科研經(jīng)費(fèi)分配體制謀變

有科研“國家隊(duì)”之譽(yù)的中國科學(xué)院（下稱中科院），剛遭遇了已下?lián)芸蒲薪?jīng)費(fèi)被部分收回的尷尬。

2013年11月6日，中科院力學(xué)研究所向各個(gè)課題負(fù)責(zé)人下發(fā)通知，宣布2013年所有院撥項(xiàng)目按5%比例對(duì)到款經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)減。實(shí)際上，2014年要過“緊日子”的不僅力學(xué)所一家，調(diào)減經(jīng)費(fèi)是中科院各個(gè)研究所的統(tǒng)一行動(dòng)。

這種控制科研經(jīng)費(fèi)的舉措還在延續(xù)。一位中科院人士向《財(cái)經(jīng)》記者透露：“2014年預(yù)算剛下來，先導(dǎo)專項(xiàng)核減的比較多。”先導(dǎo)科技專項(xiàng)是中科院提出的一項(xiàng)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃，目標(biāo)是在事關(guān)中國全局和長遠(yuǎn)發(fā)展的重要科技領(lǐng)域形成重大創(chuàng)新突破和集群優(yōu)勢。

收緊科研經(jīng)費(fèi)的信號(hào)在數(shù)月前已有顯現(xiàn)。2013年8月20日，財(cái)政部教科文司司長趙路一行拜訪科技部，科研經(jīng)費(fèi)是雙方會(huì)談的一項(xiàng)重要議題。趙路在會(huì)談中透露，當(dāng)前財(cái)政收支矛盾十分突出，2014年科技預(yù)算安排要從嚴(yán)從緊。

本輪科研預(yù)算從緊的背景是國務(wù)院要求中央國家機(jī)關(guān)各部門對(duì)2013年一般性支出統(tǒng)一按5%比例壓減。盡管如此，由于重點(diǎn)壓減的項(xiàng)目為辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設(shè)及修繕支出、會(huì)議費(fèi)、辦公設(shè)備購置費(fèi)、差旅費(fèi)、車輛購置和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、因公出國（境）經(jīng)費(fèi)等，像先導(dǎo)科技專項(xiàng)這樣直接涉及科技經(jīng)費(fèi)的調(diào)整，出乎很多科研界人士的意料。

近年來，中國科研經(jīng)費(fèi)一直處于高速增長通道。自2004年始，研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)連續(xù)八年實(shí)現(xiàn)20%以上的年增長。直到2012年，這一增長數(shù)字回落到18.5%。

然而，一個(gè)尷尬的現(xiàn)實(shí)是，高投入未能帶來高質(zhì)量的產(chǎn)出。

隨著科研經(jīng)費(fèi)的高速增長，科研成果數(shù)量確實(shí)增加，但成果質(zhì)量提升有限。英國諾丁漢大學(xué)當(dāng)代中國研究學(xué)院副教授曹聰分析，研究并沒有帶來多少真正意義上的創(chuàng)新技術(shù)與產(chǎn)品，中國還沒有出現(xiàn)像蘋果那樣的創(chuàng)新企業(yè)，多數(shù)中國企業(yè)的核心技術(shù)仍舊主要依賴國外。世界銀行的一份報(bào)告指出，2009年中國在專利和技術(shù)許可等知識(shí)產(chǎn)權(quán)上的逆差高達(dá)100億美元。

導(dǎo)致這一結(jié)果的原因，著名海歸生物學(xué)家施一公、饒毅曾撰文指出，中國的科研經(jīng)費(fèi)分配所存在的嚴(yán)重問題減緩了中國潛在的創(chuàng)新步伐。

2013年10月22日，財(cái)政部一份關(guān)于《國家科技資金分配與使用情況的報(bào)告》將科研經(jīng)費(fèi)存在的問題歸納為，長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的科技管理體制缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；政府與市場的關(guān)系沒有理順；科研項(xiàng)目管理改革跟不上市場經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程和經(jīng)費(fèi)規(guī)?？焖僭鲩L的需要；科技評(píng)價(jià)導(dǎo)向不合理。

