中國科研經(jīng)費癥結(jié)

科技部部長萬鋼連用兩個“憤怒”表達他“無法容忍”科研經(jīng)費貪腐的心情。2013年10月11日的國新辦新聞發(fā)布會上，萬鋼通報了近期兩起科研貪腐案。11天之后，財政部披露數(shù)據(jù)，全國財政科技支出從2006年到2012年，年均增長22.73%，七年累計2.42萬億元，占到同期全國財政支出的4.37%。

科研經(jīng)費增長迅速，使用過程卻不乏尋租，致使大量經(jīng)費未能發(fā)揮效能。《財經(jīng)》記者收集了近十年判決的科研領(lǐng)域較典型的15個案例分析，被告有財務(wù)人員、行政管理人員，亦有學(xué)術(shù)帶頭人。典型犯罪手法包括偽造簽字、蓋章等支取科研經(jīng)費；簽訂虛假合同，或以勞務(wù)費、差旅費的名義騙取經(jīng)費等。案例多以貪污罪和挪用公款罪定罪量刑。在量刑上，十年及以上有期徒刑的6例，其中原國家自然科學(xué)基金委員會（下稱基金委）卞中被判死緩。

2014年已近，浙江大學(xué)水環(huán)境研究院原院長陳英旭因科研經(jīng)費腐敗問題，還在等待一審宣判結(jié)果。陳英旭案使中國環(huán)境領(lǐng)域投入最大的科研項目——水體污染控制與治理國家科技重大專項蒙塵。

當(dāng)前財政收支矛盾突出，2014年科技預(yù)算從嚴(yán)從緊的信號已初顯。只有從源頭上制度革新，才能使科研投入用于正途，既提升國家創(chuàng)新力，亦使科研人員遠離犯罪。

劃撥：行政化協(xié)調(diào)弊病

卞中，原基金委財務(wù)局經(jīng)費管理處的會計。他是《財經(jīng)》記者收集案例中量刑最重的一名被告人。1992年，29歲的卞中進入基金委工作。從1995年至2003年間，他采用虛構(gòu)撥款事實、偷蓋印鑒、偽造進賬單、削減撥款金額等手段，貪污基金撥款達1262.37萬元之多，此外還挪用了2億多元公款。

因貪污、挪用公款兩罪，2004年其被判處死刑，緩期二年執(zhí)行。

基金委成立于1986年，是國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，資金主要來自中央財政撥款。其所管理的國家自然科學(xué)基金仿效美國國家自然科學(xué)基金（NSF）模式，主要資助科學(xué)家在基礎(chǔ)科學(xué)方面的自由探索，由科研人員自由提出選題并申請，基金委組織專家評審，選題通過后，可獲得小額經(jīng)費資助。

中國的國家科技經(jīng)費，主要掌握在科技部手中，次之是中科院，第三是基金委，教育部排在第四位。

科技部掌管國家主體科技計劃，由國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃（“973”計劃）、國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（“863”計劃）及科技支撐計劃構(gòu)成。除“973”計劃面向科研院所、高等院校外，其余兩個計劃也面向內(nèi)資或內(nèi)資控股企業(yè)。國家主體科技計劃的項目堪稱“巨無霸”，由中央財政撥款。2011年，科技部實際支出的中央財政科技項目經(jīng)費達到275.1億元。

國家主體科技計劃申報程序與基金委不同，它是由科技部明確設(shè)定研究方向、范圍、領(lǐng)域、性質(zhì)、規(guī)模等；研究機構(gòu)、大學(xué)根據(jù)科技部的指南，提出項目申請，編報預(yù)算；科技部組織立項評審與預(yù)算評估；通過后報經(jīng)財政部批復(fù)，之后下達課題預(yù)算。

中央用于科技的財政撥款連年增長。2011年，基金委所發(fā)生的科研項目支出達到科技部半余——146.1億元?；鹞恢眻猿纸o予科研人員更大的研究空間，主管的自然科學(xué)基金也是國家層面自由選題研究的唯一渠道。可惜的是，這一贏得科研人員普遍好評的基金資助機構(gòu)，爆出了這起貪污、挪用巨額科研經(jīng)費案件，震驚科研界。

基金委龐大的經(jīng)費曾一度掌握在三個人手中——副處長吳鋒、會計卞中與另一名出納。至2003年案發(fā)前，基金委一直采用“以撥代收”的方式管理經(jīng)費，也就是基金會將課題經(jīng)費撥出后，收到銀行回單和銀行對賬單，即視為課題承擔(dān)單位收到款項，并不要求對方提供收據(jù)，而且，由于人手缺乏，會計和出納混崗，卞中正是利用這些財務(wù)管理缺漏，以退匯重撥和偽造進賬單等手段貪污和挪用科研經(jīng)費。

