例，按照《立法法》，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律；全國人民代表大會常務委員會制定和修改除應當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律。

但是，什么是基本法律，什么是基本法律以外的法律，這個界限并沒有法律明文規(guī)定。近年來，刑法、刑訴法及《侵權(quán)責任法》《涉外民事關(guān)系法律適用法》的修改均由全國人大常委會負責。據(jù)朱景文教授統(tǒng)計，全國人大立法的數(shù)量下降明顯，從第一個十年（1979年-1989年）占比33.7%，下降到2000年-2009年只占4.2%。其中2008年和2009年所有法律都是由全國人大常委會制定的（見圖4）。

朱景文對《財經(jīng)》記者表示：“全國人大是最高權(quán)力機關(guān)，人大常委會只是全國人大的常設機關(guān)，絕大部分法律都是全國人大常委會而不是全國人大制定的，法律本身的人民性不足?！?/p>

另外，在橫向權(quán)限劃分方面，1985年3月六屆全國人大第三次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。這些應由人大行使的立法權(quán)，授權(quán)給行政機關(guān)會帶來哪些問題？如果收回到人大立法，人大是否具有足夠的專業(yè)性應對各領(lǐng)域的立法問題？

目前，反應較為強烈的是稅收立法。在全面深化改革與法治保障論壇上，中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文列舉了需要設立或修改的20多部與稅收相關(guān)的法律。其中，作為最主要的稅種增值稅，至今沒有人大立法。

十八屆三中全會還要求“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量”。地方立法包括落實全國性法律的實施細則，或根據(jù)地方人大職權(quán)進行的自主立法。這類立法是否應擴大，也需要斟酌。

《財經(jīng)》記者獲悉，《立法法》很可能會被列入2014年的立法修訂計劃。

1978年以來，改革不斷地打破法律所確立的舊制度，新的立法又不斷確定新的制度，這導致法律不斷修改，影響法律的嚴肅性和權(quán)威性，但不適應改革形勢及時修訂法律，亦不現(xiàn)實。

如何處理改革和法律穩(wěn)定性的關(guān)系？在朱景文看來，立法解釋是解決這一問題的一個辦法。據(jù)其統(tǒng)計，截至目前，來自全國人大的立法解釋有14次，其中5次與兩個特別行政區(qū)的法律有關(guān)，9次與刑法有關(guān)。相比之下，兩高的司法解釋相當多（見表1）。

朱景文認為，立法解釋在許多方面可以替代成本很高的對法律的“立、改、廢”。尤其是在憲法領(lǐng)域。由于憲法在整個法律體系中至高無上的地位，頻繁地修憲勢必影響其權(quán)威性，完全可以通過憲法解釋的機制，在與現(xiàn)行憲法基本原則不相沖突的情況下，使得憲法既保持穩(wěn)定性又能夠適應社會的變遷。