2014年，中國科研經(jīng)費(fèi)的增速放緩成為大概率事件。與此同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)分配體制改革再次蹣跚上路。

科研生態(tài)圈

中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)在2008年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，科研人員對(duì)課題申報(bào)資助制度公正性的評(píng)價(jià)總體偏低，44.5%的科研人員認(rèn)為政府科研經(jīng)費(fèi)、基金的分配公正性一般，21%的人認(rèn)為“不太公正”。

當(dāng)下中國的科技領(lǐng)域，行政化力量在科研經(jīng)費(fèi)的配置中仍起主導(dǎo)作用。中國的科技經(jīng)費(fèi)配置發(fā)展大概可分為三個(gè)時(shí)期。初期，以前蘇聯(lián)為模板，走計(jì)劃發(fā)展道路?？蒲袡C(jī)構(gòu)和高等院校遵循“皇糧分配制”的規(guī)則來獲得科研經(jīng)費(fèi)，幾乎沒有競爭的成分。

第二段時(shí)期的歷史節(jié)點(diǎn)在1985年，科技體制開始改革，財(cái)政科技撥款的初始配置渠道逐漸形成了“以競爭性的科研項(xiàng)目為主導(dǎo)，以財(cái)政事業(yè)撥款為輔”的局面。至2002年，財(cái)政撥款的科研項(xiàng)目（縱向科研經(jīng)費(fèi)）全面實(shí)施課題制管理，逐步形成了以課題組為中心的科研立項(xiàng)模式。隨后，企業(yè)、學(xué)校等平行單位的橫向科技計(jì)劃也紛紛效仿推行課題制，并制定類似的經(jīng)費(fèi)管理辦法。

第三個(gè)時(shí)期為近十年，財(cái)政科技撥款體制又經(jīng)歷了新一輪的調(diào)整。尤其是2006年，科技部和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，中央政府設(shè)立了一系列新的科研撥款渠道，以改變過去20年間過分依賴競爭性項(xiàng)目機(jī)制的狀況。

2014年來臨，科學(xué)界普遍的看法還是，科研管理及科研經(jīng)費(fèi)分配行政化依然是中國科研經(jīng)費(fèi)體制最大的弊病。

中國科研計(jì)劃的制定，通常由相關(guān)政府部門出臺(tái)原則、指導(dǎo)思想、優(yōu)先領(lǐng)域和項(xiàng)目指南，然后，從項(xiàng)目申報(bào)、審核、評(píng)估、立項(xiàng)、檢查、中期評(píng)估、監(jiān)督與管理，以及項(xiàng)目鑒定驗(yàn)收直至組織推廣應(yīng)用，形成一個(gè)長過程的行政管理鏈。公共科研經(jīng)費(fèi)投入分為國家、地方和單位幾個(gè)層次，形成多部門、多層次構(gòu)成的縱橫交織的科技計(jì)劃管理體系。

弊端由此顯現(xiàn)。由政府各部門主導(dǎo)設(shè)立的一些經(jīng)費(fèi)規(guī)模為幾千萬元到幾億元的巨型項(xiàng)目，每年會(huì)針對(duì)特定研究領(lǐng)域和項(xiàng)目頒發(fā)申請(qǐng)指南，由政府官員任命的專家委員會(huì)負(fù)責(zé)編寫指南。

對(duì)此，施一公和饒毅聯(lián)名在美國權(quán)威期刊《科學(xué)》上以社論形式發(fā)文分析，專家委員會(huì)的主席們常聽從官員們的意見，并與他們合作。這些指南表面上勾畫了“國家重大需求”，但由于指南中具體而狹隘的描述，基本可以毫無懸念地猜出經(jīng)費(fèi)預(yù)定給誰。