卞中案后，基金委對財務(wù)管理進行了整改。對每一筆撥款都事先下發(fā)通知書，并要求受資助單位核對金額后寄回收據(jù)作為入賬憑證。

不過，除了財務(wù)紕漏，此案還暴露出一個更匪夷所思的情況：在長達八年時間里，因卞中的行為，有將近200家單位沒有拿到所承擔(dān)的課題經(jīng)費，或者只拿到了一部分，卻無人對此提出質(zhì)疑。

科研經(jīng)費撥款普遍滯后，在科技界是一個公開的秘密。據(jù)了解，年初啟動項目，年中甚至年末經(jīng)費才到賬的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。中科院化學(xué)研究所一位副研究員介紹，課題申報獲批并與科技主管部門簽訂合同后，研究所的財務(wù)處一般就可以給課題組開設(shè)專用賬號，財政部門劃撥的經(jīng)費到賬前，研究所往往用自有經(jīng)費先行墊支，供項目啟動使用，經(jīng)費到賬后進行沖抵。由于劃撥經(jīng)費滯后是常態(tài)，科研人員和申請單位大多不會主動去催劃撥經(jīng)費。

實際上，有受資助單位打電話催款，卞中以尚未收到相關(guān)手續(xù)來搪塞，被催緊了，就騰挪其他項目的經(jīng)費救急。

科研經(jīng)費劃撥遲滯這一怪現(xiàn)象，源于一個項目時常牽涉多部門、多單位，“立項”和“經(jīng)費劃撥”由不同部門掌管，各部門之間協(xié)調(diào)、銜接時有脫節(jié)（參見圖表）。這些項目也十分龐大，下設(shè)多個子課題、數(shù)個研究機構(gòu)參加。

“財政部門每年在短期內(nèi)要處理幾萬個項目的預(yù)算審核、劃撥經(jīng)費，同時又缺乏具有較強專業(yè)能力的中間組織的支持，還不能粗枝大葉，導(dǎo)致經(jīng)費劃撥時間漫長?！敝袊茖W(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院常務(wù)副院長王元說，這反映出的是長久以來存在的行政化協(xié)調(diào)弊病。

對于撥款遲延問題，科技部和財政部開始按照科技人員的需求，每年加快撥款速度，要求每年90%的撥款任務(wù)在4月底完成。財政部專門印發(fā)通知，要求2011年立項的民口重大專項項目預(yù)算于2010年7月30日前報送，以保證經(jīng)費及時到位。然而，截至2010年9月底，沒有一個專項報送2011年預(yù)算。從2008年的數(shù)據(jù)看，當(dāng)年1月-9月，科技部所屬科技計劃項目的預(yù)算執(zhí)行率只有75.24%，基金委只有33%。

課題負責(zé)人：科研管理一手抓

中國多數(shù)高校、科研院所在科研項目管理責(zé)任的設(shè)置上，都是采用“課題組負責(zé)制”。

課題立項后，項目承擔(dān)單位的財務(wù)部門設(shè)立單獨賬號，實現(xiàn)經(jīng)費的獨立核算，以確保?？顚Ｓ?，而在項目執(zhí)行過程中，課題負責(zé)人享有科研經(jīng)費的有限使用權(quán)和有限審批權(quán)，對每一筆支出的真實、合理、合法負責(zé)。

所謂有限是指支出額度和使用范圍。如中科院一些研究所規(guī)定：3000元以內(nèi)的經(jīng)費支出，課題負責(zé)人簽字即可報銷；3000元-1萬元的支出，需要由實驗室主任審核簽字；1萬-5萬元的支出，則要由主管副所長簽字；5萬元以上的支出，必須由所長簽字才有效。

盡管如此，課題負責(zé)人通過化整為零等方式，對所承擔(dān)課題的經(jīng)費具有更大的支配權(quán)。

原中科院地質(zhì)與地球物理研究所段振豪事發(fā)時，擔(dān)任地球深部重點實驗室主任和課題負責(zé)人，按規(guī)定他可以做主1萬元以內(nèi)的報銷。自2002年至2011年間，段振豪承擔(dān)項目資助經(jīng)費約計1081萬元。這些經(jīng)費的使用基本由他本人和秘書車春蘭掌握。兩人以報銷科研項目經(jīng)費為由，使用虛假票據(jù)報銷差旅費、復(fù)印裝訂費，騙取科研經(jīng)費共計124萬余元，車春蘭得到少量好處費。另外，車春蘭獨自用虛假票據(jù)報銷租車費、勞務(wù)費、差旅費共計17.85萬元。

