打破行政等級(jí)，助推中小城市發(fā)展

法國(guó)地理學(xué)者戈特曼提出，城市群是城市發(fā)展到成熟階段的最高空間組織形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的龐大的、多核心、多層次城市集團(tuán)，是大都市區(qū)的聯(lián)合體。

當(dāng)前，世界公認(rèn)的城市群有六個(gè)，隨著全球化和區(qū)域一體化的推進(jìn)，國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)在城市之間的競(jìng)爭(zhēng)。但單個(gè)城市的競(jìng)爭(zhēng)力不足以代表一個(gè)國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)力，全球不乏一些知名大城市，如首爾、新加坡等，由于沒(méi)有城市集群的支撐，使其競(jìng)爭(zhēng)力大大降低。中國(guó)提出發(fā)展城市群的目的，就是要提高國(guó)家的城市競(jìng)爭(zhēng)力。

因此，中國(guó)要做的就是在最有可能形成城市群的區(qū)域，加快培育城市群。

對(duì)于有13億人的中國(guó)而言，如果未來(lái)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，就意味著將擁有10億城市人口，顯然僅有目前的一個(gè)世界級(jí)城市群是無(wú)法支撐的，未來(lái)必須擁有3個(gè)-5個(gè)世界級(jí)城市群。目前來(lái)看，具備條件的有珠三角城市群、京津冀城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群等。

在歐洲，經(jīng)常有幾千人的小城市，由于人口規(guī)模不足，一些基礎(chǔ)設(shè)施的配置成本較高。比如某城市需要建一個(gè)污水處理廠，如果污水量不夠的話，是沒(méi)有企業(yè)會(huì)去投資建的。在這種情況下，需要各個(gè)城市政府聯(lián)合起來(lái)，組成城市群，成立相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對(duì)城市群制定協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，共同完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

所以，歐美城市群的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)化城市間協(xié)調(diào)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈或不足。因此，必須要自發(fā)組成有效的行政協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過(guò)加強(qiáng)城市群規(guī)劃，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行引導(dǎo)，防止市場(chǎng)的不作為，彌補(bǔ)公共服務(wù)缺失。

但中國(guó)剛好相反，城市的行政隸屬關(guān)系和等級(jí)太嚴(yán)格，所有資源配置都是根據(jù)行政等級(jí)來(lái)分配，如土地指標(biāo)、財(cái)稅指標(biāo)、項(xiàng)目安排、資金支持等，中小城市在發(fā)展過(guò)程中，往往處于分配鏈的末端，不利于發(fā)展。

更為不利的是，不同省級(jí)、市級(jí)行政區(qū)域的城市發(fā)展，完全不顧人、財(cái)、物、信息等市場(chǎng)流的作用，用行政區(qū)劃硬生生的將具備互補(bǔ)功能的城市聯(lián)系割裂開(kāi)來(lái)。比如，北京與周邊隸屬于河北各地市的中小城市之間，在軌道交通、通訊設(shè)施、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等方面無(wú)法共享。

此外，同一行政等級(jí)的城市是相互競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)有時(shí)候甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)，比如相距不遠(yuǎn)的城市，在基礎(chǔ)設(shè)施配置上重復(fù)建設(shè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重，在土地出讓上相互壓低價(jià)格等等。

所以，中國(guó)發(fā)展城市群，一是要有一個(gè)供各類(lèi)城市直接對(duì)話的平臺(tái)，去除原有的行政等級(jí)化弊病，使各城市主體都能平等；二是要打破行政區(qū)劃，更好地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用。

需要認(rèn)識(shí)到，單純發(fā)展大城市，是撐不起城市群的，如前所述首爾、新加坡、香港，這些城市本身規(guī)模夠大，但是由于沒(méi)有中小城市的配合，終究獨(dú)木難成林。反過(guò)來(lái)，光有中小城市支撐，也形成不了有競(jìng)爭(zhēng)力的城市群，比如德國(guó)、意大利，由于缺少特大城市的帶動(dòng)，縱然中小城市眾多，也難成大氣候。

從中國(guó)城市群發(fā)展的國(guó)情來(lái)看，推動(dòng)城市群發(fā)展的過(guò)程中，需要為中小城市發(fā)展掃除制度障礙。

中小城市發(fā)展可以解決區(qū)域發(fā)展的無(wú)序問(wèn)題。比如，河北規(guī)劃了環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈，重點(diǎn)發(fā)展14個(gè)中小城市，吸引了大量北京的中低收入人口過(guò)去居住，但是由于這些人口的就業(yè)還在北京，結(jié)果反而給北京帶來(lái)了嚴(yán)重的交通問(wèn)題。與其這樣，還不如與北京聯(lián)合起來(lái)，在城市群內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃，理性競(jìng)爭(zhēng)，有序發(fā)展。

同時(shí)，針對(duì)特大城市自身發(fā)展出現(xiàn)的問(wèn)題，中小城市在功能上與之形成互補(bǔ)。北京、天津正面臨特大城市發(fā)展的“城市病”，包括交通擁堵，環(huán)境質(zhì)量下降，離宜居、宜業(yè)相去甚遠(yuǎn)。這些問(wèn)題都需要在城市群的層面上來(lái)解決，需要周邊中小城市的積極配合。

總之，在推進(jìn)城市群發(fā)展過(guò)程中，需要正確處理行政和市場(chǎng)的關(guān)系，對(duì)城市群既不能拔苗助長(zhǎng)，也不能無(wú)所作為；要正確處理大城市與中小城市發(fā)展的關(guān)系，既不能過(guò)分倚重大城市的龍頭帶動(dòng)作用，忽視中小城市發(fā)展，又不能過(guò)分依賴中小城市，忽視培育核心城市的引領(lǐng)作用。要根據(jù)城市間的相互聯(lián)系，研究和界定城市群的范圍，分析城市群的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、體系、形態(tài)、產(chǎn)業(yè)等等內(nèi)容，推動(dòng)城市群整體健康有序發(fā)展。

作者為國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任