身兼官員和研究課題的人員，獲取項(xiàng)目也更容易?？蒲性核?、高校本身是行政化機(jī)構(gòu)，“從校長到課題負(fù)責(zé)人同時(shí)是行政管理人員又是學(xué)術(shù)帶頭人，這導(dǎo)致科研項(xiàng)目難以去權(quán)力化。”中國政法大學(xué)法學(xué)院博士張力說。

以國家重大需求為目標(biāo)，自上而下地組織研究項(xiàng)目，不僅是中國也是世界的科研趨勢。而在中國發(fā)生變形，施、饒兩人認(rèn)為，這一科研經(jīng)費(fèi)分配的嚴(yán)重問題部分歸結(jié)于體制，部分歸結(jié)于文化。壓抑了創(chuàng)新，也讓每個(gè)人都清楚：與個(gè)別官員和少數(shù)強(qiáng)勢科學(xué)家搞好關(guān)系最重要，因?yàn)樗麄冎髟琢私?jīng)費(fèi)申請(qǐng)指南制定的全過程。

文化中的一些不利因素也在科學(xué)界發(fā)酵。中科院上海神經(jīng)科學(xué)研究所所長蒲慕明認(rèn)為，問題在很大程度上是由于部分科學(xué)家缺乏自律造成的。例如，在項(xiàng)目評(píng)審中，被評(píng)者事先起草評(píng)審意見供評(píng)審專家修改，而評(píng)審專家一般只是簡單地修改一些語句而已。“除非科學(xué)家自己在參與評(píng)審過程中能夠嚴(yán)于律己，否則任何經(jīng)費(fèi)分配體制都無法運(yùn)行好。”蒲慕明曾如此表示。

在施、饒兩人眼中，中國的科研圈是這樣一幅圖景：現(xiàn)行體制的既得利益者拒絕真正意義上的改革；部分反對(duì)當(dāng)下科研文化的人，因?yàn)楹ε率ノ磥慝@得經(jīng)費(fèi)的機(jī)會(huì)，選擇了沉默；其他希望有所改變的人則持等待和觀望的態(tài)度，不愿承擔(dān)改革可能失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

有效資助

2006年財(cái)政部的一次調(diào)研顯示，中央財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)中，通過競爭方式下?lián)艿谋壤咏?0%，遠(yuǎn)高于西方國家水準(zhǔn)。為此，中央政府設(shè)立了一系列新的科研撥款渠道，以改變過去20年間過分依賴競爭性項(xiàng)目機(jī)制的狀況。

當(dāng)前科技撥款機(jī)制主要分為兩類，分別是以穩(wěn)定資助為原則的制度性、計(jì)劃指令性撥款，即根據(jù)預(yù)算，從中央財(cái)政劃撥到各個(gè)擁有公立科研機(jī)構(gòu)的部門，由部門自主決定配置方式，經(jīng)由各層體系層層劃撥至下屬機(jī)構(gòu)的研究者。

還有就是基于一定期限的科研項(xiàng)目競爭性撥款。競爭性撥款是一種打破部門界限，采取專家評(píng)議、擇優(yōu)支持的方式，有固定的期限，少則若干月，多則四五年?，F(xiàn)實(shí)情況是，“比如，教育部下達(dá)一部分保障性撥款，到院校內(nèi)部，難以調(diào)配，還是需要校內(nèi)競爭。目前并沒有更好的取代辦法”。清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授汝鵬稱。

美國也是政府部門提供的科研經(jīng)費(fèi)占絕大部分，其中競爭性撥款也占比較高，但其能夠保障穩(wěn)定資助的實(shí)施。例如，國立衛(wèi)生研究院（NIH）2010年的經(jīng)費(fèi)預(yù)算為312億美元，其中20%左右用于資助NIH所屬的24個(gè)研究機(jī)構(gòu)。在這些機(jī)構(gòu)中供職的6000多名科研人員不用每年都去申請(qǐng)項(xiàng)目，只是每四年經(jīng)過一次評(píng)估，如果研究做得不好，實(shí)驗(yàn)室會(huì)縮減規(guī)模直至被關(guān)掉。

