小產(chǎn)權房變數(shù)

近一個月來，在北京市昌平區(qū)和通州區(qū)，河北石家莊等地，眾多的小產(chǎn)權房項目在工程車鐵臂下被夷為平地，現(xiàn)場一片廢墟。在昌平區(qū)南部小產(chǎn)權房集中的地區(qū)，幾乎每個小產(chǎn)權房項目現(xiàn)場都張掛著“禁止建設小產(chǎn)權房”的紅色條幅。北京市國土局昌平分局還印發(fā)了11萬份宣傳品在重點地區(qū)、主要路口向潛在購房人進行宣傳。

2013年12月27日，北京市召開專門會議，表示將在2014年出“狠招”治理小產(chǎn)權房，對歷史項目分類研究處理。同時進一步向區(qū)縣政府施壓，擬對小產(chǎn)權房“重災區(qū)”暫緩撥付土地出讓政府收益，并暫停土地一級開發(fā)。

十八屆三中全會后，國有土地和集體經(jīng)營性建設用地“同地同權”的改革方向明確，集體土地入市的口子似要打開，與之密切關聯(lián)的小產(chǎn)權房問題也備受關注。

在三中全會召開前后的一個月內(nèi)，嗅到政策信息的小產(chǎn)權房市場反應強烈，北京市的小產(chǎn)權房價每平方米增長了1000元以上。

不過，道路的曲折在全會召開后不到一個月就呈現(xiàn)出來。11月22日，國土部和住建部發(fā)布了關于堅決遏制違法建設、銷售“小產(chǎn)權房”的緊急通知。隨后，一輪整治行動迅速鋪開，小產(chǎn)權房問題的處理形勢從暖春進入寒冬。

“十八屆三中全會的決定，有些現(xiàn)在就可以實施，有些則可能需要進行機構調(diào)整，還有一些則可能需要一個較長過程?！敝袊恋貙W會副理事長黃小虎說。這其中，對于小產(chǎn)權房問題的處理就屬于后者。

學界普遍認為，十八屆三中全會已經(jīng)明確土地改革方向，小產(chǎn)權房問題終將在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、實現(xiàn)集體土地和國有土地“同權同價”的大背景下獲得解決，但具體政策路徑尚需時日?！霸谶@種情況下，兩部委出臺政策擋一擋也是必要的，防止各地小產(chǎn)權房建設一哄而起?！秉S小虎說。

全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會會長聶梅生也認為，在土地改革思路和細化政策出來之前，若大規(guī)模進行小產(chǎn)權房建設，“相當于給改革出難題”。

小產(chǎn)權房困境

就北京市來說，對于小產(chǎn)權房的清理整治從未停止。尤其是自2012年6月以來，作為國土部確定的小產(chǎn)權房整治試點城市，北京市國土局已先后五次公布小產(chǎn)權房和“變相”小產(chǎn)權房項目，共計108個。

北京的小產(chǎn)權房主要集中在昌平區(qū)、房山區(qū)、懷柔區(qū)和通州區(qū)等遠郊區(qū)，目前已有7個小產(chǎn)權房項目和18個“變相”小產(chǎn)權房項目被拆除，有8名當事人被移送公安機關，31名責任人移送檢察機關。

從北京市這一年多的整治嘗試來看，處理方式和手段并沒有突破。實際上，自小產(chǎn)權房問題出現(xiàn)以來，相關部門出臺的相關政策文件，基本都是從農(nóng)村土地利用方面反復強調(diào)小產(chǎn)權房的不合法性，目標是禁止小產(chǎn)權房建設和銷售，如強制停建停售甚至強拆。

但從實際效果來看，此類傳統(tǒng)治理手段根本無法應對小產(chǎn)權房問題的復雜情況，既解決不了存量小產(chǎn)權房問題，也無法杜絕新建小產(chǎn)權房。

由于各種歷史遺留因素的復雜性，各方利益關系的牽扯，維穩(wěn)的現(xiàn)實考慮，以及執(zhí)法權的缺位，使得基層國土部門處境尷尬。北京市國土局昌平分局副局長李躍紅表示，該局只能寄希望于購房者提高法律意識，以便配合執(zhí)法者對小產(chǎn)權房的清理整治。

與此同時，小產(chǎn)權房的市場需求卻未有減少。據(jù)國土部門不完全統(tǒng)計，截至2007年上半年，全國小產(chǎn)權房面積已達66億平方米，占到全部商品房住宅面積的一半，絕大部分都集中在大中城市周邊。調(diào)查顯示，目前各地小產(chǎn)權房購買者主要是城市中低收入群體，包括外來務工人員、普通工薪階層等。而各地出臺的各種限購政策，也客觀上推高了小產(chǎn)權房的市場需求。

