城市群前景

在2013年12月12日-13日召開(kāi)的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，為未來(lái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展定調(diào)。會(huì)議提出，把城市群作為未來(lái)的城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史隨后表示，2014年城鎮(zhèn)化工作重點(diǎn)之一，是提高東部地區(qū)城市群綜合交通運(yùn)輸一體化水平，推進(jìn)中西部地區(qū)城市群內(nèi)主要城市之間的快速鐵路、高速公路建設(shè)，加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接。同時(shí)，強(qiáng)化市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高對(duì)人口集聚和服務(wù)的支撐能力。

相比于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等任務(wù)，城市群建設(shè)更“看得見(jiàn)摸得著”，也意味著更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及投資機(jī)會(huì)。至目前為止，已有多個(gè)省市表示，希望將本地的城市納入到國(guó)家的城市群規(guī)劃當(dāng)中。

國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智12月25日表示，《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2011-2030）》經(jīng)過(guò)三年多的醞釀，近期有望公布。參與規(guī)劃的專(zhuān)家表示，隨著規(guī)劃的出臺(tái)，城市群的發(fā)展將有新的布局，并獲得新的發(fā)展機(jī)遇。然而，城市群建設(shè)不能只著眼于增加投資和獲得更多土地指標(biāo)，更重要的是借此打破城市間的行政分割，使得中心城市得以發(fā)揮帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)發(fā)展，促進(jìn)城市間分工，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的作用。

布局雛形

據(jù)中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍介紹，城市發(fā)展有三個(gè)階段，第一階段是城市，城市會(huì)吸納人才資金等各種要素，當(dāng)吸納到一定程度會(huì)形成“邊吸納，邊輻射”的狀態(tài)，就進(jìn)入第二個(gè)階段——都市區(qū)，即以一個(gè)中心城市為核心，周邊一定區(qū)域范圍當(dāng)中有若干個(gè)大大小小的城市，分工協(xié)作。當(dāng)各個(gè)都市區(qū)越來(lái)越大，開(kāi)始互相交織，就會(huì)進(jìn)入第三階段——城市群?！俺鞘腥菏浅鞘邪l(fā)展的高級(jí)階段。”

1961年，法國(guó)地理學(xué)家簡(jiǎn)·戈特曼發(fā)表著作《城市群，美國(guó)城市化的東北部海岸》，書(shū)中首次提出了“城市群”的概念和理論。

1976年，戈特曼又根據(jù)城市群的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)及演進(jìn)規(guī)律，界定出全球六大城市群，即美國(guó)東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、日本太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群、英國(guó)以倫敦為核心的城市群和中國(guó)以上海為核心的長(zhǎng)江三角洲城市群。

按照國(guó)際上的概念，城市群是指在特定地域范圍內(nèi)，以一個(gè)特大城市為核心，由至少三個(gè)以上都市圈（區(qū)）或大城市為基本構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，所形成的空間相對(duì)緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密并最終實(shí)現(xiàn)同城化和高度一體化的城市群體。

然而中國(guó)的城市群實(shí)踐并未遵循西方的脈絡(luò)。曾參與過(guò)國(guó)家發(fā)改委和國(guó)土部城市群規(guī)劃的中國(guó)人民大學(xué)新型城鎮(zhèn)化協(xié)同創(chuàng)新中心研究員顧朝林說(shuō)：“在中國(guó)，基本上有一群城市，它們之間有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治之間的聯(lián)系，就是城市群了?！敝袊?guó)的城市群歷經(jīng)上世紀(jì)80年代的發(fā)育萌芽、90年代快速成長(zhǎng)和21世紀(jì)初期的持續(xù)發(fā)展三大階段。

中科院城市地理與城市發(fā)展研究室主任方創(chuàng)琳指出，中國(guó)城市群形成發(fā)育帶有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性，主要是國(guó)家及地方宏觀調(diào)控政策和區(qū)域發(fā)展政策發(fā)揮作用的結(jié)果。