2011年5月間，段振豪又利用科研經(jīng)費設(shè)立虛假子項目，套取現(xiàn)金。此案證人證明，其曾幫助段振豪以網(wǎng)站制作名義串過現(xiàn)金，合同數(shù)額為5.85萬元。2013年元旦前，段因貪污罪被判有期徒刑13年。

段的作案手法，在財政部、科技部等部委多項規(guī)定中均嚴(yán)令禁止?！蛾P(guān)于改進和加強中央財政科技經(jīng)費管理的若干意見》中規(guī)定，嚴(yán)禁違反規(guī)定自行調(diào)整預(yù)算和擠占挪用科研項目經(jīng)費，嚴(yán)禁各項支出超出規(guī)定的開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)撥科研項目經(jīng)費和違反規(guī)定將科研任務(wù)外包。但這些作案手法在科研圈已不鮮見。

與中國課題組制相似的英國，項目經(jīng)費撥款后，也是由所在學(xué)校管理，由校財務(wù)設(shè)立項目賬戶。“課題負責(zé)人不直接管錢，且對經(jīng)費使用非常自律?！币幻谟叩妊芯繖C構(gòu)服務(wù)的研究員說。

課題負責(zé)人將科研經(jīng)費視為自家“小金庫”的另一個原因是，中國約有80%的科研經(jīng)費需要通過競爭獲取。很多高校和科研機構(gòu)為鼓勵科研人員爭取科研經(jīng)費，自行制定內(nèi)部政策，允許從課題經(jīng)費中提成作為科研人員的獎勵。

美國東華盛頓大學(xué)商務(wù)與公共管理學(xué)院副教授李寧分析，收入與課題數(shù)量掛鉤，這是變相鼓勵科研人員多申請課題，而不是根據(jù)自身能力和學(xué)科發(fā)展需要量力而行。

項目執(zhí)行： 管理和財務(wù)脫節(jié)

涉及科研經(jīng)費的犯罪案例與經(jīng)費管理方式密切相關(guān)。中國課題經(jīng)費不乏使用過程的財務(wù)監(jiān)督，但未能起到效用。

國家主體科技計劃項目，程序十分嚴(yán)格：課題承擔(dān)方每年度要填寫財務(wù)決算報告，講明課題經(jīng)費管理和使用情況，報送科技部后，才能獲得下一年度繼續(xù)撥款。項目還需做中期評估，由科技部組織專家或委托中介機構(gòu)，會同財務(wù)部進行專項財務(wù)檢查或評估。在課題完成后，課題負責(zé)人還要協(xié)助課題承擔(dān)單位向科技部提出課題財務(wù)驗收申請。

問題主要發(fā)生于課題承擔(dān)單位財務(wù)與科研兩部門的脫節(jié)。清華大學(xué)《中國財政科技撥款體制的若干問題與對策研究》（下稱《科技撥款研究》）分析，科研管理部門和財務(wù)部門為兩個互不相干的獨立部門，導(dǎo)致科研部門只重視爭取項目，而經(jīng)費使用是否合理有效，不在其評估和職權(quán)范圍內(nèi)；財務(wù)部門又對科研管理規(guī)定不熟悉，只能判斷經(jīng)費使用是否符合財務(wù)規(guī)定，無法判斷是否合理。

按理說，財務(wù)部門對項目經(jīng)費擁有審核權(quán)、核算權(quán)和監(jiān)督權(quán)。比如，在申報課題預(yù)算時，規(guī)定要求課題負責(zé)人會同財務(wù)部門制定預(yù)算，但實際操作中，“財務(wù)只是履行表格上的簽字蓋章，很難對課題經(jīng)費有發(fā)言權(quán)”?！犊萍紦芸钛芯俊氛n題負責(zé)人汝鵬稱，“清華財務(wù)部門管理已經(jīng)很嚴(yán)格，即使支出經(jīng)費買書，財務(wù)人員都要求看小票，檢查是否與課題相關(guān)，但因?qū)I(yè)偏差，財務(wù)很難監(jiān)管到位。”