據(jù)北京大學深圳研究生院副院長李貴才介紹，僅以深圳為例，經(jīng)過多年的住房市場化發(fā)展，僅有15%為正規(guī)商品房，另有5%的福利房，其余80%的住房沒有進入合法市場。對于城鎮(zhèn)常住人口而言，小產(chǎn)權房已成為其重要的住房來源。

分類處理思路

雖然小產(chǎn)權房問題的基層執(zhí)法困難重重，但從歷次整治行動中仍可以看出相關部門的執(zhí)法選擇，不同類型的小產(chǎn)權房，打擊力度有多不同?！靶‘a(chǎn)權房”并非嚴格的法律概念，歷次整治行動中的“違法性”卻相對比較集中。

對小產(chǎn)權房的整治主要限制的是利用農(nóng)村集體土地建設商品性住宅并對外銷售，此次兩部委的通知也同樣如此?！暗谖覀兊木唧w執(zhí)行中，那些完全沒有用地手續(xù)，且由外來開發(fā)商操作，村民并未得到利益的小產(chǎn)權房項目是整治的重點。尤其是占用耕地的項目，更是重中之重，拆除在所難免。”一位北京市國土系統(tǒng)人士說。

現(xiàn)實中，小產(chǎn)權房的概念外延廣泛，包括利用農(nóng)民宅基地的舊村改造項目，擁有村鎮(zhèn)規(guī)劃的項目，某個開發(fā)商租用集體土地建設的零散項目，甚至利用“生態(tài)農(nóng)莊、農(nóng)家院、私家菜園”等名義建設的獨棟房屋，也被歸入小產(chǎn)權房之列。

在具體執(zhí)法過程中，對于利用農(nóng)民宅基地的舊村改造項目、擁有村鎮(zhèn)規(guī)劃的項目等，相對較為溫和。“批宅基地也是批，利用農(nóng)民宅基地進行建設，還可以集約節(jié)約用地。”上述北京國土系統(tǒng)人士稱。

雖然在具體執(zhí)法中有所側重，但對小產(chǎn)權房的分類和梳理工作至今尚未完成。2012年，國土部和北京市都表示正在研究“分類處理”存量小產(chǎn)權房的辦法，但至今仍沒有統(tǒng)一口徑。

國土部一位官員表示：“幾部委出臺一個辦法很簡單，但如果考慮到操作層面，下面未必會執(zhí)行到位?！?/p>

雖然十八屆三中全會明確了集體經(jīng)營性建設用地和國有土地“同地同權”的改革方向，但集體土地上能不能建設商品房，農(nóng)民有沒有集體土地的完整財產(chǎn)權利等問題，一直存在爭論。因現(xiàn)階段小產(chǎn)權房問題復雜，將小產(chǎn)權房問題進一步摸底梳理，是各方共識?！跋乱徊绞且崂硪幌滦‘a(chǎn)權，比如那些符合規(guī)劃的存量小產(chǎn)權房，是否還叫小產(chǎn)權？”黃小虎說。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，國土部目前已成立專門小組調(diào)研小產(chǎn)權房問題，并已派員赴三個省市，對小產(chǎn)權房的存量情況進行摸底排查。而住建部近日也對外表示，已聯(lián)合國土部開始著手摸底全國小產(chǎn)權房的存量情況，并正在籌劃相關的檢查和執(zhí)法督察工作。

日前，住建部主管的《中國房地產(chǎn)報》援引國土部等部門知情人士稱，研究小組的主要思路是，針對新增項目的清理，保證不再有新上市項目；而對于存量小產(chǎn)權房，研究方向傾向于逐步分類整理，區(qū)分出租和出售等類型出臺相應辦法統(tǒng)一管理。

一個可能的思路是，將未來出租型的小產(chǎn)權房納入公租房和廉租房體系，出售類型的小產(chǎn)權房中，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用用途的項目，通過補交土地出讓金和稅費的方式加以合法化。

這兩種處理方式在學界多有提及，并獲得廣泛支持，國務院發(fā)展研究中心發(fā)布的“383改革方案”就提出，在集體建設用地入市交易的架構下，對已經(jīng)形成的小產(chǎn)權房，按照不同情況補繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問題。而這一思路在實踐中亦有成功案例，比如，成都市郫縣三道堰鎮(zhèn)就有小產(chǎn)權房在補交土地出讓金后獲得合法身份。

北京市昌平區(qū)著名的小產(chǎn)權房項目——鄭各莊村宏福苑小區(qū)，也一直在尋求通過這種方式實現(xiàn)合法化，但始終沒有如愿?！爸饕膯栴}是，我們找不到合適的政府部門對接這個事情?！编嵏髑f對村委書記黃福水說。

但小產(chǎn)權房通過補繳土地出讓金的方式合法化同樣受到質(zhì)疑。“如果普遍只補繳一些稅費就將小產(chǎn)權合法化，既有對分擔了整個城市公共建設費用的高價商品房購買者的公平性問題，更有如果開了赦免迄今為止的違規(guī)者的先例，怎么制止后來者群起而仿效的問題?！毖嗑┤A僑大學校長華生認為。