早在上世紀(jì)80年代初，中國(guó)就已開(kāi)始編制城市群的發(fā)展規(guī)劃。

其中，“六五”計(jì)劃中提出區(qū)域協(xié)作和經(jīng)濟(jì)區(qū)政策，要求對(duì)部分地區(qū)國(guó)土開(kāi)發(fā)進(jìn)行整治規(guī)劃，此后以上海為中心的長(zhǎng)江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃得以編制。

“七五”計(jì)劃提出了以省會(huì)城市和一批口岸與交通要道城市為中心，建立二級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)和以地級(jí)市為中心建立三級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的要求。這首次為許多省區(qū)規(guī)劃和建設(shè)以省會(huì)城市為核心的城市群提供了政策依據(jù)，推動(dòng)了山東半島城市群、遼東半島城市群和海峽西岸城市群的發(fā)展。

“八五”計(jì)劃提出開(kāi)展多領(lǐng)域、多層次、多形式的橫向聯(lián)合與協(xié)作，發(fā)展各具特色、分工合理的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)；提出了沿海、沿邊、沿江、沿主要鐵路線開(kāi)放開(kāi)發(fā)的發(fā)展戰(zhàn)略。以此催生出沿長(zhǎng)江地區(qū)的成渝、武漢、長(zhǎng)株潭、江淮等城市群的形成，沿邊地區(qū)的南北欽防城市群、天山北坡城市群等也開(kāi)始萌芽。

“九五”計(jì)劃提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策。期間提出的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，推動(dòng)了中國(guó)中西部地區(qū)城市群的形成發(fā)育。

“十五”計(jì)劃首次提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，指明了中國(guó)城市群建設(shè)的基本方向。形成了“兩帶一區(qū)”，即西隴海蘭新線經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)帶和南（寧）貴（陽(yáng)）昆（明）經(jīng)濟(jì)區(qū)。期間提出的中部崛起戰(zhàn)略，加速了長(zhǎng)株潭城市群和武漢城市群的形成。

至“十一五”規(guī)劃時(shí)，中國(guó)首次將城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體空間形態(tài)，城市群在中國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展中逐步取得了主導(dǎo)地位。

“十二五”規(guī)劃則提出構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上若干城市群為依托、其他城市化地區(qū)和城市為重要組成部分的“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局。這一布局也進(jìn)入到2010年國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》當(dāng)中。

經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，中國(guó)的城市群布局已具雛形。

擴(kuò)容戰(zhàn)

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議重申“兩橫三縱”的布局，并提出“要一張藍(lán)圖干到底”。同時(shí)，會(huì)議還提出，將在現(xiàn)有的京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大城市群的基礎(chǔ)上，“在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場(chǎng)力量和國(guó)家規(guī)劃引導(dǎo)，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動(dòng)中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，推動(dòng)國(guó)土空間均衡開(kāi)發(fā)”。

顧朝林透露，他剛剛完成了一份城市群規(guī)劃方案，“它是國(guó)土資源部和國(guó)家發(fā)改委牽頭編制的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2011-2030）》的一部分”。

據(jù)了解，這份綱要將對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土綜合整治和支撐保障體系建設(shè)，做出統(tǒng)籌安排和總體部署。在此前“兩橫三縱”的基礎(chǔ)上，顧朝林參與完成的規(guī)劃方案進(jìn)一步提出了“五橫四縱”的布局：“四縱”是東部沿海、中部京福高鐵和京廣高鐵沿線、西部包蘭-寶成-成昆鐵路沿線；“五橫”為沿江、歐亞大陸橋、滬昆（明）通道、青（島）蘭（州）通道和天（津）蘭（州）通道。

據(jù)顧朝林介紹，規(guī)劃還在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上對(duì)城市群進(jìn)行了調(diào)整，增加了包括江蘇沿江、浙中、海南島、格爾木等城市群，如果規(guī)劃得以通過(guò)，中國(guó)的城市群數(shù)量將從21個(gè)增加到30個(gè)。

相較于城市群發(fā)展相對(duì)成熟的東部地區(qū)，中西部的心情更為急迫。湖北省不久前向國(guó)家發(fā)改委提交了《關(guān)于加快推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)的請(qǐng)示》，提出了“三個(gè)懇請(qǐng)”，包括，懇請(qǐng)將宜昌、荊州、荊門(mén)三市與武漢城市圈九市都納入長(zhǎng)江中游城市群范圍；懇請(qǐng)修訂城鎮(zhèn)化規(guī)劃中關(guān)于長(zhǎng)江中游城市群的定位；懇請(qǐng)明確武漢的國(guó)家中心城市定位。