這就使一些經(jīng)費執(zhí)行人員有隙可乘。北京航空航天大學(xué)數(shù)學(xué)與系統(tǒng)科學(xué)學(xué)院（下稱北航數(shù)學(xué)院）黨政辦公室主任孟江濤案頗為典型。程序上，北航數(shù)學(xué)院的經(jīng)費支出，需經(jīng)大學(xué)、學(xué)院及項目負責(zé)人三層財務(wù)監(jiān)督。然而，由于財務(wù)人員對課題經(jīng)費使用沒有行使權(quán)力，孟江濤得以通過偽造領(lǐng)導(dǎo)簽字這一簡單手法，多次作案。他偽造副校長、院長簽字，虛開會議通知，虛構(gòu)會議支出和辦公用品等，多次挪用項目經(jīng)費共計237萬余元。

北航副校長鄭志明在數(shù)學(xué)院承擔(dān)了多項科研課題。依據(jù)他的說法，在項目執(zhí)行實施階段，如招投標(biāo)、采購、召開會議等，主要由學(xué)院黨政辦公室主任負責(zé)，負責(zé)人便是孟江濤。直到孟案發(fā)時，鄭志明查了自己的課題經(jīng)費，才發(fā)現(xiàn)原本100多萬元的經(jīng)費只剩下4000多元。而案情的最終敗露，并非財務(wù)人員對項目使用的合理性質(zhì)疑，而是北航數(shù)學(xué)院的一名行政秘書偶然發(fā)現(xiàn)，孟江濤經(jīng)辦的幾筆經(jīng)費報銷單上，領(lǐng)導(dǎo)簽名的筆跡與以往不同。

經(jīng)費使用：侵占“潛規(guī)則”

課題經(jīng)費使用通常分為直接費用和間接費用。前者系課題研究過程中直接計入成本的費用，包括人員費、設(shè)備費和其他研究經(jīng)費等。間接費用又稱管理費，是因?qū)嵤┱n題而發(fā)生又難以直接計入課題成本的費用。

這在具體執(zhí)行中為課題承擔(dān)方制造了尋租空間。在所有案發(fā)的科研經(jīng)費貪腐中，都存在科研單位工作人員巧立名目，通過報銷形式非法支取或占有科研經(jīng)費的直接費用的現(xiàn)象。

課題組一般由研究人員、輔助人員和臨時聘用人員組成。依相關(guān)規(guī)定，由科技主管部門撥款的課題，勞務(wù)費應(yīng)在項目申請書及項目任務(wù)書中有預(yù)算，且勞務(wù)費只能發(fā)放給臨時聘用人員，以及參與課題沒有工資性收入的相關(guān)人員。

虛發(fā)勞務(wù)費是公開的“潛規(guī)則”。2012年，“中科院以項目名義發(fā)近億元福利”的報道沸沸揚揚，中科院新聞辦公室在接受媒體訪問時也承認(rèn)，根據(jù)審計署的審計，該院所屬九個單位在部分科研項目執(zhí)行過程中，確實存在擴大人員經(jīng)費開支范圍的問題，其中絕大部分用于職工工資，極少量用于科研項目聘用人員的社保費等。事后，中科院將科研經(jīng)費歸還原渠道，并調(diào)整了會計賬目。

科研人員對此亦有無奈情緒。汝鵬就表示，“該花的人工錢，項目經(jīng)費無法列支。比如，一個項目請博士后就不能夠列支勞務(wù)費用，研究員在項目上的勞動付出也沒有回報。按科研經(jīng)費中的勞務(wù)費規(guī)定，只能夠去請一些對項目意義不大的學(xué)生，這不利于項目的進行。”

國外的科研經(jīng)費也有很大比例用于人工費支出，是依據(jù)市場定價的基礎(chǔ)，付給課題組長以外的博士后等人員。比如，美國大學(xué)的教授，如果是9個月崗位，其申請的項目經(jīng)費可以用來支付自己另外3個月的工資，必須以其現(xiàn)有工資為參照，而且必須在項目申請的預(yù)算里明確列出；如果是12個月的崗位，則教授不允許從科研經(jīng)費中支取勞務(wù)費。

“在中國，課題組長們從科研經(jīng)費中提成最多，這是不合國際慣例的。”美國東華盛頓大學(xué)商務(wù)與公共管理學(xué)院副教授李寧表示。

《科技撥款研究》以英國的草原及環(huán)境研究所為例，展示了這家研究所2003年-2005年的財報數(shù)據(jù)，顯示三年中員工成本穩(wěn)定保持在項目經(jīng)費總支出成本的52%-54%之間?！斑@保障了英國科研人員的收入，使得他們不會因小錢而去貪污挪用科研資金”。一位英國研究人員表示。