至于將小產(chǎn)權房納入公租房序列，此前北京也曾通過“集體租賃房”的形式展開嘗試，但目前因諸多法律障礙而陷入沉寂。

政策路徑待明

國家層面并沒有一個明確、統(tǒng)一的小產(chǎn)權房處理政策措施。相較于北京的嚴控措施，各地對小產(chǎn)權房處理方式并不一致。其中，尤以成都走得最遠。

據(jù)全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會REICO工作室調(diào)研顯示，成都市政府盡管到目前為止沒有在公開場合鼓勵過小產(chǎn)權房的建設和交易行為，也沒有保證過其產(chǎn)權。但對在農(nóng)村集體土地上大規(guī)模實施的“新居工程”，采取一次性“以租代售”的做法，政府基本不加過問。

成都下轄的郫縣做法更為直接，該縣團結鎮(zhèn)的小產(chǎn)權房的房產(chǎn)證是由縣建設部門頒發(fā)的，而在其他地方，小產(chǎn)權房的“房產(chǎn)證”一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體組織頒發(fā)，并不具法律效力。在一些學者看來，這意味著成都對小產(chǎn)權房持有“默許”或間接承認的態(tài)度。

而廣東省則將小產(chǎn)權房納入到“歷史遺留違法建筑”的范疇內(nèi)，通過三舊改造、土地整備和城市更新等方式，重新清理利益關系，實現(xiàn)政府規(guī)劃意圖，以消化存量小產(chǎn)權房。以深圳為例，其城市更新項目已經(jīng)放開一個口子，允許“合法土地占70%，合法外土地占30%”，等項目完成時再達到“全部土地皆合法”，即實現(xiàn)小產(chǎn)權房曲線合法化。

在廣東當?shù)匾恍┕賳T來看，這一探索同樣適用于其他地方。小產(chǎn)權房項目的處理和改造，涉及眾多利益方，利益平衡成為核心關鍵點。而在這一過程中，政府作為公共利益的代表，需從公共設施配套的角度來計算收益合算與否。

“如此解決存量小產(chǎn)權房將是一個市場化的過程，對于能夠規(guī)劃出來且建筑質(zhì)量合格的小產(chǎn)權房項目，在繳納了政府核算的土地出讓金后，可以獲得大產(chǎn)權；對于其他類型的小產(chǎn)權房項目，則通過推倒重建，或是規(guī)劃的調(diào)整等方式，利用市場化的手段調(diào)節(jié)和調(diào)動各方進行改造，從而能夠達到標準，并獲得合法產(chǎn)權。”中國人民大學經(jīng)濟學院教授陶然說。

不過，地方的嘗試和學者的主張，并不足以促成統(tǒng)一的政策出臺?！笆藢萌腥珪岬搅恕赝瑱唷?，但并沒有明確經(jīng)營性集體建設用地上能不能建商品房?！秉S小虎說。

黃小虎認為，這是一個重要的政策導向，“如果允許集體土地上建設商品房，那么哪些可以建設，哪些不可以建設，存量的小產(chǎn)權房項目哪些可以合法化，哪些必須拆除等等問題才有可能厘清，此時小產(chǎn)權房的‘分類處理’才具備現(xiàn)實意義”。

就字面而言，“同地同權”的含義包含了可以建設商品房的內(nèi)容，這也是此前小產(chǎn)權房轉正預期高漲的主要原因?！耙磺卸家词遣皇欠弦?guī)劃和用途管制?！比腥珪?，中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任楊偉民對《財經(jīng)》記者表示。

對于三中全會所涉土地問題還有另一種聲音。中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任陳錫文曾多次公開表示，小產(chǎn)權房不合法，最主要的原因正是在于它不符合土地利用規(guī)劃，違反了土地的用途管制，根源在于農(nóng)村集體土地在規(guī)劃上本不是用來建商品住宅的。

“這也正是當前土地財政的關鍵，即地方政府根據(jù)產(chǎn)權性質(zhì)來限定用途，壟斷限供商住用地?！碧杖徽J為，目前的征地過程演變成為規(guī)劃改變的過程?，F(xiàn)實中，規(guī)劃確實也成為地方政府實現(xiàn)用地目標的手段。

“在這種情況下，政府如何重塑規(guī)劃的本來面目和剛性特征，使得規(guī)劃建立在獨立科學的環(huán)境下，并能夠落地，也成為一個現(xiàn)實問題。不然，符合規(guī)劃和用途管制的說法也將成為空話?！碧杖环Q。

就目前而言，小產(chǎn)權房在拆除與合法化之間，到底有多大的騰挪空間，仍存在多種變數(shù)。