競爭性過度，會(huì)從整體上導(dǎo)致低效競爭過多，科研人員要花費(fèi)太多的精力在經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)上。為此，科技部頒布了一系列國家科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)管理辦法。比如，有工資性收入的科研人員，不再允許從課題經(jīng)費(fèi)中開支工資性費(fèi)用，增設(shè)了非編制人員的勞務(wù)費(fèi)和專家咨詢費(fèi)等。

對(duì)這樣的改革，國內(nèi)科研人員并不是都滿意。例如，砍掉與他們的收入直接相關(guān)的人員費(fèi)。對(duì)此，科技部科研條件與財(cái)務(wù)司司長張曉原辯駁為，這實(shí)際是收入分配制度改革的問題，科研經(jīng)費(fèi)承擔(dān)不起這一使命。

三張改革牌

各方面的改進(jìn)，在一定程度上有所收獲，科研人員對(duì)到手的課題經(jīng)費(fèi)比之前要謹(jǐn)慎得多。然而，從源頭看，科研經(jīng)費(fèi)改革的一條重要路徑是，在穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)和競爭性經(jīng)費(fèi)之間找到一個(gè)合理的比例至關(guān)重要。

理想的科研經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)是在兩種資助模式間取得平衡。美國東華盛頓大學(xué)商務(wù)與公共管理學(xué)院副教授李寧表示，這個(gè)比例取決于國家戰(zhàn)略，穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)應(yīng)資助那些直接服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)的研究項(xiàng)目。

矛盾在于，如果簡單地提高穩(wěn)定支持經(jīng)費(fèi)的占比，也可能會(huì)影響科研人員的創(chuàng)新動(dòng)力，形成新的“大鍋飯”。中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長王元認(rèn)為，核心問題就是國家給科研單位的使命是什么？要把科研經(jīng)費(fèi)的投入和科研機(jī)構(gòu)的績效考核、評(píng)價(jià)機(jī)制的變化結(jié)合起來，而“這是一個(gè)很大的系統(tǒng)工程，不是簡單的財(cái)政撥款制度，涉及的問題相當(dāng)多”。

國內(nèi)正在嘗試改革的另一條路徑，是從經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)和使用者兩方面入手，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)與個(gè)體和單位利益的關(guān)聯(lián)加大制約力度?？v向科研計(jì)劃在逐步施行更為嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和審查制度，降低使用的隨意性，提高使用效率。

比如，預(yù)算的精細(xì)度和合理性直接與未來預(yù)算是否被削減、削減多少相關(guān)。中科院化學(xué)研究所一位副研究員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)在國家項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算嚴(yán)格多了，“普遍會(huì)削減10%-20%的申請(qǐng)額度”。而且一個(gè)課題預(yù)算已經(jīng)細(xì)化到，如每年多少人次出差，什么職稱、目的地等。

這條路徑的問題是，嚴(yán)格的預(yù)算和審查制度，降低了科研經(jīng)費(fèi)使用中必要的靈活性，特別是探索性較強(qiáng)的科研工作，受牽制較多；高強(qiáng)度的過程監(jiān)督，也給科研人員帶來了較大的工作負(fù)擔(dān)，使他們疲于應(yīng)付各類檢查、評(píng)估，降低了科研效率。

細(xì)節(jié)處也多有紕漏。《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》中，會(huì)計(jì)科目設(shè)置與科研項(xiàng)目預(yù)算科目設(shè)置并不太一致?？蒲腥藛T憑經(jīng)驗(yàn)完成預(yù)算編制，財(cái)務(wù)人員很少能參與其中，致使預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，失去了預(yù)算的嚴(yán)密性與嚴(yán)肅性。同時(shí)，國內(nèi)縱向科技計(jì)劃種類較多，在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出運(yùn)算科目上也不統(tǒng)一，進(jìn)一步增加了預(yù)算編制、執(zhí)行和審計(jì)的難度。

“要求我們?cè)诳茖W(xué)上出成果是應(yīng)該的；還要求我們懂財(cái)務(wù)知識(shí)，而且各個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)布的財(cái)務(wù)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)各不相同，都要去了解。感覺很累?！鄙鲜龌瘜W(xué)所副研究員說。