長(zhǎng)江中游城市群涵蓋湘鄂贛三省，“中央明確跨省區(qū)的城市群由國(guó)家來(lái)規(guī)劃，省內(nèi)的自己規(guī)劃，因?yàn)檫@句話，一些地方把范圍擴(kuò)得很大，以增加力量”。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成表示。

擴(kuò)大城市群規(guī)模，是為了被納入國(guó)家級(jí)城市群，湖北省希望，武漢城市圈以此爭(zhēng)奪中國(guó)第四增長(zhǎng)極的地位。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)鄭新立透露，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化將不再新建千萬(wàn)人口以上的超大城市，而要發(fā)展以省會(huì)為中心的次區(qū)域城市群，推進(jìn)以縣、市為基礎(chǔ)的就地城鎮(zhèn)化。

各省表現(xiàn)出對(duì)政策走向的敏感性，紛紛推出各自的省內(nèi)城市群規(guī)劃，山東在2013年8月提出，要按照“五位一體”的總布局，發(fā)揮圈內(nèi)各市特色優(yōu)勢(shì)，加快建設(shè)南承滬寧、北聯(lián)京津、東接半島、西啟黃河中上游的樞紐型城市群。

黑龍江省也表示，將完善城市規(guī)劃，打造“一圈、一帶、一群”城市發(fā)展新格局。“一圈”為以哈爾濱市區(qū)為中心，雙城、肇東等六個(gè)衛(wèi)星城為支撐，哈綏、哈大等六條交通干線為發(fā)展軸，構(gòu)建1小時(shí)哈爾濱大都市圈。“一帶”是以哈爾濱為龍頭，齊齊哈爾、大慶和牡丹江為兩翼，以綏滿高速公路、鐵路為中心軸，建成以制造加工、特色旅游、物流會(huì)展中心等產(chǎn)業(yè)為特色的哈大齊牡城市帶。“一群”是以牡丹江和佳木斯為兩極，雞西、雙鴨山、七臺(tái)河、鶴崗為支撐，構(gòu)建功能明晰、組合有序、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的東部城市群。

在肖金成看來(lái)，地方政府對(duì)城市群如此熱衷，原因在于觀念上存在誤區(qū)，認(rèn)為劃定城市群可以更方便地“要政策、要土地”，“實(shí)際上城市群規(guī)劃是個(gè)約束，要求對(duì)空間布局有個(gè)整體謀劃，用地等方面應(yīng)該收得更緊”。

真正的城市群

對(duì)于各地紛紛推出的城市群規(guī)劃，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊保軍認(rèn)為，城市群的構(gòu)成需要達(dá)到一定的指標(biāo)，“尺度很重要”。

在有關(guān)城市群的各項(xiàng)指標(biāo)中，首要的一項(xiàng)是人口密度，法國(guó)地理學(xué)家簡(jiǎn)·戈特曼在1957年提出，城市群人口應(yīng)在2500萬(wàn)人以上，國(guó)內(nèi)則有學(xué)者提出2000萬(wàn)人的標(biāo)準(zhǔn)；第二是經(jīng)濟(jì)密度，方創(chuàng)琳認(rèn)為城市群的人均GDP要超過(guò)3000美元，經(jīng)濟(jì)密度大于每平方公里500萬(wàn)元，同時(shí)，核心城市與外圍地區(qū)有密切的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；第三是城市群內(nèi)需形成由公路、鐵路、航空、水運(yùn)與通訊等疊加而成的綜合性、一體化網(wǎng)絡(luò)。

楊保軍認(rèn)為，中國(guó)目前不少城市群其實(shí)并不能達(dá)到指標(biāo)，如銀川的沿黃城市群，其兩端最遠(yuǎn)的距離剛好等于上海到南京的距離，“但上海到南京之間有蘇州、無(wú)錫、常州、鎮(zhèn)江等城市，人口三四千萬(wàn)。同樣的尺度下，沿黃城市群只有幾百萬(wàn)人，將一個(gè)城市群的建設(shè)拉長(zhǎng)到上百公里，將會(huì)造成浪費(fèi)和低效”。