中科院新聞辦稱，政府有關(guān)部門正在研究科技資源配置制度的深化改革。近年來，國家部分科技計劃已經(jīng)允許在科研項目經(jīng)費中按一定比例開支必要的人員經(jīng)費。

審計：堵漏晚矣

一個科研課題結(jié)題時必須通過財務(wù)審計驗收，事實上因?qū)徲嫸l(fā)現(xiàn)問題的案例多屬意外。

中科院自動化所生物測評中心原主任助理何杰因國家審計署的專項審計而案發(fā)。案發(fā)之際正值其新婚，這個“被帶走的新郎”令經(jīng)辦該案的北京市海淀區(qū)檢察院檢察二處副處長張小兵記憶猶新。他告訴《財經(jīng)》記者：“當(dāng)時審計署審計發(fā)現(xiàn)有一個公司總是收到科研經(jīng)費，但沒有產(chǎn)生產(chǎn)品，去工商局調(diào)取該單位法人照片，恰巧審計過程中有相關(guān)人員是搞人臉識別技術(shù)的，一眼就看出這家公司的法定代表人就是何杰本人，他用的是高中時候的照片?！?/p>

這完全是審計署的偶然發(fā)現(xiàn)?！昂谓艿陌赴l(fā)屬于延伸審計，而一般不進行延伸審計?！睆埿”Q。

檢方指控，2005年至2006年，何杰以自動化所名義，與北京藍盾信安科技公司簽訂兩份虛假協(xié)議，并使用藍盾公司出具的發(fā)票，在自動化所報銷71萬元。該公司是其偽造“劉長利”虛假身份證明注冊的。此外，何杰還利用職務(wù)之便，截留7.2萬元測試認(rèn)證費。最終，何杰因貪污罪被判處有期徒刑12年。

以國家主體科技計劃項目為例，按照程序，結(jié)題時，專項經(jīng)費1000萬元或以下的課題，由課題承擔(dān)單位在科技部認(rèn)定的會計師事務(wù)所范圍內(nèi)，自行選擇一家會計師事務(wù)所進行結(jié)題財務(wù)審計。專項經(jīng)費1000萬元以上的課題，由科技部條財司委托會計師事務(wù)所進行審計。

廣州一位大學(xué)教授告訴《財經(jīng)》記者，“審計相當(dāng)嚴(yán)格，我有九筆報賬清單被要求查看，有研究生補貼、實驗經(jīng)費、交通、內(nèi)部合作轉(zhuǎn)賬等。其中，內(nèi)部合作轉(zhuǎn)賬一項，我的研究生在經(jīng)辦時第一次打錯銀行卡，于是又轉(zhuǎn)了一次，對此審計提出疑問。按要求，全部審計完后，對有疑問的賬目需要課題負責(zé)人當(dāng)面解釋說明?！?/p>

依據(jù)審計報告，課題主管部門再組織財務(wù)驗收專家組，或者委托獨立的第三方機構(gòu)進行財務(wù)驗收。驗收結(jié)束后，課題承擔(dān)單位需在規(guī)定時間內(nèi)，將課題結(jié)余資金按原渠道上繳。

在實際操作中，這種外部“事后”審計較為嚴(yán)格，但許多貪腐之舉此前已經(jīng)完成。北京市海淀區(qū)檢察院反貪污賄賂局副局長羅猛對《財經(jīng)》記者分析，“絕大部分單位對權(quán)力運作的事后監(jiān)督多，預(yù)防性的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督少?！?/p>

福建師范大學(xué)福清分校監(jiān)察審計處工作人員薛凱麟的觀點是，傳統(tǒng)的“事后”監(jiān)督應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?，“事?事中-事后”立體式監(jiān)督模式，由傳統(tǒng)的“項目負責(zé)人-項目子部門-經(jīng)費使用人”的縱向?qū)徲?，向“學(xué)?？蒲胁块T-財務(wù)部門-項目負責(zé)人”的橫向?qū)徲嬣D(zhuǎn)變。

此外，目前國內(nèi)沒有“對科研經(jīng)費的使用情況和效益性相關(guān)的責(zé)任制度，缺乏對經(jīng)費使用的有效監(jiān)督手段”。薛凱麟說。2006年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、科技部的一份通知中提出，將逐步建立國家科技計劃（基金等）經(jīng)費的績效評價制度。

科研經(jīng)費分配改革千頭萬緒，關(guān)聯(lián)甚廣，科技主管部門只能通過不斷探索、試錯，找到既符合國際科學(xué)界的普遍規(guī)律，又適合中國科研環(huán)境的路。