嚴(yán)格的監(jiān)管也意味著成本的增加。從2010年開始，科技部針對(duì)項(xiàng)目同質(zhì)化的現(xiàn)象，通過技術(shù)手段查重，然后請(qǐng)同行專家評(píng)審?？萍疾坎块L萬鋼表示，這個(gè)方法是有效，但成本很高。

況且，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，必須由專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員承擔(dān)，否則無法判斷所發(fā)現(xiàn)問題是源自制度本身還是制度執(zhí)行中產(chǎn)生的問題，也無法輕易發(fā)現(xiàn)制度漏洞并加以彌補(bǔ)。

美國科學(xué)基金會(huì)總監(jiān)察長辦公室作為一個(gè)專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)調(diào)查和處理資助項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用中的造假、浪費(fèi)、濫用以及其他不端行為。該機(jī)構(gòu)80多位工作人員都具有科研背景或者法律、會(huì)計(jì)、審計(jì)等從業(yè)資格。與之相比，中國國家自然科學(xué)基金委員會(huì)的監(jiān)督審計(jì)部門不足10人，大多也沒有會(huì)計(jì)和審計(jì)專業(yè)背景。

除了實(shí)施科研投入的源頭調(diào)控，還有加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)和使用者的監(jiān)管，科技部已經(jīng)在試打第三張牌——增加項(xiàng)目評(píng)審的透明度。

萬鋼告訴《財(cái)經(jīng)》記者，目前科研項(xiàng)目評(píng)審，所有過程全都錄音錄像，做到可申訴、可查詢、可追溯，整個(gè)過程都在網(wǎng)上進(jìn)行，全都進(jìn)行痕跡管理，在追溯過程中不留漏洞。

近鄰韓國，已構(gòu)建了高度透明的科技經(jīng)費(fèi)流通渠道。政府研發(fā)經(jīng)費(fèi)直接撥付到科研單位，科研項(xiàng)目實(shí)施和成果評(píng)價(jià)的權(quán)力掌握在獨(dú)立的非政府組織手中，韓國政府對(duì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)實(shí)行多重管理監(jiān)督，多個(gè)單位都可對(duì)科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督，普通公民也可以上網(wǎng)查閱科技主管部門的項(xiàng)目計(jì)劃書和資金撥款情況。

從2013年底起，科技部會(huì)同有關(guān)部門共建一個(gè)科研信息共享平臺(tái)，以避免科研領(lǐng)域多頭部署、重復(fù)支持、相互封閉的現(xiàn)象。同一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)在不同的科技計(jì)劃中，提出目標(biāo)相似而又處于同一研發(fā)階段的項(xiàng)目申報(bào)，獲得不止一個(gè)科技計(jì)劃的支持，這樣的事時(shí)有發(fā)生。

同時(shí)，科技部還計(jì)劃推行科技報(bào)告制度，把結(jié)題驗(yàn)收后的項(xiàng)目放到網(wǎng)上。2013年11月1日，科技報(bào)告服務(wù)系統(tǒng)征求意見版已公開發(fā)布，提供了1000份免費(fèi)科技報(bào)告。這樣既有利于科研人員共享科研成果，又促進(jìn)技術(shù)交流。

在第十二屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議上，財(cái)政部部長樓繼偉透露了另一項(xiàng)改革舉措，“最根本的要求，我們認(rèn)為要強(qiáng)化科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的法人負(fù)責(zé)制，而不是課題組專家負(fù)責(zé)制，這是體制上的問題?！本唧w而言，法人責(zé)任體現(xiàn)在編制預(yù)算時(shí)提供的服務(wù)、實(shí)施預(yù)算中的監(jiān)管、調(diào)整預(yù)算中的快速核準(zhǔn)以及對(duì)單位人員的信用管理上。

這一步如何走，或?qū)⒁l(fā)整個(gè)科技體制的改革。