就全國(guó)層面而言，中國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于領(lǐng)先地位。“按照里程和密度來(lái)計(jì)算，高速公路我們比歐洲還高，局部地區(qū)比美國(guó)還高，全國(guó)性的鐵路系統(tǒng)也不落后?！睏畋＼娬f(shuō)，但與此同時(shí)，城市群的路網(wǎng)不成系統(tǒng)，“城市之間的鐵路跟歐洲比十分之一都不到”。

楊保軍認(rèn)為，由于全國(guó)的交通路網(wǎng)由鐵路、交通等部門(mén)統(tǒng)一管轄，城市道路由城市政府負(fù)責(zé)，但是城市之間的交通網(wǎng)“既不是這個(gè)市長(zhǎng)管也不是那個(gè)市長(zhǎng)管，又夠不上交通部來(lái)管”，所以使得城市之間的交通無(wú)法形成一體化系統(tǒng)。

此外，城市群更為重要的本質(zhì)是分工協(xié)作，是都市區(qū)發(fā)育到一定程度之后形成的一個(gè)綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化系統(tǒng)。反觀中國(guó)的不少城市群，卻更像是一堆城市的物理組合。

比如，京津冀之間，不僅合作不暢，還相互排斥。而長(zhǎng)江中游城市群中，湖南、湖北、江西和安徽四省的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)互有重疊，結(jié)構(gòu)趨同，在招商引資的過(guò)程中競(jìng)爭(zhēng)激烈。

出現(xiàn)這種情況的原因在于，中國(guó)現(xiàn)有的以行政等級(jí)為特征的管理體制導(dǎo)致各城市在合作時(shí)，都追求自己的利益最大化，相互間取得共識(shí)較難。

“比如京津冀地區(qū)，幾十萬(wàn)人在河北燕郊居住，卻在北京就業(yè)，但是兩地之間卻遲遲沒(méi)有軌道交通連結(jié)。北京認(rèn)為，路修通以后，消費(fèi)和產(chǎn)業(yè)可能都轉(zhuǎn)移出去了。而燕郊所在的三河市僅為縣級(jí)市，與北京根本無(wú)法平等對(duì)話?！?國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心發(fā)展規(guī)劃部主任文輝說(shuō)。所以，城市群建設(shè)的核心是要打破行政分割的城市管理體制，實(shí)行一體化運(yùn)行。

“大家都覺(jué)得北京擁擠得讓人難以忍受，但是人們都不愿意出去，因?yàn)榈胶颖本妥兒颖比肆??！睏畋＼娬J(rèn)為，通過(guò)三項(xiàng)措施即可改變這種情況，第一，將以北京為中心的天津、河北周邊城市群劃定為一體的北京城市群；第二，在這個(gè)范圍當(dāng)中，實(shí)施統(tǒng)一的戶籍制度；第三，將城市軌道網(wǎng)絡(luò)延伸出去。這樣一來(lái)，就會(huì)吸引人們從北京疏散出去，因?yàn)槌鞘腥旱钠渌胤椒績(jī)r(jià)便宜。

而有了人口的集聚，周邊城市就可以發(fā)展出自己的特色，比如承德就是旅游避暑之城。

“有官員表示，中國(guó)的城鎮(zhèn)化，說(shuō)簡(jiǎn)單也簡(jiǎn)單，搞十個(gè)城市群，每一個(gè)城市群裝1億人，就解決了10億人，剩下就沒(méi)多少人了，就好辦了。這是一種基于效率優(yōu)先、基于經(jīng)濟(jì)追求的單一目標(biāo)的政策制定?！睏畋＼娬f(shuō)。

文輝表示：“城市群的著力點(diǎn)不在城市之間“拉郎配”式的捏合，而是要由不合作走向合作，由不分工走向分工，摩擦阻力由大變小，交易成本由高降低，讓城市群中的要素得到更充分的流動(dòng)?！?/p>